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摘要：人民政协是中国特色社会主义政党制度实践的重要载体和中国特色政治协商的重要平台。加强人民政协的政治协商制度建设，必须明确人民政协政治协商制度建设的内涵，坚持把政治协商纳入决策程序的原则，规范人民政协政治协商的内容，丰富人民政协政治协商的形式，完善人民政协政治协商的制度体系，严格人民政协政治协商的程序。
关键词：人民政协；政治协商；制度建设
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2011)04-0016-04
制度化是衡量政治发展的重要尺度。新中国成立以来，人民政协作为中国特色社会主义政党制度实践的重要载体，作为中国特色政治协商的重要平台，其制度化水平随着社会主义民主政治和中国政党制度的不断完善发展而不断提升，人民政协政治协商制度建设取得了巨大成功。但总的看，无论是中国特色社会主义政党制度还是人民政协政治协商制度，都还处于发展时期，都需要在实践中不断完善。加强人民政协政治协商制度建设，不仅是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进中国特色社会主义民主政治发展的必然要求，也是切实履行人民政协政治协商基本职能的迫切需要。
一、明确人民政协政治协商制度建设的内涵
制度是各种组织在组成和运作过程中所依据的原则、体制、规则和程序的总和，是组织的各个机构及其成员共同遵守的办事规则和行动准则。现代政治学认为，“政治决策的科学与否，成功与否，直接关系到统治阶级能不能维护自身的利益，关系到国家政权能不能得到巩固”[1]。人民政协政治协商制度从制度界面上规范了执政党与参政党的角色，而且还广泛地用于处理界别关系、阶层关系、民族关系和宗教关系等各个方面。这样一种广泛的协商，通过政治协商制度而得到制度保障，显示了中国特色社会主义民主的巨大优势。它为我国政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐奠定了基础。人民政协政治协商制度化的价值，还在于它为党和国家的科学决策、民主决策提供了可靠的制度资源。在我国决策的主体框架中，执政党的路线方针对于决策形成具有指导意义，但党的意志必须通过法律的程序上升为国家意志，因为人民代表大会作为权力机构，是行使决策权的实体。在这样一个决策框架中，人民政协政治协商制度发挥着中间环节的作用，担当着向政治系统和决策部门输送信息、表达诉求和提供咨询等责任，即在党的意志上升为国家意志的过程中努力促成人民群众对党的意志的认同，使决策成为民意的总和，同时为公民政治参与的有序化和制度化搭建了有效平台。
制度建设带有长期性、根本性和稳定性。和其它任何制度一样，人民政协政治协商制度的良性开展和价值的真正实现，有赖于制度的科学、程序的规范。目前，人民政协的政治协商制度来看大的体制框架已很明确。但从具体、微观的制度建设来看，人民政协政治协商制度的原则规范、协商内容規范、协商形式规范和程序化，以及相关制度的配套都有待于进一步完善和发展。因此，在新形势下，人民政协政治协商制度建设的内涵主要应包括两个方面：一是在坚持我国政党制度基本格局的前提下，在总结经验的基础上，逐步丰富和完善有关人民政协的各项政策和制度措施；二是将已有的各项制度进一步制度化、规范化和程序化，使之更具操作性，成为各个方面切实遵守的制度规范。
二、坚持把政治协商纳入决策程序的原则
人民政协政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是执政党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，是人民政协政治协商的重要原则，也是中国共产党长期坚持的一项重要决策。早在建国前夕，毛泽东、周恩来等中共领导人在筹备政协会议时就明确指出，人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针都先要经过全国委员会协议，然后建议政府执行。“凡是重大的议案不光在会场提出”，而是早在提出之前“总是事先有协商的”[2]。建国后，执政的中国共产党非常重视重大决策前与各民主党派和各界人士的协商，认为“这决不只是形式问题，而是应该取得他们的实际同意，使他们真正有参加决定大事之权”[3]。中共十一届三中全会后，党对政治协商在宏观决策中发挥的作用越来越重视，多次强调把政治协商纳入决策程序的原则问题。