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[要]杭州市的开放式决策创新保障了决策程序和结果的正义性，丰富并拓展了政务公开的内涵、形式和外延，有助于提升政府决策的合法性和决策质量，有助于塑造良好的政府形象和提升政府公信力、杭州市的实践表明，进一步推进开放式决策，需加强宣传力度，拓宽公众参与渠道；强化决策会议议题与公共需求之间的关联度，提升公众参与深度与广度；完善决策程序，强化决策程序的正义性；强化责任追究机制，加强决策的制度化建设。杭州市的开放式决策启示我们，要通过战略意识的转变与创新，奠定决策中公民导向的思想基础；通过决策平台与载体创新，加速推进决策过程的电子化程度；通过机制体制创新，实现决策程序的制度化、规范化和民主化等。
[关键词]杭州市，开放式决策，政府，公众
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1004－4175(2011)01－0104－05
在经济社会转型期，通过公开、透明、广泛参与和有效互动的公共协商与决策平台，政府公共政策充分尊重、吸纳决策相关群体的利益，并实现有效的社会整合，既是防止社会冲突、对抗和暴力的必然要求，也是政治体制改革和决策民主发展的必然趋势。作为改革开放和地方政府治理创新排头兵的浙江，近年来在决策科学化、民主化和地方政府治理创新方面迈出了扎实的步伐。其中杭州市的开放式决策可谓地方政府决策创新的典型个案。为进一步探讨开放式决策对提升公共决策绩效的作用，特别是对地方政府决策创新实践的启示意义，“杭州市开放式决策绩效评估”课题组通过对列席代表和普通市民的访谈、问卷调查、市长常务会议的现场观摩以及专家咨询论证会等方式，对开放式决策作了比较全面的绩效评估，希望能够进一步推进开放式决策的实践，使其成为地方政府决策创新的典范，并为“十二五”时期各级地方政府决策创新提供可资借鉴的具体经验。
一、开放式决策实施效果评估
市场化改革是三十多年来中国社会转型和变革的根本动力，它诱发并推动了整个社会经济、政治和意识结构的深刻变迁，市场体系发育和市场秩序扩展的逻辑，引发了整个社会生活秩序包括政府公共治理不可逆转的深刻变革。应该说，改革开放以来，浙江的经济社会发生了天翻地覆的变化，由此导致了全省社会内在秩序的深刻变迁，地方政府治理创新也非常引人注目，形成了创新实践普遍性、创新主体多元性、创新经验原创性和创新影响广泛性的鲜明特征。开放式决策是杭州市政府坚持“让民意领跑政府”，扩大公民有序政治参与，增强决策民主化、科学化的有益探索，也是地方政府改革创新的一次有效实践。
开放式决策的基本做法是：从“满意不满意”、“民主促民生”开始，杭州市以民生问题为公民参与的主要切入点，在民生问题上建立和拓宽公民决策参与的渠道，创制多种类型的公民参与载体和参与平台，逐渐使民意在政府决策中发挥越来越重要的作用，为开放式决策的实施奠定了良好的技术基础、民意基础和社会基础。在具体操作层面上，从2007年11月开始，杭州市政府建立了人大代表、政协委员列席市政府常务会议制度、市民与专家代表参加市政府常务会议制度，并开始实施市政府常务会议的网络视频直播和“中国杭州”网政务论坛的互动交流，逐渐形成了一系列完整的制度规则和操作程序，公民参与的广度不断拓展，深度不断增加，对公共政策的影响力也不断增强。
作为地方政府的一项重要创新实践，杭州市政府的开放式决策形成了如下的规范程序：征集民意，确定问题一确定决策事项，拟订决策方案一社会公示，再征集民意一人员列选一常务会议，协商决策，视频直播一会后反馈、回应一视频资料公布归档。
杭州市政府开放式决策的实施对推进决策民主化和地方政府的治理创新具有重大意义，也对地方政府治理产生了直接的影响，具体表现为：
(一)保障了决策程序和结果的正义性。杭州市已通过《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》等共9个地方性法规，对开放式决策的程序作了明确规定，从民意的征集、决策问题的确定、决策方案的设计，到列席代表的产生，再到市长常务会议上各种意见的表达顺序都有明确的规定，保证了开放式决策具体操作程序的规范化和程序化。
在开放式决策中，“开放”理念贯穿于决策全过程，并实现了全过程的透明化。从直接参与到间接参与，从会议现场到视频连线，从网络论坛到手机短信，开放式决策为公民开辟了形式多样、立体多元的参与途径，达到了在“参与中开放，在开放中参与”的良性互动效果。而且，开放式决策赋予市民对政府决策提出补充或修改意见，甚至否决政府决策的权利。如2008年12月10日召开的第39次市政府常务会议上，由于市民的普遍质疑，原本准备出台的《杭州市个人信用信息征集和使用管理办法》经讨论决定“暂不通过”。这就使政府决策能够充分吸取各方意见，实现有效的社会整合，从而使决策成为群策群力、集思广益的过程。
