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摘 要 城镇化作为中国最大发展潜力要求在农村更好地实现土地流转，但我国农村由于各种原因，在进行土地流转过程中出现了很多问题，要通过完善法律，完善流转程序，建立农村土地市场等合力下，方能顺利进行。
关键词 农村土地流转 主要问题 解决途径
李克强总理在十八大后讲过这样两句很重要的话——城镇化是最大的潜力，改革是最大的红利。如何把城镇化这一“最大的潜力”变为经济发展的现实动力，这个就要通过改革。有关于城镇化的改革，在城市要实现农民工人的城镇化，在农村要实现农村土地流转。可见农村土地流转关系到目前国家提倡的城镇化，意义非同一般。
一、农村土地流转的内涵
我国在农村土地上设置了三种权力，这“三权”是指所有权、承包权和经营权，其中所有权归农村集体组织所有，承包权、经营权归承包人所有。农村土地的流转，本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。农村土地流转包括两大类，一种是保留承包权只以土地经营权为对象的土地流转，典型形式包括土地转包、土地租赁、土地入股等。第二种是让渡承包权即以土地承包权为对象的土地流转，包括土地转让、继承和抵押等。从以上分析，可以看出农村土地流转是指农地的承包权、经营权的流转，而非所有权的流转。只有这一内涵界定明确，才能保证各种交易行为合法且无所障碍，从而实现权利主体农民的利益。
本文所研究的“农村土地流转”，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让经营权，从而获取一定利益的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。
二、农村土地流转的现实必然性
1、宏观经济政策的必然要求
我国农业发展距发达国家的还有一定差距，还未全面实现由传统农业向现代农业生产方式的转变，因主要是家庭承包经营制，所以农业生产规模小、经营方式比较落后、信息化程度不高、科学技术含量较低等方面的问题，从而导致了农业比较效益较低。
“四化同步”是2013年中央1号文件提出的“必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的重大战略要求和历史任务，而在推进工业化、信息化、城镇化进程中，推进农业从传统农业粗放式的“投入-产出”方式走向实行产业化、规模化、集约化型现代农业生产方式，土地流转是关键，这对农业生产力的解放，意义重大而深远。
2、土地流转是农民增收的客观要求也是促进城镇化进程的基础
农民收入增加困难是目前我国“三农”问题存在的一个比较突出、也是迫切需要解决的难点。农民为了追求收益最大化，只要从事非农产业的边际收益大于务农的边际收益就会转出土地；反之，则会流入土地。可见农村土地流转可以从流出和流入两个环节来实现农民收入增加的目标。首先在流入环节，土地流转可以实现由落后的小规模经营个体经济方式向先进的规模化经营生产合作经济方式转变，使得传统农业向现代农业转变，今年中央一号文件首次提出家庭农场概念，就是试图通过规模经营提高信息和科技含量，降低生产成本，促进农民收入的增长。在流出环节，让更多农村剩余的劳动力从土地中“解放”出来，尊其自我意愿向城市转移，从事非农的新工作，城市工作收入要大于务农种地收入，也更好地解决农村土地撂荒、空壳化的问题。因此，合理的农村土地流转，能够实现土地资源的最优化配置，实现农民增收，从而为进一步缩小城乡差距奠定基础，农村劳动力流入城市，也能更好地解决城市用工荒的问题，以实现城市社会、经济持续快速的增长，为促进城镇化打下坚实的基础，为中国经济长远发展提供动力。
因此，土地流转则成为实现农民增收和城镇化的双赢局面的基础。
三、农村土地流转中存在的主要问题与原因分析
1、政府在农村土地流转中角色错位