1990年3月，江泽民在“两会”期间明确提出：“各级党委、政府就重大事务做出决策以前，凡是应当交政协进行协商的，都要交政协协商。”1995年1月，中共中央在批转全国政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》的《通知》中强调：“各级党委必须充分重视人民政协在建设有中国特色社会主义中的重要作用，对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，要在决策之前进行协商。”2006年2月，中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》进一步明确规定：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”2007年中共十七大又再次重申了这一原则。把政治协商纳入决策程序原则的明确规定，不仅是以胡锦涛同志为总书记的党中央在新世纪之初作出的重大战略决策，是党中央对这一问题长期思索的结果，它标志着人民政协政治协商制度建设迈入了一个新的历史阶段。
按照领导科学理论，“决策民主化的要义在于决策应当汇集各种渠道的信息并通过专家组成员集体论证最终得出科学性的结论，从而为决策的整个过程科学化打下坚实的基础”[4]。“把政治协商纳入决策程序”，将人民政协政治协商纳入了一个制度化的决策程序，即决策的全过程：既包括决策之前，也包括决策执行之中。这是一个采集方方面面信息，倾听各个社会阶层和利益群体诉求，集中广泛意见和普遍意志，吸纳民意，以加强决策科学性，兼顾决策协调性，提高决策的社会认同度和支持率的过程。人民政协政治协商的原则规定，从时间、内容、形式和程序上将政治协商纳入决策的必经程序， 从制度和机制上确保“未经协商不决策”，使党和政府在广泛充分吸取各民主党派及各界人士的意见，集思广益的基础上，实现决策的民主化和科学化，减少因决策失误造成的损失，因而成为人民政协政治协商的要旨和取得成效的关键。
三、规范人民政协政治协商的内容
人民政协政治协商的内容由其性质特点所规定。政协章程明确指出:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”。
第一，人民政协进行的协商是非权力性的协商。一方面是中共和国家领导在对关系国计民生的重大问题作出决策之前提交人民政协进行充分的协商讨论，有组织地听取统一战线各方面的意见和建议；另一方面是人民政协、各民主党派、有关人民团体及各界爱国人士的代表就统一战线内部合作的重要事项进行协商，从而实现党和政府各项重大决策的民主化、科学化，达到统一认识、统一行动，更好地贯彻落实党和国家的各项方针政策。这种协商是民主的、平等的和真诚的，是经过反复商量讨论、沟通思想和交换意见，以增进共识。它不同于人大的政治协商，既不需要集中表决通过，也不强求协商结果的一致，达成的协议也不具有法律效力。
第二，人民政协进行的协商具有广泛的代表性。政协委员能够最广泛地包容各个方面的代表人士，同时也能够以党派和人民团体为基础组成，使政协成为多党合作的一个重要组织形式，成为我国各党派、人民团体和各界代表人士团结合作、参政议政的重要场所。所以，政协的政治协商能代表广大人民群眾的利益，反映统一战线各民主党派、各阶层、各族各界方方面面的意见和要求。
第三，人民政协进行的协商政治原则性很强。协商的问题要围绕党和国家中心工作，服从、服务于党和国家政治生活的大局。李维汉说得很清楚，“现在有三套协商：人大有协商，政协有协商，国务院的国务会议有协商，还有最高国务会议，所以政治协商要从广义来看，政协的政治协商也要广泛地设想，要从整个国家政治生活着想，把国家政治生活中的许多问题提到政协”[2]。但也“不是说，党和政府的所有方针政策，都一定先要拿到政协来协商，因为政协已经不是代行人民代表大会权力的机关”[2]。正因如此，李瑞环同志向人民政协提出“尽职不越位，帮忙不添乱”。所谓“尽职”“帮忙”，即要认真履行政治协商的职能，围绕党和国家中心工作，尽心竭力地参政议政，出谋献策，帮助党和政府掌好权，执好政。所谓“不越位”“不添乱”，就是要把好政协是“协商机构”这个“度”，哪些话该说，哪些事该做，协商什么，参议什么都非常明确。这也就是邓小平同志所指出的，不能把政协搞成权力机关，江泽民同志所说的，不向两院制倾斜，不向权力机关发展。