开放式决策始终坚持把民意作为决策的基本依据，充分反映民意并服务于民意。由于社会阶层分化，不同的阶层势必会有截然不同的民意诉求，这就使得某一阶层的民意代表不一定能真正成为“公意”。所谓“公众或公共意见，……它是经过详尽的辩论和讨论并被我们所有人承认为共同同意的那种东西”，而“公意永远是公正的，公意只着眼于公共利益且永远以公共利益为依归。公意若要真正成为公意，就应该在它的目的以及本质上都同样是公意的”。开放式决策正是通过公共论坛、市长常务会议等公开、透明、互动的论辩与整合，在尊重各方权益和自由、民主、协商的基础上，最终形成各方都能接受的公共政策。在整个过程中，不仅反映民意而且对民意进行有效整合，既保证了决策程序对不同阶层的公平性，也保证了决策内容的公平性。正是这种程序的公平性保证了决策目标和结果的公平性，从而达到了决策之程序正义与内容、结果之实体正义的高度统一。
(二)丰富并拓展了政务公开的内涵、形式和外延。传统的政务公开更多地表现为政策、法规、文件等信息的公布，而开放式决策则增加了对决策过程的公开，使政府决策从事后公开转向全程公开，保证了政府决策行为的公开化、透明化，使政府的决策行为体现了“鱼缸效应”。不仅如此，杭州市政府还拓展了政务公开的途径与方式，邀请中央、省级媒体参加，利用“中国杭州”政府门户网站直播市政府常务会议，同时开通网络论坛专题讨论区，通过市民代表、专家、网民与政府多元、立体的沟通互动，促进政务公开向纵深化发展。在国内首次建立起政府决策与社会、公民及网民立体多元的即时互动渠道和平台。这是杭州市政府革故鼎新、打破常规，在全方位政务公开道路上迈出的坚定一步，也是政务公开与时俱进、开拓创新的最佳例证。
(三)有助于提升政府决策的合法性和决策质量。开放式决策的核心表现就是公民对政府决策积 极、广泛的参与和公开的协商与整合，公共意志在其中扮演着重要角色。在整个参与协商过程中，市民对政府形成了较高的政治认同，也即对政府合法性的认可。这一点得到了我们调研数据的支持，71％的民众完全赞同开放式决策能推进政府依法行政，28％的民众表示基本赞同；高达98％的被调查者认为开放式决策能够或基本能够提高政府决策的民主化。
开放式决策通过市民广泛、积极的参与，实现了决策专家咨询和普通民众二者之间的整合，增强了政府决策的合法性基础；而且参与的广泛性使决策实施的阻力降至较小的程度，同时还降低了决策宣传和实施成本，决策质量是比较高的。由于开放式决策使决策的民主化和科学化、决策的程序正义与结果正义实现了有机的统一，最终使权威性的政府管理行为转变成为便民、利民、为民的民主、科学行政，无疑能产生良好的社会效果。
(四)有助于塑造良好政府形象，提升政府公信力。杭州市始终以“人民满意不满意”、“让人民评判”作为政府工作的出发点与归宿，坚持政府工作的民本性，“让民意领跑政府”为创建民本政府奠定了良好的思想基础。市民有权对政府决策提出补充或修改意见，政府则必须予以及时回应，形成了良好的制度化、规范化效应，实现了政府与人民之间的无缝隙对接。而且，凡与群众利益息息相关的事，都坚持依法定程序进行，公开、公正、透明，做到了对人民群众的现实利益需求进行及时回应，保证了政府同人民群众的密切关系，是塑造亲民、开放政府形象的重要基础。
从课题组的问卷调查结果来看，开放式决策在改善政府形象方面的作用获得了调查对象高度一致的认同。针对与会人员的问卷调查结果显示，高达87％的调查参与者赞成开放式决策能改善政府形象，占人数的绝大多数；基本赞成的占10％，两项合计共达97％。而针对普通市民的问卷调查结果也印证了类似的结果：完全赞同与基本赞同的比例高达99％。由调查数据我们可知，绝大多数被调查人员对开放式决策能改善政府形象这一说法持肯定态度。
二、进一步推进开放式决策实践的对策建议
杭州市开放式决策实施以来，在政府治理创新和决策民主化、科学化、规范化方面取得了显著成效，这是毋庸置疑的。然而从现场观摩、访谈和问卷调查的结果来看，开放式决策在功能上仍有一定的拓展空间。我们认为可以从以下几方面拓展：
(一)加强开放式决策的宣传力度，拓宽公众参与渠道。课题组的问卷调查显示，被调查者对开放式决策不了解、没听说过的高达37％，非常了解的却仅占被调查总数的5％，开放式决策在宣传与信息公开以及参与渠道方面仍然有进一步提升的空间。因此，课题组建议应加强开放式决策宣传力度，拓宽参与渠道，提升参与广度与深度。一是增加参与视频直播网站的数量，也可考虑把公交车上的移动传媒利用起来；还可把广播、电台纳入直播范畴，通过电视直播、手机短信、热线电话等形式，拓宽开放式决策的宣传、动员与参与渠道，增加公众获取相关信息的几率，方便更多市民表达诉求和参与互动。二是可以借鉴长沙市市民论坛的做法，市政府领导可以社区座谈会、协商会等传统沟通交流方式与市民进行网格化的宣传与互动，建构起无缝隙的宣传与互动途径，扩大开放式决策的影响力和渗透力。
