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【摘要】目前各地的开发区的建设过程中存在注重经济增速和总量增长，忽视开发质量，存在着执行规划不严格，监管不力，土地集约利用程度粗放等问题。作者就这些问题进行思考，提出了规划先行，经济、社会、生态三者协调发展，加强监管、土地集约利用评价等提高土地集约利用的对策。
【关键词】开发区；土地集约利用；问题与对策
中图分类号：F127.9文献标识码： A
Several Problems and Countermeasures of the Intensive Utilization of Land
Chen Haohong
(Gansu Vocational and Technical College of Communications, Gansu Lanzhou,730070,China)
【 abstract 】 Currently exist in the process of the construction of development zone around the focus on economic growth and volume growth, ignore the quality, there are not strict execution planning, poor supervision, such as land intensive utilization degree extensive problem. The author analyzes the research on these problems and put forward the planning first, coordination of economic, social and ecological development, strengthen supervision, assessment of land intensive utilization, and improve the countermeasures of intensive utilization of land.
【Key word】Development zone; Intensive utilization of land; Problems and countermeasures
开发区作为现代工业的集聚地和区域经济的增长极，其投资强度和产出率高于一般地区，在土地利用上已凸现出一定程度的集聚效应。因前些年开发区管理方面不规范，使得产业布局不合理、功能定位模糊、产业结构趋同，土地利用低效问题也日益突出，也存在区域内部土地集约利用水平的差异。
据国土资源部2012年度国家级开发区土地集约利用评价情况，目前开发区用地存在三类问题：一是部分开发区批复范围内可开发利用空间不足；二是个别开发区产业用地比例偏低，偏离了发展定位；三是部分开发区土地利用强度不理想，节约集约用地还有很大提升潜力[1]。因此，分析开发区土地集约利用存在问题和解决的对策，可为提升开发区土地集约利用水平，以及为制定有关政策提供依据，促进土地集约节约利用和经济可持续发展。
1开发区建设中存在的问题
各地在开发区的建设方面，争取尽量立项，尽早建成，早出成绩和效益的现象，存在无序竞争引进项目问题。而建设管理方面监管乏力和用地部分集约，效益不高等问题。因此各地在开发区建设管理方面存在的问题，具体体现在以下几个方面。
1.1开发区建设土地利用部分集约
在国家及地方政策的引导与扶持下，各地竞相开设开发区，且一般都给予入区企业一定的优惠政策，如：减免土地出让金和税收等政策，以土地为筹码，在用地费用方面竞相压价或变相减税让利。在招商引资方面，只注重引进，对入区企业的投资建设规划、资金状况、融资能力的调研和分析评价不充分，甚至引进了一些不符合开发区性质定位的项目。而企业为了享受开发区的各项优惠政策竞相入区，以远低于平均社会成本甚至无偿取得土地，造成引进企业存在屯地现象，致使土地利用粗放。还存在对引资项目的实际投资建设方面监管松散和后续配套政策缺失等问题，使得有些入区企业项目建设迟滞，从而造成部分土地处于闲置状态，甚者个别企业开而不发，圈地沽价待涨。
1.2社会效益和生态效益不明显
社会发展以经济发展为基础，生态效益是前两者的根本。目前开发区的发展，较集约地利用了社会资源，促进了经济发展。但是，由于开发区对土地资源开发，尤其是工业园区建设，一定程度上破坏了当地的原有的生态，对环境造成了一定的不良影响。据环保部公布2014年第一季度重点环境案件处理情况，说明开发区内存在环境污染情况，从源头来讲，对入区企业的环保评价不充分，监管不到位等情况。如：企业注重产出规模与效益，忽视生态保护，造成了资源的浪费与环境污染，忽视相关配套设施建设且配套的环保措施不完善，造成发展不协调，并制约了后续发展等问题，这些问题都在相当程度影响到社会的可持续发展，在社会和生态方面效益没有达到理想效果。