由此，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确规定：“人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。”根据《意见》对人民政协政治协商主要内容的明确要求，一些地方政协在认真总结实践经验的基础上，结合新形势新任务，积极争取党委的支持，对人民政协政治协商的主要内容进行了细化，使之更具体、更便于贯彻执行和实施监督。一是再次明确已经纳人协商的内容。如国民经济和社会发展的五年规划、政府的年度工作报告、法院和检察院的年度工作报告。二是重申党委规定应当协商的但实践中还没有纳人协商的内容。如建设总体规划、社会发展战略、行政区划的变动，事关经济、政治、文化和社会生活的重大改革和重要问题，重要法规、重要行政规章的制定和重要人事安排。三是进一步细化了各党派参加人民政协工作的共同性事务和政协内部的重要事务的协商内容。主要包括：政协组成单位和界别设置、政协常务委员会工作报告、政协常务委员会提案工作报告、政协常务委员会和主席会议建议案。
四、丰富人民政协政治协商的形式
第一，人民政协进行的政治协商，充分照顾少数人的利益，尊重少数人的意见，不匆忙搞简单的表决式的少数服从多数。正如李维汉所说，政协“政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利，在经过充分协商之后，使各方面的政见在基本上达到适当的集中和统一。这里所谓占少数地位的人民，就是各民主党派、无党派人士和其他爱国人士所联系和代表的一部分人民。尊重这部分人民的民主权利，是人民民主统一战线获得巩固和发展的必要条件。我们党中央和国家领导机关，一向注意发挥政治协商的作用，特别是在采取重大措施的时候，如果没有同有关的党外人士进行充分的协商，宁肯慢一点作决定”。
第二，人民政协进行的政治协商是充分协商，不敷衍应付，不强加于人，也不作无原则的调和。政协委员在这里可以有充分的批评自由和发表不同意见的自由，既不先怀成见，也不以人废言，在协商过程中反复交换意见，展开争论，从而辨明是非，达成协议。在协商中，中共“认真听取各方面的意见，凡是能够采纳的都应当采纳，对不能采纳的，也要说明情况和理由，如果有人仍然坚持不同意见，还允许保留。即使讲错了，也应当采取‘言者无罪，闻者足戒’态度”。 如根本不同意，还可以退出。
可见，人民政协政治协商形式的要义，就是“要贯彻民主协商的精神。人民政协要采取各种形式，为委员参政议政创造良好的条件，使各方面的人士能够直言不讳地把各种意见、要求、批评和建议充分反映出来，并且经过必要的程序，使大家关心的问题得到合理的解决。同时也欢迎各方面人士对政协的工作提出批评和建议，以利加强政协的自身建设”。
由此决定，会议成为人民政协政治协商的主要形式。根据政协章程、1995年1月中共中央批转的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的规定，人民政协政治协商的主要形式有：政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。此外，各级地方政协在实践中还探索形成了一些新的协商会议形式，如议政会、协商座谈会等。
政治协商的形式是开展政治协商活动的载体。长期以来，人民政协按照章程规定，在实践中逐步形成并确立了“全体会议集中协商、常务委员会会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商及其他形式的经常协商”的协商格局。其中，政协全体会议是政协最高层次的协商形式；政协常务委员会会议是政协全体会议闭会期间的主要协商形式；政协主席会议是政协常务委员会会议闭会期间的重要协商形式；其他形式的会议也是人民政协政治协商的重要形式。随着形势发展，政协会议之外的政治协商形式越来越多，如提案、考察、网上协商等。实践证明：丰富多彩的政治协商形式，使人民政协的政治协商更加郑重经常、生动活泼和富有成效。
五、完善人民政协政治协商的制度体系
人民政协政治协商的制度系统是以政协章程为核心和主干，包括组织制度、会议制度和工作制度几大部分在内的有机统一体。建立和完善这些制度并使各项制度之间相互协调和相互配套是人民政协政治协商制度规范的基本出发点。