(二)强化开放式决策会议议题与公共需求之间的关联度，提升公众参与的深度与广度。从2006年－2008年杭州市“7 x”的环比统计来看，杭州市民对“行路难停车难”、“住房难”的意见一直位居前列。而从课题组的统计来看，近些年来，杭州市开放式决策议题与“七难”问题的关联度事实上并不是特别强。也就是说，杭州市民关心的最直接、最现实的民生重点、难点问题，在市长常务会议上开放决策的并不是很多，而这也势必影响公众的参与热情与参与质量。为此，应强化开放式决策与公共需求之间的关联度，激发公众参与的深度与广度：一是强化开放式决策与公共需求、公共利益之间的关联度，激发公众参与的热情；二是扩大网民代表与市民代表名额，提升公众参与的广度，特别是网络视频连线参与的主体可以继续扩展；三是扩大相关领域专家代表名额，提升公众参与层次。应在选择参与决策专家的组成上体现知识结构的多元化，促使他们从不同的角度对同一问题进行思考和论证，这既有助于实现决策的科学性与合理性，也有助于克服专家决策咨询偏好的片面性。
(三)完善开放式决策程序，强化决策程序的正义性。就公共政策而言，实体正义是公共政策追求的目标，程序正义是公共政策目标实现的手段，也是公共政策实体正义实现的保障。因而，二者在公共政策的制定与执行过程都不可偏废。反之，“只要存在程序的非正义性，产生的结果也必然不正义”。
虽然从杭州市实施开放式决策以来，列席对象一直在不断扩大，但开放式决策有时却将政策目标受众排斥在互动之外，这很可能会因忽略政策目标受众的正当诉求而导致决策程序本身的不当，也很可能影响政策质量及其后续执行。恰如课题组曾经列席的第48次市长常务会议所体验到的那样，由于缺乏决策目标受众的有效参与，开放式决策的政策结果仍可能导致自由裁量权的膨胀。比如该次会议通过的《杭州市实施(中华人民共和国动物防疫法)办法(修订)》中对不暂停输入动物或动物产品的行为作了“由动物卫生监督机构责令限期改正，并可处2000元以上20000元以下罚款”和违反动物输入和动物产品报验规定的作了“责令改正，给予警告，并处2000元以上50000元以下罚款”的规定。2000元到20000元之间的差距是整整10倍；2000元到50000元之间的差距则是整整25倍，如此规定创设了极大的行政自由裁量权。这很可能增加政策执行的难度，甚至可能引起相关政策目标受众一定程度的抵制。
因此，为保证决策结果的公平正义，提升决策质量，开放式决策应在草案起草、会议现场或视频连线中增加一些与该次议题直接相关的政策目标受众，使决策相关群体的权益保障贯穿于政府决策的始终。这既是公共政策程序正义的必然要求，也是政府倾听各方意见，尊重不同利益阶层的利益诉求并进行充分整合的必然要求，更是提升决策质量、减少执行阻力的必然要求。
(四)强化责任追究机制，加强开放式决策的制度化建设。杭州市自从实行开放式决策以来，共形成了9个制度性规定，在制度建设方面进行了卓有成效的探索。但在具体实施过程中，无论是信息公开、会务管理，还是政务论坛的互动，都还存在一定的问题。这些问题，既有制度建设本身不健全的问题，也有制度执行不力的问题。因此，政府应该首先在相应的条例规定中，增加责任追究条款，以强化开放式决策的制度化建设。如尽管制定了《开放式决策程序规定》，但整个《规定》中却没有任何责任追究条款。这就必然要求对相关制度规定进行梳理、修订，明确规定各职能部门的相应权责，并对失 职、渎职行为进行责任追究，建立责任追究机制，将决策前公示、决策中互动、会后答复等都纳入开放式决策的责任体系，并将其纳入政府绩效评估的范围，从而做到“有权有责，权责相称”，强化开放式决策的制度化建设。
与此同时，必须强化对开放式决策各职能部门的监督与制约。开放式决策作为一项新的探索，相关的配套制度并不完善，这就可能导致开放式决策的政策效果无法得到有效保障。因此，建立开放式决策的监督机制和责任落实机制不仅十分必要，而且十分迫切，应着力建构多元化的监督与约束机制，如媒体、公众、网民或其他社会团体等都能够以某种合适的方式监督开放式决策的实际运行，并建立“决策满意”的监督与评估机制，从而使开放式决策体现公民导向，加强服务型政府、效能型政府和责任型政府建设。
三、开放式决策对地方政府决策创新的启示：全力打造公民导向的决策模式
杭州市开放式决策实施至今，产生了广泛的社会影响，《人民日报》、《大公报》、中央人民政府网、新华网等上百家国内有影响力的主流媒体及门户网站进行了相关报道或转载。《人民日报》评论道：“以往政府办公室会议议题研究之前，通过广泛调研了解民意，但存在一定局限性。如今利用网络平台向社会同步公开政府办公会议内容，改变了公众的政治参与方式，也较好地传播了政府的改革举措。”很多专家认为，杭州市开放式决策不仅体现了以民为本的执政理念，更体现了转型期政府治理创新的必然要求，为政务公开和提高政府决策的科学化、民主化水平提供了重要的实践经验，具有较强的推广和借鉴意义。而问题的关键则在于如何使开放式决策成为地方政府治理创新的新动力和新途径，全力打造公民导向的决策模式。我们认为可从以下几方面着手：