2改进土地集约利用的方法和应对措施
我国正处于经济转型的关键时期，尤其要重视社会和谐发展，要重视节约土地和保护環境，避免进入到先污染再治理的恶性发展的怪圈。开发区的土地集约利用，首先应从宏观层面确定发展方向、科学布局产业、合理资源利用、协调生态环境保护等问题，保障开发区在发展过程中人口、资源、环境的协调发展，做到土地集约、生态文明、人与自然和谐，实现经济社会的可持续发展。作者通过对以上问题的关注，并提出相应的几点改进措施，希望对开发区的土地集约利用提供一定的参考和借鉴。
2.1强化规划管理
科学合理的土地利用规划是实现土地高效利用的重要前提，开发区不是独立的经济区域，与城市发展相互依存，所以开发区的发展规划应结合土地利用总规和城市总规进行系统编制，制定的开发区规划应符合区域性的土地利用总体规划和城市确定发展战略，应积极在开发区推进“三规合一”，实现3个规划的有效对接[2]。规划方面应立足功能定位，凸显产业用地主导特征，科学规划，合理布局，加强用地结构控制，采取合理的用地成本促进集约节约用地，以项目定位置，以投资定面积，严格按照用地制度实施，提高土地资源配置效率，以促进土地资源的节约集约利用。
2.2加强建设管理
对入区的项目前期要进行的充分论证，评价其投资规模、经济、社会效益和产业发展前景，根据评价结果确定是否引进。对引进的项目在建设审批、用地预审和供地审查时，应依据行业、产业用地的控制指标及投资强度等因素，综合确定供地位置、面积。签订严格的用地供地合同，如：制定项目建设计划、确定各功能区面积、建筑密度、容积率及配套设施用地比例、闲置费、违约金等内容。在项目建设期，按照合同约定，严格监管控制建设进度和投资强度；在竣工验收时，对没有达到控制指标要求的，可依照合同约定处置盘活闲置和低效用地，提高用地节约集约利用水平。
2.3定期开展土地节约集约利用评价
集约利用土地是开发区的优势特点，应严格按节约集约用地的评价规程，因地制宜建立土地集约利用评价指标体系，评价体系应涵盖经济效益目标、社会效益目标、生态环境效益目标三个方面，评价结果应全面反映出开发区土地集约利用现状水平，并深入分析研究提出开发区土地集约利用潜力挖掘和相关政策建议。按照土地集约利用评价考核体系，定期开展和更新土地节约集约利用评价，实现土地节约集约利用动态监管，根据区域经济与社会发展进程要求，依据评价结论对开发区的用地布局和规划进行适时调整，并建立健全退出机制，提高土地的集约利用水平和社会经济效能。
3.结束语
社会发展以经济发展为基础，社会效益是实现经济效益的前提，而生态效益又是实现社会、经济效益的基础。习总书记也在两会期间提出：坚守发展和生态两条底线，切实做到经济效益社会效益生态效益同步提升。因此，开发区发展应以实现社会、经济、生态三者之间最佳效益为目标。开发区建设应坚持规划先行的原则，规划应根据开发区的功能定位和发展方向，因地制宜编制开发区及周边区域土地利用专项规划，做到土地利用集约、重视环境保护，确保生态安全环保。在开发区项目建设管理方面应贯彻节地、节能、高效的方针，发挥产业集聚优势，建设功能完善、布局合理、发展高效的开发区。积极发展生态经济，合理利用和保护环境，优化各类资源配置，带动创业就业，促进开发区经济良性、稳定、持续、循环发展。具体建设应选择滚动开发模式，坚持 “布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，做到开发一片，建成一片，收效一片[3]，提高集约用地水平。开发区管理方面应实行动态管理，定期进行土地集约利用评价，实现动态监管，严格防止占而不建、开而不发。推进开发区产业规模化、集约化发展，实现社会、经济和生态效益协调平衡发展，发挥其土地集约利用的示范效应，以点带面，推动整个社会经济的可持续发展。
【参考文献】
[1]国土资源部土地利用管理司，国家级开发区土地集约利用评价情况（2012年度）［EB/OL］，http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201301/t20130107_1173335.htm’ 2013-01-07
[2]潘文灿.破解开发区土地粗放利用难题 [J].中国投资，2013,10
[3]冯永忠，胡燕凌，米成林，崔艳琳.兰州经济技术开发区土地集约利用评价更新技术报告[R]. 兰州：甘肃省国土资源规划研究院，2012,08.