在农村土地流转过程中，地方政府身兼数职，既当“裁判员”又当“运动员”。政府以“裁判员”的身份招商引资，同时政府又是农村土地的管理者和实际所有者。比如一些地方政府把土地流转作为增加集体经济收入和干部福利的手段，或者作为地方政府的“面子工程”，盲目搞土地集中规模经营，损害了农民的利益。有的地方在推进土地流转时，只顾当前利益，不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患。有的地方在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，仅出于社区决策者的赞同和支持，让工商企业和经营大户进入农业，以强制性手段和较长的租赁期限，承租大量耕地进行规模开发，忽视了农民的主体地位，使农民失去了生存和发展的保障前提。同时相关部门的监管行为未跟上，流转的土地改变了用途。2013年中央1号文件明确规定“土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”还有一部分土地反复流转，使农民的权益得不到保障。这是政府和集体经济组织未明确自己的身份和职能。
2、土地流转收益分配不合理
在集体组织流转的情况下，一些地方的农民很难获得应有的流转收益。因土地流转所产生的收益，如果只流转经营权，那么从法理上说土地流转收益农民个人所有。但是集体流转时，农民无法获得第一手资料，各级政府截留、克扣情况严重，有的还存在贪污现象。可见在集体组织流转的情况下，显然缺乏有效的监督机制，权力缺乏监督，必然滋生腐败，从而引发纠纷。
3、土地流转程序不规范
在我国尚未有一部统一的《农村土地流转法》，导致在流转中随意性极强。在我国农村无合同约定的土地流转面积占绝大部分，有合同的土地流转也不够完善，没有统一的合同格式，有的合同没有承包农户签字，有的合同与政策法规相违背等。比如2008年爆发金融危机时，大量农民从城里回到农村，由于以前流转土地时，没有相应规范的程序，从而造成大量的土地纠纷，劳民伤财。这是因为相关法律法规不够完善，土地承包经营权变动登记制度尚未建立，导致土地交易的安全性和承包权的稳定性没有保障。 4、土地流转服务工作不完善
目前，农村土地流转基本上还是一种自发行为，没有什么规则可循。这就必然导致农村土地流转价格和土地流转的操作程序极不规范，农民往往得不到应有的土地收益，影响着农村土地使用权的流转。因为农户自发流转土地时，寻找流转对象面临着较大的搜寻成本，私下完成交易又面临着较大的谈判成本以及履约成本。这是因为村集体组织的作用没有得到充分发挥，中介服务组织严重缺乏，使得土地流转机制不完善。
5、大多农民流转土地意愿不强
目前农村土地在我国农村还承载着大量的社会保障功能。大多农民出于理性的考虑大部分农民还是不愿进行土地流转，所以尽管很多农民家庭都是老人在种地，土地的产出效益很低，但也不愿意流转出土地。这是我国农社会保障体系不完善和政府及农村集体组织政策宣传不到位有关。
四、完善土地流转制度的对策
农村土地流转中存在的问题，带来的负面效应十分显著。因此，针对农村土地流转中存在的问题，应当从立法、司法及社会相关方面予以着手，从而逐步稳妥地处理好这一当今中国社会热点、难点问题。
1、制定完善的土地流转法律法规。
国家有关部门应制定完善的土地流转法律法规，填补当下农村土地流转法律的空白和不足。应规定流转期限在承包期内，严格流转程序，完成农村土地确权，实行土地登记原则，一次流转原则即接转方无权进行再次流转。在制定法律法规过程中语言的表述要统一，严格界定相关概念，比如：如按照统一标准，规范“占有权”、“使用权”、“承包权”、“经营权”、“承租权”、“租佃权”等称谓，尽量避免概念前后不一致、模糊混淆的现象，为农村土地的顺利流转建立准确而可行的行政法规体系。
2、完善征地的程序。
规范农村土地流转行为，各地应制定统一的格式合同，明确流转者双方的权利和义务。在集体组织流转的情况下，应当坚持公开原则，必须遵循一套完整的程序，使土地流转过程公开化、透明化，保障农民的知情权，让农民参与进来；其次，应当坚持参与原则，被流转人有权参与流转过程、发表意见。最后，要建立公正合理的农村土地流转制度必须规范政府行为，地方政府应从中退出，政府不再从流转过程中谋求利益，政府应转变为管理者、服务者、监督者和仲裁者。在国家大力开展新农村建设、贯彻实施“三农”政策的背景下，地方政府应将惠农工程作为新的政府绩效的增长点，应为农村土地流转做好宣传和教育工作，为农民解读法律法规、国家政策方针，做到相关工作的公开、透明，使农民真正了解政策、拥护政策、懂得抓住政策机遇，积极的进行土地流转，以获得最大的收益。同时，政府部门应改变传统的行政执行方式，实现由依靠单一的强制、命令方式向说服、教育等方式综合运用转变，引导农民形成正确的土地流转观，提高农民群众的市场经济意识，从而为农村土地流转消除思想障碍，调动农民的积极性，自主自愿的从土地中“解放”出来。