(一)战略意识的转变与创新：奠定决策中公民导向的思想基础。“民为邦本，本固邦宁”，开放式决策对政府治理转型和创新的启示，首先是应在坚持立党为公、执政为民、全心全意为人民服务的基础上实现理念创新。政策制定者应明确公共政策并非少数人的拍脑袋决策，不是行政官员的专利。要保障公共政策的公共性、合法性与民意基础，在当前社会分化、各种社会矛盾不断凸显的背景下，要突出强化公民导向的政府决策模式，广泛吸纳民意，尊重民意，体现公意，以人为本，努力创建民本政府。唯有实现这种作为公共政策价值先导的战略意识与理念的转变与创新，真正建构起公民导向和“人民满意”的政府决策模式，才能在社会变迁的过程中，始终实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益并实现有效的社会整合，为实现“人人共享，普遍受益”的和谐社会奠定扎实的思想基础。
(二)决策平台与载体创新：加速推进决策过程的电子化程度。政府治理创新有其内在的演进逻辑，决策创新归根结底是公共决策系统与社会诸系统要素整合作用或自生自发的扩展行动。开放式决策率先利用网络与视频直播市长常务会议决策，取得了良好的社会效果。这表明，“十二五”时期地方政府在公共事务的决策与治理过程中，应进一步充分发挥网络平台和载体的作用，加速推进决策过程的电子化程度。特别是在网络技术日新月异和网络普及率迅速提升的社会背景下，政府更应该与时俱进，充分利用网络加速推进决策平台和载体的创新，利用网络征询民意，有效地吸取、整合民意以形成公共意志，在提升决策公开、透明的广度和深度之际夯实公共政策的公平性和合法性基础。
(三)机制体制创新：实现决策程序的制度化、规范化和民主化。实体正义与程序正义共同构成了公共政策的价值基础，而程序正义则是实体正义的根本保证。开放式决策从决策议题到决策草案再到市长常务会议的拍板过程，全程吸取广大市民、市民代表、专家和网民的意见，顺应了我国当前政府管理模式变革和决策民主化的时代要求，改变了“自上而下”单一的精英决策模式，使决策权力向公众回归，实现了政府与社会、民众之间即时、动态的沟通互动、协商与治理优化，同时实现了政府决策机制体制的创新。这无疑是一项重大的实践创新，体现了政治民主化的发展趋势。然而，一个值得我们关注的现象是：很多地方治理创新往往随着领导人的变更或决策者意志的变更而偃旗息鼓，如温州瑞安“三位一体”的综合农协试验，2007年11月入围第四届中国地方政府创新奖，2008年8月入选“浙江省改革开放三十年典型事例”和“全国改革开放三十周年创新案例”。但是，随着部门之间深层次矛盾的出现，很快就陷入“低水平运转”，目前基本上名存实亡。这更加凸显了开放式决策的可贵之处，皆因开放式决策出台了地方性法规，实现了决策程序的法制化、制度化和规范化，使民主成果得到了有效的巩固。这恰恰是当前我国地方政府治理创新最该提炼的经验，也是促使地方政府治理创新可持续发展和确保民主发展成果的核心保障。
(四)回应方式创新：实现立体多元的网络化治理。杭州市开放式决策在利用网络进行视频直播之际，还开通了“中国杭州”网上的政务论坛，用以建立常态化的网络互动机制，这也是政府决策与社会、公民沟通互动和回应方式的创新。仅以网络回应与反馈机制为例，自开放式决策网络平台向广大市民开放以来，越来越多的市民通过论坛交流的方式向政府决策提出意见或建议。尽管在实际操作过程中，也许“中国杭州”政务论坛的表现并非完美无缺，但其启发意义在于，各级地方政府完全可以从电子政府发展的历史趋势和战略高度上完善网络论坛的管理、沟通与公共事务治理优化的功能，创新回应方式，逐渐建构起立体多元的网络化治理结构。再如成都新都区“最有个性的政府网站”，以高达99.98％的回复率获得了广大网友的追捧，甚至网友骂娘的帖子都不删除，产生了良好的社会效果，获得了极高的赞誉，无疑对“十二五”期间地方政府决策创新具有很大启发。
(五)政府角色转变：向组织者、服务者和合作伙伴转变。开放式决策给我们的启示还在于：政府角色和职能的变革是一个持续的过程。在开放式决策中，政府除了扮演规则制定者、“法官”和公共服务供给者角色之外，还必须承担起政策协商的组织者和公共事务治理的合作伙伴职能。在具体的决策协商、协调、整合过程中，必须有一个超脱于利益诉求之外的为所有参与者都能够信服的组织者或最终决断者。否则，即便有规则也极可能由于参与者的自利心而导致集体行动的困境，不同社会阶层和利益群体之间的分歧难以弥合，公共协商也势必难以为继。因此，在政策创新过程中，实现政府角色的适时转变和创新，逐渐成为公共协商的组织者、服务者也是一种必然的要求。而且，从治理理论出发，公共事务的复杂化、动态化，治理主体和决策中心的多元化，治理责任的分散化和治理网络的自主化，都使得公共治理必须在良好沟通、互动的基础上，把解决问题的能力扩展到不同的自治却独立的行为者身上，从而使得不同治理主体，如政府、社会、公民之间的互动、协商与合作成为一种必然。换言之，政府应与时俱进地成为公共事务治理的合作伙伴，这显然是传统的管制型政府所不可能扮演的角色，但却是实现善治的必然要求。
参考文献：
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[5]顾春，开放式决策让最大多数群众参与杭州市政府常务会议视频直播[N]人民日报，2008-12－30
[6]陈诚“最有个性的官方网站”：成都新都区网上信访平台不设防[EB／OL]，新华网，2010-09-25.
