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引言
城镇化进程是指伴随着工业化进程，占较大比重的农村人口向城镇人口转移的历史过程，是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。据史料记载，中国人修城筑市已有4000多年的历史，但是，到1949年新中国成立时，我国城镇化率仍然只有10.6%，1978年中国城镇化率仅为17.92%，这一数字到了2009年，则已提高到46.62%，城镇人口则达到5.94亿。改革开放以来，尽管中国的城镇化取得了巨大的成就，但是偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视了中小城市和小城镇的发展。为此，2010年的中央一号文件明确提出，当前和今后一个时期内，我国将积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，把中小城市和小城镇发展作为重点，促进城市的各种资源要素更多地向农村覆盖。
新中国成立特别是改革开放以来，中国的城镇化走过了怎样的发展历程，有哪些经验教训？都是我们必须进行深入分析和研究的问题。本文拟在回顾中国城镇化发展历史进程的基础上对城镇化过程中的经验教训进行总结，并且进一步探讨城镇化建设中的问题，就如何支持城镇化建设提出政策与建议。
一、中国城镇化发展的历史回顾
关于中国城镇化发展阶段的划分，我们根据城镇化的推动力量不同将中国城镇化划分为两个阶段。改革开放以前，我国城镇化的主要推动力量来自上层建筑，是中央政府大规模集中资源的努力下实现的，这种模式我们称之为自上而下的农村城镇化。改革开放以后，在传统的二元经济结构和城乡分治的条件下，推动城镇化的主要力量来自广大农村，是农民与双轨制博弈的结果，这种模式我们称之为自下而上的农村城镇化。
（一）起伏波动缓慢发展阶段：中国自上而下的农村城镇化
1、快速发展时期（1949-1958年）
这一时期，随着国家进入大规模的社会主义经济建设阶段，中国开始进入工业化初期，其突出特征是加强156个重点项目的建设，城镇化处于快速发展阶段。
国家从1953年开始第一个5年计划，在计划经济体制下，大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂，工业化带动城镇化，而且表明它对城镇化的影响是任何其他因素所无法相比的。城镇人口有计划地增长，全国城镇化水平从1949年的10.60%提高到1958年的16.25%，每年平均增加0.63个百分点。农村人口通过招工、招兵和招生等途径有序地向城镇转移。总体来看，这一时期的城镇化发展是健康合理的，城镇化与经济发展同步，产业结构的产值分布同劳动力在农业和非农业两大部门间变动趋势基本一致，但是，我们也看到，政府凭借高强度调动资源的积累方式，优先快速发展重工业，是以牺牲农业和轻工业发展和城市建设投入为代价的，并导致了一定程度的经济结构失衡以及城镇化与工业化的脱轨。这一时期，我国二元社会结构的初步形成。
2、波动发展和停滞不前时期 （1958～1978年）
由于“大跃进”和“文化大革命”运动的干扰，指导思想摇摆和一度试图走“非城镇化的工业化道路”，在此20年间，全国城镇化水平从1958年的16.25%提高到1978年的l7.86%，平均每年只增加0.08个百分点，还有几年是负增长。1958～1963年的6年期间，前3年，搞虚幻的经济赶超，从农村招工3000万人进城，城镇化水平每年平均提升1.45个百分点，成为中国城镇化水平提升最快的年份；后3年，由于粮食减产，城市口粮无法保证供应，又不得不将新进入城市的2600万人下放回农村，城镇化水平每年平均下降1.0个百分点，成为中国城镇化水平下降最快的年份。这就造成了中国城镇人口3年大起3年大落波动发展的局面。 国家经济停滞不前，加上1700万知识青年上山下乡，这一时期城镇化水平不但没有提升，反而稍有回落。