作者简介：陈好宏（1972-），男，甘肃兰州人，甘肃交通职业技术学院教师，工程师。
【关键词】开发区；土地集约利用；问题与对策
中图分类号：F127.9文献标识码： A
Several Problems and Countermeasures of the Intensive Utilization of Land
Chen Haohong
(Gansu Vocational and Technical College of Communications, Gansu Lanzhou,730070,China)
【 abstract 】 Currently exist in the process of the construction of development zone around the focus on economic growth and volume growth, ignore the quality, there are not strict execution planning, poor supervision, such as land intensive utilization degree extensive problem. The author analyzes the research on these problems and put forward the planning first, coordination of economic, social and ecological development, strengthen supervision, assessment of land intensive utilization, and improve the countermeasures of intensive utilization of land.
【Key word】Development zone; Intensive utilization of land; Problems and countermeasures
开发区作为现代工业的集聚地和区域经济的增长极，其投资强度和产出率高于一般地区，在土地利用上已凸现出一定程度的集聚效应。因前些年开发区管理方面不规范，使得产业布局不合理、功能定位模糊、产业结构趋同，土地利用低效问题也日益突出，也存在区域内部土地集约利用水平的差异。
据国土资源部2012年度国家级开发区土地集约利用评价情况，目前开发区用地存在三类问题：一是部分开发区批复范围内可开发利用空间不足；二是个别开发区产业用地比例偏低，偏离了发展定位；三是部分开发区土地利用强度不理想，节约集约用地还有很大提升潜力[1]。因此，分析开发区土地集约利用存在问题和解决的对策，可为提升开发区土地集约利用水平，以及为制定有关政策提供依据，促进土地集约节约利用和经济可持续发展。
1开发区建设中存在的问题
各地在开发区的建设方面，争取尽量立项，尽早建成，早出成绩和效益的现象，存在无序竞争引进项目问题。而建设管理方面监管乏力和用地部分集约，效益不高等问题。因此各地在开发区建设管理方面存在的问题，具体体现在以下几个方面。
1.1开发区建设土地利用部分集约
在国家及地方政策的引导与扶持下，各地竞相开设开发区，且一般都给予入区企业一定的优惠政策，如：减免土地出让金和税收等政策，以土地为筹码，在用地费用方面竞相压价或变相减税让利。在招商引资方面，只注重引进，对入区企业的投资建设规划、资金状况、融资能力的调研和分析评价不充分，甚至引进了一些不符合开发区性质定位的项目。而企业为了享受开发区的各项优惠政策竞相入区，以远低于平均社会成本甚至无偿取得土地，造成引进企业存在屯地现象，致使土地利用粗放。还存在对引资项目的实际投资建设方面监管松散和后续配套政策缺失等问题，使得有些入区企业项目建设迟滞，从而造成部分土地处于闲置状态，甚者个别企业开而不发，圈地沽价待涨。
1.2社会效益和生态效益不明显
社会发展以经济发展为基础，生态效益是前两者的根本。目前开发区的发展，较集约地利用了社会资源，促进了经济发展。但是，由于开发区对土地资源开发，尤其是工业园区建设，一定程度上破坏了当地的原有的生态，对环境造成了一定的不良影响。据环保部公布2014年第一季度重点环境案件处理情况，说明开发区内存在环境污染情况，从源头来讲，对入区企业的环保评价不充分，监管不到位等情况。如：企业注重产出规模与效益，忽视生态保护，造成了资源的浪费与环境污染，忽视相关配套设施建设且配套的环保措施不完善，造成发展不协调，并制约了后续发展等问题，这些问题都在相当程度影响到社会的可持续发展，在社会和生态方面效益没有达到理想效果。