[7]李继刚，顾金喜沟通、互动与政府治理优化[J]，理论探索，2005，(5).
责任编辑 周荣
[关键词]杭州市，开放式决策，政府，公众
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1004－4175(2011)01－0104－05
在经济社会转型期，通过公开、透明、广泛参与和有效互动的公共协商与决策平台，政府公共政策充分尊重、吸纳决策相关群体的利益，并实现有效的社会整合，既是防止社会冲突、对抗和暴力的必然要求，也是政治体制改革和决策民主发展的必然趋势。作为改革开放和地方政府治理创新排头兵的浙江，近年来在决策科学化、民主化和地方政府治理创新方面迈出了扎实的步伐。其中杭州市的开放式决策可谓地方政府决策创新的典型个案。为进一步探讨开放式决策对提升公共决策绩效的作用，特别是对地方政府决策创新实践的启示意义，“杭州市开放式决策绩效评估”课题组通过对列席代表和普通市民的访谈、问卷调查、市长常务会议的现场观摩以及专家咨询论证会等方式，对开放式决策作了比较全面的绩效评估，希望能够进一步推进开放式决策的实践，使其成为地方政府决策创新的典范，并为“十二五”时期各级地方政府决策创新提供可资借鉴的具体经验。
一、开放式决策实施效果评估
市场化改革是三十多年来中国社会转型和变革的根本动力，它诱发并推动了整个社会经济、政治和意识结构的深刻变迁，市场体系发育和市场秩序扩展的逻辑，引发了整个社会生活秩序包括政府公共治理不可逆转的深刻变革。应该说，改革开放以来，浙江的经济社会发生了天翻地覆的变化，由此导致了全省社会内在秩序的深刻变迁，地方政府治理创新也非常引人注目，形成了创新实践普遍性、创新主体多元性、创新经验原创性和创新影响广泛性的鲜明特征。开放式决策是杭州市政府坚持“让民意领跑政府”，扩大公民有序政治参与，增强决策民主化、科学化的有益探索，也是地方政府改革创新的一次有效实践。
开放式决策的基本做法是：从“满意不满意”、“民主促民生”开始，杭州市以民生问题为公民参与的主要切入点，在民生问题上建立和拓宽公民决策参与的渠道，创制多种类型的公民参与载体和参与平台，逐渐使民意在政府决策中发挥越来越重要的作用，为开放式决策的实施奠定了良好的技术基础、民意基础和社会基础。在具体操作层面上，从2007年11月开始，杭州市政府建立了人大代表、政协委员列席市政府常务会议制度、市民与专家代表参加市政府常务会议制度，并开始实施市政府常务会议的网络视频直播和“中国杭州”网政务论坛的互动交流，逐渐形成了一系列完整的制度规则和操作程序，公民参与的广度不断拓展，深度不断增加，对公共政策的影响力也不断增强。
作为地方政府的一项重要创新实践，杭州市政府的开放式决策形成了如下的规范程序：征集民意，确定问题一确定决策事项，拟订决策方案一社会公示，再征集民意一人员列选一常务会议，协商决策，视频直播一会后反馈、回应一视频资料公布归档。
杭州市政府开放式决策的实施对推进决策民主化和地方政府的治理创新具有重大意义，也对地方政府治理产生了直接的影响，具体表现为：
(一)保障了决策程序和结果的正义性。杭州市已通过《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》等共9个地方性法规，对开放式决策的程序作了明确规定，从民意的征集、决策问题的确定、决策方案的设计，到列席代表的产生，再到市长常务会议上各种意见的表达顺序都有明确的规定，保证了开放式决策具体操作程序的规范化和程序化。
在开放式决策中，“开放”理念贯穿于决策全过程，并实现了全过程的透明化。从直接参与到间接参与，从会议现场到视频连线，从网络论坛到手机短信，开放式决策为公民开辟了形式多样、立体多元的参与途径，达到了在“参与中开放，在开放中参与”的良性互动效果。而且，开放式决策赋予市民对政府决策提出补充或修改意见，甚至否决政府决策的权利。如2008年12月10日召开的第39次市政府常务会议上，由于市民的普遍质疑，原本准备出台的《杭州市个人信用信息征集和使用管理办法》经讨论决定“暂不通过”。这就使政府决策能够充分吸取各方意见，实现有效的社会整合，从而使决策成为群策群力、集思广益的过程。
开放式决策始终坚持把民意作为决策的基本依据，充分反映民意并服务于民意。由于社会阶层分化，不同的阶层势必会有截然不同的民意诉求，这就使得某一阶层的民意代表不一定能真正成为“公意”。所谓“公众或公共意见，……它是经过详尽的辩论和讨论并被我们所有人承认为共同同意的那种东西”，而“公意永远是公正的，公意只着眼于公共利益且永远以公共利益为依归。公意若要真正成为公意，就应该在它的目的以及本质上都同样是公意的”。开放式决策正是通过公共论坛、市长常务会议等公开、透明、互动的论辩与整合，在尊重各方权益和自由、民主、协商的基础上，最终形成各方都能接受的公共政策。在整个过程中，不仅反映民意而且对民意进行有效整合，既保证了决策程序对不同阶层的公平性，也保证了决策内容的公平性。正是这种程序的公平性保证了决策目标和结果的公平性，从而达到了决策之程序正义与内容、结果之实体正义的高度统一。