3、建立完善的农村土地市场。
允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。培育和发展各种类型的、为土地使用权流转提供中介服务的市场组织，尤其是农地托管公司；健全土地使用权市场运作的立法、执行和仲裁机构；构建适应土地使用权市场化的土地管理体制；建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。
4、增加对被流转人的救济措施。
如果被流转人对土地流转的合法性和收益方案等存有异议，应允许被流转人有切实可行的救济手段，而不是通过上访、围攻政府的方式解决。
5、健全农村社会保障体系。
为解除农民土地流转的后顾之忧，国家应完善农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距。建立完备的农村养老保险、新农合医疗等体制，为农民土地流转提供全面的养老、医疗、子女教育等方面社会保障。对于实现土地流转后的农民应做好跟踪服务，确保他们能够顺利在其他领域充分就业，获得较高的工资收入。对于暂时未能就业的农民，应建立农村社会最低生活保障制度，确保农民的最低生活水平。政府部门还应做好农民的教育和培训工作，提高农民的知识和技能，为剩余劳动力向城市转移提供良好的公共服务。
参考文献：
[1]徐旭，蒋文华，应风其.我国农村土地流转的动因分析[J].管理世界，2002，（9）.
[2]王艳平.新时期完善农村土地流转制度的思考[J].农业经济，2010（2）：26-28.
[3]张爱云.关于推进农村土地使用权流转的思考[J].学习论坛，2003，（7）.
[4]冷崇总试论农村土地使用权流转[J]农村经济.
关键词 农村土地流转 主要问题 解决途径
李克强总理在十八大后讲过这样两句很重要的话——城镇化是最大的潜力，改革是最大的红利。如何把城镇化这一“最大的潜力”变为经济发展的现实动力，这个就要通过改革。有关于城镇化的改革，在城市要实现农民工人的城镇化，在农村要实现农村土地流转。可见农村土地流转关系到目前国家提倡的城镇化，意义非同一般。
一、农村土地流转的内涵
我国在农村土地上设置了三种权力，这“三权”是指所有权、承包权和经营权，其中所有权归农村集体组织所有，承包权、经营权归承包人所有。农村土地的流转，本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。农村土地流转包括两大类，一种是保留承包权只以土地经营权为对象的土地流转，典型形式包括土地转包、土地租赁、土地入股等。第二种是让渡承包权即以土地承包权为对象的土地流转，包括土地转让、继承和抵押等。从以上分析，可以看出农村土地流转是指农地的承包权、经营权的流转，而非所有权的流转。只有这一内涵界定明确，才能保证各种交易行为合法且无所障碍，从而实现权利主体农民的利益。
本文所研究的“农村土地流转”，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让经营权，从而获取一定利益的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。
二、农村土地流转的现实必然性
1、宏观经济政策的必然要求
我国农业发展距发达国家的还有一定差距，还未全面实现由传统农业向现代农业生产方式的转变，因主要是家庭承包经营制，所以农业生产规模小、经营方式比较落后、信息化程度不高、科学技术含量较低等方面的问题，从而导致了农业比较效益较低。