（二）快速发展阶段：中国自下而上的农村城镇化
（1）恢复发展时期（1979～1988年）
农村经济体制改革，实行家庭联产承包责任制和以市场为取向的改革，调动农民的生产积极性，促进了农业生产的发展和农业劳动生产率的提高。这一时期，农村乡镇企业异军突起。1979～1988年间，乡镇企业总产值从493.07亿元增加到1988年的6495.66亿元。乡镇企业成为吸纳农业剩余劳动力的主要渠道。农业劳动力占全社会劳动力的比例，则从1978年的70.5%，下降到1988年的59.3%，下降11.2个百分点。这是继1958年“大跃进”以后的又一次农业剩余劳动力大规模向非农产业转移。所不同的是，这次转移是在农业劳动生产率提高和剩余农产品供给增长基础上的转移，是在农村乡镇企业大力发展，对农业剩余劳动力形成巨大拉力的作用下发生的，有力地促进了农村经济以至整个国民经济的发展。这期间，城镇化进程明显加快，由1978年的17.92%上升到1988年的25.81%。1978～1988年间，我国新设城市241座，平均每年24座；新设建制镇5764个，平均每年设576个。市场经济主导的、受经济利益诱导的自下而上的城镇发展机制开始起步，我国城镇化发展走出了改革开放以前的倒退和停滞的低谷，进入了迅速复苏的新阶段。
（2）调整发展时期 （1989～1991年）
受经济周期波动的影响，继我国经济上一阶段的大发展之后，1989～1991年，我国经济进入治理整顿的新阶段。受此影响，我国的城镇化也进入调整时期。3年间，城市劳动力占全社会劳动力比例从1988年的26.3%下降到1991年的26.1%。农村非农产业劳动力1989年和1990年分别减少178.7万人和102万人。人口城市化从1988年的25.81%上升到1991年的26.37%，仅增长0.56个百分点。
（3）快速发展的新时期（1992年以来）
这一阶段，中国的城镇化得到了快速发展，城镇化水平从1978年的17.92%提高到2009年的46.62%。从国际比较看，中国城镇化率从l981年的20%提高到2003年的40%，翻一番仅用了22年，而英国用了l20年，法国用了100年，德国80年，美国40年， 日本30年。当前，中国经济正处于不进则退的关键时期，经济发展需要内生的动力和活力，而内生的动力、活力主要来自于城镇化，它是未来支撑中国经济10年、20年乃至30年高速增长的最大动力。中国的城镇化在今后将迈入一个更加辉煌的时期。 二、中国城镇化发展的历史经验总结
概括来说，我国60年的城镇化进程，是以国家的发展战略、制度体制和政策为背景的国家改革和经济社会发展的一个重要过程，它不可能脱离国家特定的 体制、机制背景和环境独立展开。通过对我国60年的城镇化进程的总结，我们认为以下五点经验必须引起我们的高度重视：
（一）城镇化必须坚持以人为本的科学发展观
“以人为本”就是一切以人为中心、以人为基础，一切为了人。农民是城镇化的主体，是传统农村、农业社会向现代非农社会转变的直接作用对象，城镇化进程中的“以人为本”就是要以农民为本，一切工作都要以广大农民的利益为基本出发点和落脚点。城镇化本身不是目的，推进城镇化只是减少农民、富裕农民的一个重要途径和手段。其实质是为了不断缩小乃至最终消除城乡差别，实现城乡的共同繁荣和全面发展。中国城镇化的特点就是“农民进城”，核心是实现农民工市民化。据估算，2009年中国农村外出务工劳动力为2.3亿，约有三分之二进入地级以上大中城市就业。虽然这部分人口在统计上已被计入城镇人口，但由于无法在住房、教育、医疗、社会保障等公共服务领域享有与城镇居民相同的待遇，事实上没有完全市民化，由此带来了就业、住房、子女教育和社会保障等一系列问题。