(二)丰富并拓展了政务公开的内涵、形式和外延。传统的政务公开更多地表现为政策、法规、文件等信息的公布，而开放式决策则增加了对决策过程的公开，使政府决策从事后公开转向全程公开，保证了政府决策行为的公开化、透明化，使政府的决策行为体现了“鱼缸效应”。不仅如此，杭州市政府还拓展了政务公开的途径与方式，邀请中央、省级媒体参加，利用“中国杭州”政府门户网站直播市政府常务会议，同时开通网络论坛专题讨论区，通过市民代表、专家、网民与政府多元、立体的沟通互动，促进政务公开向纵深化发展。在国内首次建立起政府决策与社会、公民及网民立体多元的即时互动渠道和平台。这是杭州市政府革故鼎新、打破常规，在全方位政务公开道路上迈出的坚定一步，也是政务公开与时俱进、开拓创新的最佳例证。
(三)有助于提升政府决策的合法性和决策质量。开放式决策的核心表现就是公民对政府决策积 极、广泛的参与和公开的协商与整合，公共意志在其中扮演着重要角色。在整个参与协商过程中，市民对政府形成了较高的政治认同，也即对政府合法性的认可。这一点得到了我们调研数据的支持，71％的民众完全赞同开放式决策能推进政府依法行政，28％的民众表示基本赞同；高达98％的被调查者认为开放式决策能够或基本能够提高政府决策的民主化。
开放式决策通过市民广泛、积极的参与，实现了决策专家咨询和普通民众二者之间的整合，增强了政府决策的合法性基础；而且参与的广泛性使决策实施的阻力降至较小的程度，同时还降低了决策宣传和实施成本，决策质量是比较高的。由于开放式决策使决策的民主化和科学化、决策的程序正义与结果正义实现了有机的统一，最终使权威性的政府管理行为转变成为便民、利民、为民的民主、科学行政，无疑能产生良好的社会效果。
(四)有助于塑造良好政府形象，提升政府公信力。杭州市始终以“人民满意不满意”、“让人民评判”作为政府工作的出发点与归宿，坚持政府工作的民本性，“让民意领跑政府”为创建民本政府奠定了良好的思想基础。市民有权对政府决策提出补充或修改意见，政府则必须予以及时回应，形成了良好的制度化、规范化效应，实现了政府与人民之间的无缝隙对接。而且，凡与群众利益息息相关的事，都坚持依法定程序进行，公开、公正、透明，做到了对人民群众的现实利益需求进行及时回应，保证了政府同人民群众的密切关系，是塑造亲民、开放政府形象的重要基础。
从课题组的问卷调查结果来看，开放式决策在改善政府形象方面的作用获得了调查对象高度一致的认同。针对与会人员的问卷调查结果显示，高达87％的调查参与者赞成开放式决策能改善政府形象，占人数的绝大多数；基本赞成的占10％，两项合计共达97％。而针对普通市民的问卷调查结果也印证了类似的结果：完全赞同与基本赞同的比例高达99％。由调查数据我们可知，绝大多数被调查人员对开放式决策能改善政府形象这一说法持肯定态度。
二、进一步推进开放式决策实践的对策建议
杭州市开放式决策实施以来，在政府治理创新和决策民主化、科学化、规范化方面取得了显著成效，这是毋庸置疑的。然而从现场观摩、访谈和问卷调查的结果来看，开放式决策在功能上仍有一定的拓展空间。我们认为可以从以下几方面拓展：
(一)加强开放式决策的宣传力度，拓宽公众参与渠道。课题组的问卷调查显示，被调查者对开放式决策不了解、没听说过的高达37％，非常了解的却仅占被调查总数的5％，开放式决策在宣传与信息公开以及参与渠道方面仍然有进一步提升的空间。因此，课题组建议应加强开放式决策宣传力度，拓宽参与渠道，提升参与广度与深度。一是增加参与视频直播网站的数量，也可考虑把公交车上的移动传媒利用起来；还可把广播、电台纳入直播范畴，通过电视直播、手机短信、热线电话等形式，拓宽开放式决策的宣传、动员与参与渠道，增加公众获取相关信息的几率，方便更多市民表达诉求和参与互动。二是可以借鉴长沙市市民论坛的做法，市政府领导可以社区座谈会、协商会等传统沟通交流方式与市民进行网格化的宣传与互动，建构起无缝隙的宣传与互动途径，扩大开放式决策的影响力和渗透力。
(二)强化开放式决策会议议题与公共需求之间的关联度，提升公众参与的深度与广度。从2006年－2008年杭州市“7 x”的环比统计来看，杭州市民对“行路难停车难”、“住房难”的意见一直位居前列。而从课题组的统计来看，近些年来，杭州市开放式决策议题与“七难”问题的关联度事实上并不是特别强。也就是说，杭州市民关心的最直接、最现实的民生重点、难点问题，在市长常务会议上开放决策的并不是很多，而这也势必影响公众的参与热情与参与质量。为此，应强化开放式决策与公共需求之间的关联度，激发公众参与的深度与广度：一是强化开放式决策与公共需求、公共利益之间的关联度，激发公众参与的热情；二是扩大网民代表与市民代表名额，提升公众参与的广度，特别是网络视频连线参与的主体可以继续扩展；三是扩大相关领域专家代表名额，提升公众参与层次。应在选择参与决策专家的组成上体现知识结构的多元化，促使他们从不同的角度对同一问题进行思考和论证，这既有助于实现决策的科学性与合理性，也有助于克服专家决策咨询偏好的片面性。