从发端至今，人民政协政治协商的制度规范在中共中央的领导下， 在各级党委政府的重视和支持下，经过各级政协组织的不懈努力，通过制定一系列工作制度和规范性文件，逐步探索形成了一个较为完整的制度体系，对于规范和促进履行职能的工作起到了重要作用，收到了明显成效。从20世纪80年代以来，全国和地方政协逐步制定和修订的《常务委员会工作规则》、《主席会议工作规则》、《秘书长会议工作规则》、《专门委员会通则》和《全体会议工作规则》以及各专门委员会工作简则等，明确了政协全体会议、常委会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会的职责任务和有关例会的程序要求，确立了政协的组织体系和领导制度，促进了各种例会在履行职能中作用的发挥。在此过程中，全国政协还制定了《提案工作条例》、《视察工作条例》、《反映社情民意信息工作条例》等相关制度；地方政协也制定了这方面的制度，一些地方政协还制定了《关于调查研究工作的规定》、提案方面的工作细则等。这些制度对于规范和推动人民政协的政治协商和履行职能的基础性工作起到了重要作用。
在实际运作中，人民政协政治协商制度是实体制度与程序制度的内在统一。通常情况下，程序制度对于实体制度起保障作用，没有程序制度，实体制度就没有实现的手段。而在以往的实践中，人们对实体制度的重视远远超过了程序制度，导致人民政协在履行政治协商职能的过程中，遇到的不少问题并不是没有实体制度，而是没有可操作性的程序制度。因此，制度规范，不仅要着力于规范全体会议、常委会会议、主席会议、专委会会议四个层面的协商和例会制度，还要努力在党委、人大、政府、政协系统间明确一套相互配合、协调一致的履行政协职能的程序和规范，建立和完善制度体系，解决政治协商过程中时有所遇的“瓶颈”问题，并用规章、制度方式固定下来，形成规范，以便遵照执行，从而使政协组织和广大委员的意见建议，能够顺畅地进入党政决策程序并加以落实。
六、严格人民政协政治协商的程序
根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程的规定，人民政协政治协商的主要程序是：党委根据年度工作重点，或政协党组提出的建议，或人大常委会、政府、民主党派、人民团体的提议，研究并确定在政协协商的议题；政协党组按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况、听取意见；政协要及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议；党委和政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。具体来说，可以概括为以下五个主要程序：一是協商议题的提出和确定；二是协商活动的安排；三是协商活动的进行；四是协商意见的整理和报送；五是协商意见的处理和反馈。
对照《意见》关于主要程序的表述，在确定协商民主程序时，应该明确以下几个问题。一是协商议题的提出与程序的确定，既可以由政协常委会提出和确定，也可以由政协委员特别是党派、社团和界别提出经政协常委会确定。二是参与协商的人员，既要有议题的提出者、关心者，也要有议题涉及的党政部门领导人，力避议题提出者、关心者的“自我商议”、“自娱自乐”。三是协商议程。主持者不仅要事先通报议题，而且要提供各抒己见、畅所欲言的民主宽容的协商环境，并负责将协商结果向常委会汇报。四是协商决定的公示和公布，根据协商讨论的进程和结果，常委会按照民主集中制原则作出相应决定，在一定范围内公示或向全社会公布。五是协商决定的实施和监督。协商决定一旦公布，就要由有关部门和单位实施，并启动相关的监督机制，追踪关注决定的实施。
这些年来，各地政协遵照政协章程，在规范协商的实践操作中较成熟的一种程序是：地方党委、地方人大、地方政府提出协商内容的建议——地方政协接受协商议题——地方政协组织调研、论证和形成意见和建议——提交地方党委、地方人大、地方政府——举行协商会议。毫无疑问，这一程序的线条清晰，合乎逻辑。但要使这一程序能够有助于科学民主决策，还必须进一步实现决策的公开、平等和包容的最大化，充分吸纳受决策影响的利益相关者及其代表，向他们提供决策方案的相关资料和信息，并保证有比较充分的准备时间，在尊重、宽容、妥协和节制基础上，参与讨论和说服，使协商过程具有超越个体自我利益局限的优势，从而在公共利益责任支配下完成协商过程。因此，一些地方政协根据民主党派、人民团体、各族各界人士提出的议题安排、协商形式的运作程序，还可以在实践基础上逐步加以完善。
参考文献：
[1] 严强,张凤阳,温晋锋.宏观政治学[M].南京:南京大学出版社,1998:262.
[2] 中国人民政治协商会议全国委员会研究室.老一代革命家论人民政协[M].北京:中共中央文献出版社,1997.
[3] 薄一波.若干重大决策与事件的回顾[M].北京:中共中央党校出版社,1993:34-35.
[4] 全国干部教材编审指导委员会.领导科学概论[M].北京:人民出版社,党建读物出版社,2006:259.