2改进土地集约利用的方法和应对措施
我国正处于经济转型的关键时期，尤其要重视社会和谐发展，要重视节约土地和保护環境，避免进入到先污染再治理的恶性发展的怪圈。开发区的土地集约利用，首先应从宏观层面确定发展方向、科学布局产业、合理资源利用、协调生态环境保护等问题，保障开发区在发展过程中人口、资源、环境的协调发展，做到土地集约、生态文明、人与自然和谐，实现经济社会的可持续发展。作者通过对以上问题的关注，并提出相应的几点改进措施，希望对开发区的土地集约利用提供一定的参考和借鉴。
2.1强化规划管理
科学合理的土地利用规划是实现土地高效利用的重要前提，开发区不是独立的经济区域，与城市发展相互依存，所以开发区的发展规划应结合土地利用总规和城市总规进行系统编制，制定的开发区规划应符合区域性的土地利用总体规划和城市确定发展战略，应积极在开发区推进“三规合一”，实现3个规划的有效对接[2]。规划方面应立足功能定位，凸显产业用地主导特征，科学规划，合理布局，加强用地结构控制，采取合理的用地成本促进集约节约用地，以项目定位置，以投资定面积，严格按照用地制度实施，提高土地资源配置效率，以促进土地资源的节约集约利用。
2.2加强建设管理
对入区的项目前期要进行的充分论证，评价其投资规模、经济、社会效益和产业发展前景，根据评价结果确定是否引进。对引进的项目在建设审批、用地预审和供地审查时，应依据行业、产业用地的控制指标及投资强度等因素，综合确定供地位置、面积。签订严格的用地供地合同，如：制定项目建设计划、确定各功能区面积、建筑密度、容积率及配套设施用地比例、闲置费、违约金等内容。在项目建设期，按照合同约定，严格监管控制建设进度和投资强度；在竣工验收时，对没有达到控制指标要求的，可依照合同约定处置盘活闲置和低效用地，提高用地节约集约利用水平。
2.3定期开展土地节约集约利用评价
集约利用土地是开发区的优势特点，应严格按节约集约用地的评价规程，因地制宜建立土地集约利用评价指标体系，评价体系应涵盖经济效益目标、社会效益目标、生态环境效益目标三个方面，评价结果应全面反映出开发区土地集约利用现状水平，并深入分析研究提出开发区土地集约利用潜力挖掘和相关政策建议。按照土地集约利用评价考核体系，定期开展和更新土地节约集约利用评价，实现土地节约集约利用动态监管，根据区域经济与社会发展进程要求，依据评价结论对开发区的用地布局和规划进行适时调整，并建立健全退出机制，提高土地的集约利用水平和社会经济效能。
3.结束语
社会发展以经济发展为基础，社会效益是实现经济效益的前提，而生态效益又是实现社会、经济效益的基础。习总书记也在两会期间提出：坚守发展和生态两条底线，切实做到经济效益社会效益生态效益同步提升。因此，开发区发展应以实现社会、经济、生态三者之间最佳效益为目标。开发区建设应坚持规划先行的原则，规划应根据开发区的功能定位和发展方向，因地制宜编制开发区及周边区域土地利用专项规划，做到土地利用集约、重视环境保护，确保生态安全环保。在开发区项目建设管理方面应贯彻节地、节能、高效的方针，发挥产业集聚优势，建设功能完善、布局合理、发展高效的开发区。积极发展生态经济，合理利用和保护环境，优化各类资源配置，带动创业就业，促进开发区经济良性、稳定、持续、循环发展。具体建设应选择滚动开发模式，坚持 “布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，做到开发一片，建成一片，收效一片[3]，提高集约用地水平。开发区管理方面应实行动态管理，定期进行土地集约利用评价，实现动态监管，严格防止占而不建、开而不发。推进开发区产业规模化、集约化发展，实现社会、经济和生态效益协调平衡发展，发挥其土地集约利用的示范效应，以点带面，推动整个社会经济的可持续发展。
【参考文献】
[1]国土资源部土地利用管理司，国家级开发区土地集约利用评价情况（2012年度）［EB/OL］，http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201301/t20130107_1173335.htm’ 2013-01-07
[2]潘文灿.破解开发区土地粗放利用难题 [J].中国投资，2013,10
[3]冯永忠，胡燕凌，米成林，崔艳琳.兰州经济技术开发区土地集约利用评价更新技术报告[R]. 兰州：甘肃省国土资源规划研究院，2012,08.
作者简介：陈好宏（1972-），男，甘肃兰州人，甘肃交通职业技术学院教师，工程师。