(三)完善开放式决策程序，强化决策程序的正义性。就公共政策而言，实体正义是公共政策追求的目标，程序正义是公共政策目标实现的手段，也是公共政策实体正义实现的保障。因而，二者在公共政策的制定与执行过程都不可偏废。反之，“只要存在程序的非正义性，产生的结果也必然不正义”。
虽然从杭州市实施开放式决策以来，列席对象一直在不断扩大，但开放式决策有时却将政策目标受众排斥在互动之外，这很可能会因忽略政策目标受众的正当诉求而导致决策程序本身的不当，也很可能影响政策质量及其后续执行。恰如课题组曾经列席的第48次市长常务会议所体验到的那样，由于缺乏决策目标受众的有效参与，开放式决策的政策结果仍可能导致自由裁量权的膨胀。比如该次会议通过的《杭州市实施(中华人民共和国动物防疫法)办法(修订)》中对不暂停输入动物或动物产品的行为作了“由动物卫生监督机构责令限期改正，并可处2000元以上20000元以下罚款”和违反动物输入和动物产品报验规定的作了“责令改正，给予警告，并处2000元以上50000元以下罚款”的规定。2000元到20000元之间的差距是整整10倍；2000元到50000元之间的差距则是整整25倍，如此规定创设了极大的行政自由裁量权。这很可能增加政策执行的难度，甚至可能引起相关政策目标受众一定程度的抵制。
因此，为保证决策结果的公平正义，提升决策质量，开放式决策应在草案起草、会议现场或视频连线中增加一些与该次议题直接相关的政策目标受众，使决策相关群体的权益保障贯穿于政府决策的始终。这既是公共政策程序正义的必然要求，也是政府倾听各方意见，尊重不同利益阶层的利益诉求并进行充分整合的必然要求，更是提升决策质量、减少执行阻力的必然要求。
(四)强化责任追究机制，加强开放式决策的制度化建设。杭州市自从实行开放式决策以来，共形成了9个制度性规定，在制度建设方面进行了卓有成效的探索。但在具体实施过程中，无论是信息公开、会务管理，还是政务论坛的互动，都还存在一定的问题。这些问题，既有制度建设本身不健全的问题，也有制度执行不力的问题。因此，政府应该首先在相应的条例规定中，增加责任追究条款，以强化开放式决策的制度化建设。如尽管制定了《开放式决策程序规定》，但整个《规定》中却没有任何责任追究条款。这就必然要求对相关制度规定进行梳理、修订，明确规定各职能部门的相应权责，并对失 职、渎职行为进行责任追究，建立责任追究机制，将决策前公示、决策中互动、会后答复等都纳入开放式决策的责任体系，并将其纳入政府绩效评估的范围，从而做到“有权有责，权责相称”，强化开放式决策的制度化建设。
与此同时，必须强化对开放式决策各职能部门的监督与制约。开放式决策作为一项新的探索，相关的配套制度并不完善，这就可能导致开放式决策的政策效果无法得到有效保障。因此，建立开放式决策的监督机制和责任落实机制不仅十分必要，而且十分迫切，应着力建构多元化的监督与约束机制，如媒体、公众、网民或其他社会团体等都能够以某种合适的方式监督开放式决策的实际运行，并建立“决策满意”的监督与评估机制，从而使开放式决策体现公民导向，加强服务型政府、效能型政府和责任型政府建设。
三、开放式决策对地方政府决策创新的启示：全力打造公民导向的决策模式
杭州市开放式决策实施至今，产生了广泛的社会影响，《人民日报》、《大公报》、中央人民政府网、新华网等上百家国内有影响力的主流媒体及门户网站进行了相关报道或转载。《人民日报》评论道：“以往政府办公室会议议题研究之前，通过广泛调研了解民意，但存在一定局限性。如今利用网络平台向社会同步公开政府办公会议内容，改变了公众的政治参与方式，也较好地传播了政府的改革举措。”很多专家认为，杭州市开放式决策不仅体现了以民为本的执政理念，更体现了转型期政府治理创新的必然要求，为政务公开和提高政府决策的科学化、民主化水平提供了重要的实践经验，具有较强的推广和借鉴意义。而问题的关键则在于如何使开放式决策成为地方政府治理创新的新动力和新途径，全力打造公民导向的决策模式。我们认为可从以下几方面着手：