“四化同步”是2013年中央1号文件提出的“必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的重大战略要求和历史任务，而在推进工业化、信息化、城镇化进程中，推进农业从传统农业粗放式的“投入-产出”方式走向实行产业化、规模化、集约化型现代农业生产方式，土地流转是关键，这对农业生产力的解放，意义重大而深远。
2、土地流转是农民增收的客观要求也是促进城镇化进程的基础
农民收入增加困难是目前我国“三农”问题存在的一个比较突出、也是迫切需要解决的难点。农民为了追求收益最大化，只要从事非农产业的边际收益大于务农的边际收益就会转出土地；反之，则会流入土地。可见农村土地流转可以从流出和流入两个环节来实现农民收入增加的目标。首先在流入环节，土地流转可以实现由落后的小规模经营个体经济方式向先进的规模化经营生产合作经济方式转变，使得传统农业向现代农业转变，今年中央一号文件首次提出家庭农场概念，就是试图通过规模经营提高信息和科技含量，降低生产成本，促进农民收入的增长。在流出环节，让更多农村剩余的劳动力从土地中“解放”出来，尊其自我意愿向城市转移，从事非农的新工作，城市工作收入要大于务农种地收入，也更好地解决农村土地撂荒、空壳化的问题。因此，合理的农村土地流转，能够实现土地资源的最优化配置，实现农民增收，从而为进一步缩小城乡差距奠定基础，农村劳动力流入城市，也能更好地解决城市用工荒的问题，以实现城市社会、经济持续快速的增长，为促进城镇化打下坚实的基础，为中国经济长远发展提供动力。
因此，土地流转则成为实现农民增收和城镇化的双赢局面的基础。
三、农村土地流转中存在的主要问题与原因分析
1、政府在农村土地流转中角色错位
在农村土地流转过程中，地方政府身兼数职，既当“裁判员”又当“运动员”。政府以“裁判员”的身份招商引资，同时政府又是农村土地的管理者和实际所有者。比如一些地方政府把土地流转作为增加集体经济收入和干部福利的手段，或者作为地方政府的“面子工程”，盲目搞土地集中规模经营，损害了农民的利益。有的地方在推进土地流转时，只顾当前利益，不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患。有的地方在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，仅出于社区决策者的赞同和支持，让工商企业和经营大户进入农业，以强制性手段和较长的租赁期限，承租大量耕地进行规模开发，忽视了农民的主体地位，使农民失去了生存和发展的保障前提。同时相关部门的监管行为未跟上，流转的土地改变了用途。2013年中央1号文件明确规定“土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”还有一部分土地反复流转，使农民的权益得不到保障。这是政府和集体经济组织未明确自己的身份和职能。
2、土地流转收益分配不合理
在集体组织流转的情况下，一些地方的农民很难获得应有的流转收益。因土地流转所产生的收益，如果只流转经营权，那么从法理上说土地流转收益农民个人所有。但是集体流转时，农民无法获得第一手资料，各级政府截留、克扣情况严重，有的还存在贪污现象。可见在集体组织流转的情况下，显然缺乏有效的监督机制，权力缺乏监督，必然滋生腐败，从而引发纠纷。
3、土地流转程序不规范
在我国尚未有一部统一的《农村土地流转法》，导致在流转中随意性极强。在我国农村无合同约定的土地流转面积占绝大部分，有合同的土地流转也不够完善，没有统一的合同格式，有的合同没有承包农户签字，有的合同与政策法规相违背等。比如2008年爆发金融危机时，大量农民从城里回到农村，由于以前流转土地时，没有相应规范的程序，从而造成大量的土地纠纷，劳民伤财。这是因为相关法律法规不够完善，土地承包经营权变动登记制度尚未建立，导致土地交易的安全性和承包权的稳定性没有保障。 4、土地流转服务工作不完善
目前，农村土地流转基本上还是一种自发行为，没有什么规则可循。这就必然导致农村土地流转价格和土地流转的操作程序极不规范，农民往往得不到应有的土地收益，影响着农村土地使用权的流转。因为农户自发流转土地时，寻找流转对象面临着较大的搜寻成本，私下完成交易又面临着较大的谈判成本以及履约成本。这是因为村集体组织的作用没有得到充分发挥，中介服务组织严重缺乏，使得土地流转机制不完善。