就业乃民生之本，我们必须把增加城镇就业岗位作为推进城镇化进程的最基本的准则。针对人口众多、劳动力资源丰富的实际，应努力发展劳动密集型产业，适度减缓资金密集型、技术密集型产业的发展速度，以劳动力替代资本和技术，大幅度提高城镇对农村剩余劳动力的吸纳能力。将有稳定就业岗位的农民工和因城市建设征地失去承包地的农民转变为市民为重点，通过推进农村土地流转，改革户籍制度，方便有稳定职业的农民工就地落户，将农民工纳入城镇社会保障体系等制度创新，加快推进农民工市场化进程。在职业培训、住房供给、子女上学和最低工资等方面制定必要的政策措施，促进农民工在教育医疗等基本公共服务方面享有与城镇居民相同的待遇，逐步改变农民工生活方式。与此同时，激活农民所有的资产，并在城乡间自由配置，增强农民进城的经济能力。
（二）城镇化必须以工业化为依托
在计划经济条件下农民不能自主选择，但他们对城市的渴望却更加迫切，因为城镇的就业机会、生活质量和收入远远高于农村。这样就对农村人口产生了很大的吸引力。这种吸引力表现为工业化、服务业和经济发展提供的城镇就业机会（包括正规的和非正规的）和城乡经济与生活水平的差距，是中国农村人口向城镇转移的主要驱动力之一，也是城镇化最关键的驱动力。另一种驱动力则表现为农业生产水平提高造就了大量的富余劳动力，推动农村人口向城镇转移。城镇化伴随工业化，主要由第二产业驱动，今后将主要由第二产业和它带起的第三产业驱动。1949～1958年中国的城镇化主要是根据城镇经济发展和工业化的需求，通过有计划地从农村招工、招生、招兵等方式，实现农村人口向城镇地区的有序转移，是有中国特色的、成功的城镇化道路。
（三）城镇化必须发展有一定规模的小城镇
当前世界上大多数城镇人口还是生活在中小城镇，而不是在最大的城市聚集区。2009年，全球城镇人口的37%生活在100万以上的大城市，53%生活在不到50万人的中小城镇。据联合国估计，到2015年，城镇人口增加的大部分仍将在中小城镇。不论是发达的工业化国家还是亚洲新兴工业国，乡村和农业的发展，以及在此基础上与城市和工业良性互动都是城镇化发展的基本支撑。20世纪80年代以来，以农村改革和乡村工业化发展为先导，中国在市场化力量的作用下，取得了显著的城镇化效果。可见，没有农村的发展就没有健康的、可持续的城镇化。
（四）城镇化必须注重对耕地的保护
土地资源是中国最弥足珍贵的非再生资源，保护耕地也是中国的重要国策之一。城镇化本质上也是应该有利于节约和充分利用土地资源的。但在中国的一些地方，城镇化的科学内涵被曲解，城镇发展模式粗放，城镇建设贪大求洋，城镇化盲目冒进，许多城镇在进行城市规划时不切实际地把城镇做大做强，盲目扩大城镇的建设用地，占用了周围大片光、水、热条件较好的农用地或者生态用地。特别是“九五”和“十五”期间的开发区热，给我国的城镇化建设留下了许多的问题。缓解耕地日益减少的趋势，城乡统筹，集约、节约使用城市建设用地是我国今后城镇化需解决的一个重大课题。
回顾我国的城镇化进程，其绩效主要体现在以下几方面：一是形成了现代化进程中城镇化与工业化的互动机制，促进了工业化和经济的持续快速发展；二是促进了城市的快速发展，不断增强城市的辐射、扩散和带动作用；三是实现了农村人口的大量转移，缓解了城镇化滞后的状况；四是促进了社会结构的演变，推动了社会进步和文化发展。我国城镇化进程中也存在诸多不容忽视的问题：一是城乡分割的体制导致城乡和区域差异进一步扩大；二是巨大的农村转移人口与城市承载能力不足的矛盾，成为我国城镇化将长期面临的基本矛盾；三是城市和乡村开发建设的盲目扩张和发展，对资源、环境的压力日益加大；四是宏观调控体系和经济金融体制不完善，影响了政府对城镇化进程的引导和调控。