(一)战略意识的转变与创新：奠定决策中公民导向的思想基础。“民为邦本，本固邦宁”，开放式决策对政府治理转型和创新的启示，首先是应在坚持立党为公、执政为民、全心全意为人民服务的基础上实现理念创新。政策制定者应明确公共政策并非少数人的拍脑袋决策，不是行政官员的专利。要保障公共政策的公共性、合法性与民意基础，在当前社会分化、各种社会矛盾不断凸显的背景下，要突出强化公民导向的政府决策模式，广泛吸纳民意，尊重民意，体现公意，以人为本，努力创建民本政府。唯有实现这种作为公共政策价值先导的战略意识与理念的转变与创新，真正建构起公民导向和“人民满意”的政府决策模式，才能在社会变迁的过程中，始终实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益并实现有效的社会整合，为实现“人人共享，普遍受益”的和谐社会奠定扎实的思想基础。
(二)决策平台与载体创新：加速推进决策过程的电子化程度。政府治理创新有其内在的演进逻辑，决策创新归根结底是公共决策系统与社会诸系统要素整合作用或自生自发的扩展行动。开放式决策率先利用网络与视频直播市长常务会议决策，取得了良好的社会效果。这表明，“十二五”时期地方政府在公共事务的决策与治理过程中，应进一步充分发挥网络平台和载体的作用，加速推进决策过程的电子化程度。特别是在网络技术日新月异和网络普及率迅速提升的社会背景下，政府更应该与时俱进，充分利用网络加速推进决策平台和载体的创新，利用网络征询民意，有效地吸取、整合民意以形成公共意志，在提升决策公开、透明的广度和深度之际夯实公共政策的公平性和合法性基础。
(三)机制体制创新：实现决策程序的制度化、规范化和民主化。实体正义与程序正义共同构成了公共政策的价值基础，而程序正义则是实体正义的根本保证。开放式决策从决策议题到决策草案再到市长常务会议的拍板过程，全程吸取广大市民、市民代表、专家和网民的意见，顺应了我国当前政府管理模式变革和决策民主化的时代要求，改变了“自上而下”单一的精英决策模式，使决策权力向公众回归，实现了政府与社会、民众之间即时、动态的沟通互动、协商与治理优化，同时实现了政府决策机制体制的创新。这无疑是一项重大的实践创新，体现了政治民主化的发展趋势。然而，一个值得我们关注的现象是：很多地方治理创新往往随着领导人的变更或决策者意志的变更而偃旗息鼓，如温州瑞安“三位一体”的综合农协试验，2007年11月入围第四届中国地方政府创新奖，2008年8月入选“浙江省改革开放三十年典型事例”和“全国改革开放三十周年创新案例”。但是，随着部门之间深层次矛盾的出现，很快就陷入“低水平运转”，目前基本上名存实亡。这更加凸显了开放式决策的可贵之处，皆因开放式决策出台了地方性法规，实现了决策程序的法制化、制度化和规范化，使民主成果得到了有效的巩固。这恰恰是当前我国地方政府治理创新最该提炼的经验，也是促使地方政府治理创新可持续发展和确保民主发展成果的核心保障。
(四)回应方式创新：实现立体多元的网络化治理。杭州市开放式决策在利用网络进行视频直播之际，还开通了“中国杭州”网上的政务论坛，用以建立常态化的网络互动机制，这也是政府决策与社会、公民沟通互动和回应方式的创新。仅以网络回应与反馈机制为例，自开放式决策网络平台向广大市民开放以来，越来越多的市民通过论坛交流的方式向政府决策提出意见或建议。尽管在实际操作过程中，也许“中国杭州”政务论坛的表现并非完美无缺，但其启发意义在于，各级地方政府完全可以从电子政府发展的历史趋势和战略高度上完善网络论坛的管理、沟通与公共事务治理优化的功能，创新回应方式，逐渐建构起立体多元的网络化治理结构。再如成都新都区“最有个性的政府网站”，以高达99.98％的回复率获得了广大网友的追捧，甚至网友骂娘的帖子都不删除，产生了良好的社会效果，获得了极高的赞誉，无疑对“十二五”期间地方政府决策创新具有很大启发。
(五)政府角色转变：向组织者、服务者和合作伙伴转变。开放式决策给我们的启示还在于：政府角色和职能的变革是一个持续的过程。在开放式决策中，政府除了扮演规则制定者、“法官”和公共服务供给者角色之外，还必须承担起政策协商的组织者和公共事务治理的合作伙伴职能。在具体的决策协商、协调、整合过程中，必须有一个超脱于利益诉求之外的为所有参与者都能够信服的组织者或最终决断者。否则，即便有规则也极可能由于参与者的自利心而导致集体行动的困境，不同社会阶层和利益群体之间的分歧难以弥合，公共协商也势必难以为继。因此，在政策创新过程中，实现政府角色的适时转变和创新，逐渐成为公共协商的组织者、服务者也是一种必然的要求。而且，从治理理论出发，公共事务的复杂化、动态化，治理主体和决策中心的多元化，治理责任的分散化和治理网络的自主化，都使得公共治理必须在良好沟通、互动的基础上，把解决问题的能力扩展到不同的自治却独立的行为者身上，从而使得不同治理主体，如政府、社会、公民之间的互动、协商与合作成为一种必然。换言之，政府应与时俱进地成为公共事务治理的合作伙伴，这显然是传统的管制型政府所不可能扮演的角色，但却是实现善治的必然要求。
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责任编辑 周荣