5、大多农民流转土地意愿不强
目前农村土地在我国农村还承载着大量的社会保障功能。大多农民出于理性的考虑大部分农民还是不愿进行土地流转，所以尽管很多农民家庭都是老人在种地，土地的产出效益很低，但也不愿意流转出土地。这是我国农社会保障体系不完善和政府及农村集体组织政策宣传不到位有关。
四、完善土地流转制度的对策
农村土地流转中存在的问题，带来的负面效应十分显著。因此，针对农村土地流转中存在的问题，应当从立法、司法及社会相关方面予以着手，从而逐步稳妥地处理好这一当今中国社会热点、难点问题。
1、制定完善的土地流转法律法规。
国家有关部门应制定完善的土地流转法律法规，填补当下农村土地流转法律的空白和不足。应规定流转期限在承包期内，严格流转程序，完成农村土地确权，实行土地登记原则，一次流转原则即接转方无权进行再次流转。在制定法律法规过程中语言的表述要统一，严格界定相关概念，比如：如按照统一标准，规范“占有权”、“使用权”、“承包权”、“经营权”、“承租权”、“租佃权”等称谓，尽量避免概念前后不一致、模糊混淆的现象，为农村土地的顺利流转建立准确而可行的行政法规体系。
2、完善征地的程序。
规范农村土地流转行为，各地应制定统一的格式合同，明确流转者双方的权利和义务。在集体组织流转的情况下，应当坚持公开原则，必须遵循一套完整的程序，使土地流转过程公开化、透明化，保障农民的知情权，让农民参与进来；其次，应当坚持参与原则，被流转人有权参与流转过程、发表意见。最后，要建立公正合理的农村土地流转制度必须规范政府行为，地方政府应从中退出，政府不再从流转过程中谋求利益，政府应转变为管理者、服务者、监督者和仲裁者。在国家大力开展新农村建设、贯彻实施“三农”政策的背景下，地方政府应将惠农工程作为新的政府绩效的增长点，应为农村土地流转做好宣传和教育工作，为农民解读法律法规、国家政策方针，做到相关工作的公开、透明，使农民真正了解政策、拥护政策、懂得抓住政策机遇，积极的进行土地流转，以获得最大的收益。同时，政府部门应改变传统的行政执行方式，实现由依靠单一的强制、命令方式向说服、教育等方式综合运用转变，引导农民形成正确的土地流转观，提高农民群众的市场经济意识，从而为农村土地流转消除思想障碍，调动农民的积极性，自主自愿的从土地中“解放”出来。
3、建立完善的农村土地市场。
允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。培育和发展各种类型的、为土地使用权流转提供中介服务的市场组织，尤其是农地托管公司；健全土地使用权市场运作的立法、执行和仲裁机构；构建适应土地使用权市场化的土地管理体制；建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。
4、增加对被流转人的救济措施。
如果被流转人对土地流转的合法性和收益方案等存有异议，应允许被流转人有切实可行的救济手段，而不是通过上访、围攻政府的方式解决。
5、健全农村社会保障体系。
为解除农民土地流转的后顾之忧，国家应完善农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距。建立完备的农村养老保险、新农合医疗等体制，为农民土地流转提供全面的养老、医疗、子女教育等方面社会保障。对于实现土地流转后的农民应做好跟踪服务，确保他们能够顺利在其他领域充分就业，获得较高的工资收入。对于暂时未能就业的农民，应建立农村社会最低生活保障制度，确保农民的最低生活水平。政府部门还应做好农民的教育和培训工作，提高农民的知识和技能，为剩余劳动力向城市转移提供良好的公共服务。
参考文献：
[1]徐旭，蒋文华，应风其.我国农村土地流转的动因分析[J].管理世界，2002，（9）.
[2]王艳平.新时期完善农村土地流转制度的思考[J].农业经济，2010（2）：26-28.
[3]张爱云.关于推进农村土地使用权流转的思考[J].学习论坛，2003，（7）.
[4]冷崇总试论农村土地使用权流转[J]农村经济.