（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）
城镇化进程是指伴随着工业化进程，占较大比重的农村人口向城镇人口转移的历史过程，是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。据史料记载，中国人修城筑市已有4000多年的历史，但是，到1949年新中国成立时，我国城镇化率仍然只有10.6%，1978年中国城镇化率仅为17.92%，这一数字到了2009年，则已提高到46.62%，城镇人口则达到5.94亿。改革开放以来，尽管中国的城镇化取得了巨大的成就，但是偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视了中小城市和小城镇的发展。为此，2010年的中央一号文件明确提出，当前和今后一个时期内，我国将积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，把中小城市和小城镇发展作为重点，促进城市的各种资源要素更多地向农村覆盖。
新中国成立特别是改革开放以来，中国的城镇化走过了怎样的发展历程，有哪些经验教训？都是我们必须进行深入分析和研究的问题。本文拟在回顾中国城镇化发展历史进程的基础上对城镇化过程中的经验教训进行总结，并且进一步探讨城镇化建设中的问题，就如何支持城镇化建设提出政策与建议。
一、中国城镇化发展的历史回顾
关于中国城镇化发展阶段的划分，我们根据城镇化的推动力量不同将中国城镇化划分为两个阶段。改革开放以前，我国城镇化的主要推动力量来自上层建筑，是中央政府大规模集中资源的努力下实现的，这种模式我们称之为自上而下的农村城镇化。改革开放以后，在传统的二元经济结构和城乡分治的条件下，推动城镇化的主要力量来自广大农村，是农民与双轨制博弈的结果，这种模式我们称之为自下而上的农村城镇化。
（一）起伏波动缓慢发展阶段：中国自上而下的农村城镇化
1、快速发展时期（1949-1958年）
这一时期，随着国家进入大规模的社会主义经济建设阶段，中国开始进入工业化初期，其突出特征是加强156个重点项目的建设，城镇化处于快速发展阶段。
国家从1953年开始第一个5年计划，在计划经济体制下，大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂，工业化带动城镇化，而且表明它对城镇化的影响是任何其他因素所无法相比的。城镇人口有计划地增长，全国城镇化水平从1949年的10.60%提高到1958年的16.25%，每年平均增加0.63个百分点。农村人口通过招工、招兵和招生等途径有序地向城镇转移。总体来看，这一时期的城镇化发展是健康合理的，城镇化与经济发展同步，产业结构的产值分布同劳动力在农业和非农业两大部门间变动趋势基本一致，但是，我们也看到，政府凭借高强度调动资源的积累方式，优先快速发展重工业，是以牺牲农业和轻工业发展和城市建设投入为代价的，并导致了一定程度的经济结构失衡以及城镇化与工业化的脱轨。这一时期，我国二元社会结构的初步形成。
2、波动发展和停滞不前时期 （1958～1978年）
由于“大跃进”和“文化大革命”运动的干扰，指导思想摇摆和一度试图走“非城镇化的工业化道路”，在此20年间，全国城镇化水平从1958年的16.25%提高到1978年的l7.86%，平均每年只增加0.08个百分点，还有几年是负增长。1958～1963年的6年期间，前3年，搞虚幻的经济赶超，从农村招工3000万人进城，城镇化水平每年平均提升1.45个百分点，成为中国城镇化水平提升最快的年份；后3年，由于粮食减产，城市口粮无法保证供应，又不得不将新进入城市的2600万人下放回农村，城镇化水平每年平均下降1.0个百分点，成为中国城镇化水平下降最快的年份。这就造成了中国城镇人口3年大起3年大落波动发展的局面。 国家经济停滞不前，加上1700万知识青年上山下乡，这一时期城镇化水平不但没有提升，反而稍有回落。
（二）快速发展阶段：中国自下而上的农村城镇化
（1）恢复发展时期（1979～1988年）
农村经济体制改革，实行家庭联产承包责任制和以市场为取向的改革，调动农民的生产积极性，促进了农业生产的发展和农业劳动生产率的提高。这一时期，农村乡镇企业异军突起。1979～1988年间，乡镇企业总产值从493.07亿元增加到1988年的6495.66亿元。乡镇企业成为吸纳农业剩余劳动力的主要渠道。农业劳动力占全社会劳动力的比例，则从1978年的70.5%，下降到1988年的59.3%，下降11.2个百分点。这是继1958年“大跃进”以后的又一次农业剩余劳动力大规模向非农产业转移。所不同的是，这次转移是在农业劳动生产率提高和剩余农产品供给增长基础上的转移，是在农村乡镇企业大力发展，对农业剩余劳动力形成巨大拉力的作用下发生的，有力地促进了农村经济以至整个国民经济的发展。这期间，城镇化进程明显加快，由1978年的17.92%上升到1988年的25.81%。1978～1988年间，我国新设城市241座，平均每年24座；新设建制镇5764个，平均每年设576个。市场经济主导的、受经济利益诱导的自下而上的城镇发展机制开始起步，我国城镇化发展走出了改革开放以前的倒退和停滞的低谷，进入了迅速复苏的新阶段。
（2）调整发展时期 （1989～1991年）
受经济周期波动的影响，继我国经济上一阶段的大发展之后，1989～1991年，我国经济进入治理整顿的新阶段。受此影响，我国的城镇化也进入调整时期。3年间，城市劳动力占全社会劳动力比例从1988年的26.3%下降到1991年的26.1%。农村非农产业劳动力1989年和1990年分别减少178.7万人和102万人。人口城市化从1988年的25.81%上升到1991年的26.37%，仅增长0.56个百分点。
（3）快速发展的新时期（1992年以来）
这一阶段，中国的城镇化得到了快速发展，城镇化水平从1978年的17.92%提高到2009年的46.62%。从国际比较看，中国城镇化率从l981年的20%提高到2003年的40%，翻一番仅用了22年，而英国用了l20年，法国用了100年，德国80年，美国40年， 日本30年。当前，中国经济正处于不进则退的关键时期，经济发展需要内生的动力和活力，而内生的动力、活力主要来自于城镇化，它是未来支撑中国经济10年、20年乃至30年高速增长的最大动力。中国的城镇化在今后将迈入一个更加辉煌的时期。 二、中国城镇化发展的历史经验总结
概括来说，我国60年的城镇化进程，是以国家的发展战略、制度体制和政策为背景的国家改革和经济社会发展的一个重要过程，它不可能脱离国家特定的 体制、机制背景和环境独立展开。通过对我国60年的城镇化进程的总结，我们认为以下五点经验必须引起我们的高度重视：
（一）城镇化必须坚持以人为本的科学发展观
“以人为本”就是一切以人为中心、以人为基础，一切为了人。农民是城镇化的主体，是传统农村、农业社会向现代非农社会转变的直接作用对象，城镇化进程中的“以人为本”就是要以农民为本，一切工作都要以广大农民的利益为基本出发点和落脚点。城镇化本身不是目的，推进城镇化只是减少农民、富裕农民的一个重要途径和手段。其实质是为了不断缩小乃至最终消除城乡差别，实现城乡的共同繁荣和全面发展。中国城镇化的特点就是“农民进城”，核心是实现农民工市民化。据估算，2009年中国农村外出务工劳动力为2.3亿，约有三分之二进入地级以上大中城市就业。虽然这部分人口在统计上已被计入城镇人口，但由于无法在住房、教育、医疗、社会保障等公共服务领域享有与城镇居民相同的待遇，事实上没有完全市民化，由此带来了就业、住房、子女教育和社会保障等一系列问题。就业乃民生之本，我们必须把增加城镇就业岗位作为推进城镇化进程的最基本的准则。针对人口众多、劳动力资源丰富的实际，应努力发展劳动密集型产业，适度减缓资金密集型、技术密集型产业的发展速度，以劳动力替代资本和技术，大幅度提高城镇对农村剩余劳动力的吸纳能力。将有稳定就业岗位的农民工和因城市建设征地失去承包地的农民转变为市民为重点，通过推进农村土地流转，改革户籍制度，方便有稳定职业的农民工就地落户，将农民工纳入城镇社会保障体系等制度创新，加快推进农民工市场化进程。在职业培训、住房供给、子女上学和最低工资等方面制定必要的政策措施，促进农民工在教育医疗等基本公共服务方面享有与城镇居民相同的待遇，逐步改变农民工生活方式。与此同时，激活农民所有的资产，并在城乡间自由配置，增强农民进城的经济能力。
（二）城镇化必须以工业化为依托
在计划经济条件下农民不能自主选择，但他们对城市的渴望却更加迫切，因为城镇的就业机会、生活质量和收入远远高于农村。这样就对农村人口产生了很大的吸引力。这种吸引力表现为工业化、服务业和经济发展提供的城镇就业机会（包括正规的和非正规的）和城乡经济与生活水平的差距，是中国农村人口向城镇转移的主要驱动力之一，也是城镇化最关键的驱动力。另一种驱动力则表现为农业生产水平提高造就了大量的富余劳动力，推动农村人口向城镇转移。城镇化伴随工业化，主要由第二产业驱动，今后将主要由第二产业和它带起的第三产业驱动。1949～1958年中国的城镇化主要是根据城镇经济发展和工业化的需求，通过有计划地从农村招工、招生、招兵等方式，实现农村人口向城镇地区的有序转移，是有中国特色的、成功的城镇化道路。
（三）城镇化必须发展有一定规模的小城镇
当前世界上大多数城镇人口还是生活在中小城镇，而不是在最大的城市聚集区。2009年，全球城镇人口的37%生活在100万以上的大城市，53%生活在不到50万人的中小城镇。据联合国估计，到2015年，城镇人口增加的大部分仍将在中小城镇。不论是发达的工业化国家还是亚洲新兴工业国，乡村和农业的发展，以及在此基础上与城市和工业良性互动都是城镇化发展的基本支撑。20世纪80年代以来，以农村改革和乡村工业化发展为先导，中国在市场化力量的作用下，取得了显著的城镇化效果。可见，没有农村的发展就没有健康的、可持续的城镇化。
（四）城镇化必须注重对耕地的保护
土地资源是中国最弥足珍贵的非再生资源，保护耕地也是中国的重要国策之一。城镇化本质上也是应该有利于节约和充分利用土地资源的。但在中国的一些地方，城镇化的科学内涵被曲解，城镇发展模式粗放，城镇建设贪大求洋，城镇化盲目冒进，许多城镇在进行城市规划时不切实际地把城镇做大做强，盲目扩大城镇的建设用地，占用了周围大片光、水、热条件较好的农用地或者生态用地。特别是“九五”和“十五”期间的开发区热，给我国的城镇化建设留下了许多的问题。缓解耕地日益减少的趋势，城乡统筹，集约、节约使用城市建设用地是我国今后城镇化需解决的一个重大课题。
回顾我国的城镇化进程，其绩效主要体现在以下几方面：一是形成了现代化进程中城镇化与工业化的互动机制，促进了工业化和经济的持续快速发展；二是促进了城市的快速发展，不断增强城市的辐射、扩散和带动作用；三是实现了农村人口的大量转移，缓解了城镇化滞后的状况；四是促进了社会结构的演变，推动了社会进步和文化发展。我国城镇化进程中也存在诸多不容忽视的问题：一是城乡分割的体制导致城乡和区域差异进一步扩大；二是巨大的农村转移人口与城市承载能力不足的矛盾，成为我国城镇化将长期面临的基本矛盾；三是城市和乡村开发建设的盲目扩张和发展，对资源、环境的压力日益加大；四是宏观调控体系和经济金融体制不完善，影响了政府对城镇化进程的引导和调控。
（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）