责任编辑：周潞
关键词：人民政协；政治协商；制度建设
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2011)04-0016-04
制度化是衡量政治发展的重要尺度。新中国成立以来，人民政协作为中国特色社会主义政党制度实践的重要载体，作为中国特色政治协商的重要平台，其制度化水平随着社会主义民主政治和中国政党制度的不断完善发展而不断提升，人民政协政治协商制度建设取得了巨大成功。但总的看，无论是中国特色社会主义政党制度还是人民政协政治协商制度，都还处于发展时期，都需要在实践中不断完善。加强人民政协政治协商制度建设，不仅是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进中国特色社会主义民主政治发展的必然要求，也是切实履行人民政协政治协商基本职能的迫切需要。
一、明确人民政协政治协商制度建设的内涵
制度是各种组织在组成和运作过程中所依据的原则、体制、规则和程序的总和，是组织的各个机构及其成员共同遵守的办事规则和行动准则。现代政治学认为，“政治决策的科学与否，成功与否，直接关系到统治阶级能不能维护自身的利益，关系到国家政权能不能得到巩固”[1]。人民政协政治协商制度从制度界面上规范了执政党与参政党的角色，而且还广泛地用于处理界别关系、阶层关系、民族关系和宗教关系等各个方面。这样一种广泛的协商，通过政治协商制度而得到制度保障，显示了中国特色社会主义民主的巨大优势。它为我国政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐奠定了基础。人民政协政治协商制度化的价值，还在于它为党和国家的科学决策、民主决策提供了可靠的制度资源。在我国决策的主体框架中，执政党的路线方针对于决策形成具有指导意义，但党的意志必须通过法律的程序上升为国家意志，因为人民代表大会作为权力机构，是行使决策权的实体。在这样一个决策框架中，人民政协政治协商制度发挥着中间环节的作用，担当着向政治系统和决策部门输送信息、表达诉求和提供咨询等责任，即在党的意志上升为国家意志的过程中努力促成人民群众对党的意志的认同，使决策成为民意的总和，同时为公民政治参与的有序化和制度化搭建了有效平台。
制度建设带有长期性、根本性和稳定性。和其它任何制度一样，人民政协政治协商制度的良性开展和价值的真正实现，有赖于制度的科学、程序的规范。目前，人民政协的政治协商制度来看大的体制框架已很明确。但从具体、微观的制度建设来看，人民政协政治协商制度的原则规范、协商内容規范、协商形式规范和程序化，以及相关制度的配套都有待于进一步完善和发展。因此，在新形势下，人民政协政治协商制度建设的内涵主要应包括两个方面：一是在坚持我国政党制度基本格局的前提下，在总结经验的基础上，逐步丰富和完善有关人民政协的各项政策和制度措施；二是将已有的各项制度进一步制度化、规范化和程序化，使之更具操作性，成为各个方面切实遵守的制度规范。
二、坚持把政治协商纳入决策程序的原则
人民政协政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是执政党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，是人民政协政治协商的重要原则，也是中国共产党长期坚持的一项重要决策。早在建国前夕，毛泽东、周恩来等中共领导人在筹备政协会议时就明确指出，人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针都先要经过全国委员会协议，然后建议政府执行。“凡是重大的议案不光在会场提出”，而是早在提出之前“总是事先有协商的”[2]。建国后，执政的中国共产党非常重视重大决策前与各民主党派和各界人士的协商，认为“这决不只是形式问题，而是应该取得他们的实际同意，使他们真正有参加决定大事之权”[3]。中共十一届三中全会后，党对政治协商在宏观决策中发挥的作用越来越重视，多次强调把政治协商纳入决策程序的原则问题。1990年3月，江泽民在“两会”期间明确提出：“各级党委、政府就重大事务做出决策以前，凡是应当交政协进行协商的，都要交政协协商。”1995年1月，中共中央在批转全国政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》的《通知》中强调：“各级党委必须充分重视人民政协在建设有中国特色社会主义中的重要作用，对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，要在决策之前进行协商。”2006年2月，中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》进一步明确规定：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”2007年中共十七大又再次重申了这一原则。把政治协商纳入决策程序原则的明确规定，不仅是以胡锦涛同志为总书记的党中央在新世纪之初作出的重大战略决策，是党中央对这一问题长期思索的结果，它标志着人民政协政治协商制度建设迈入了一个新的历史阶段。
按照领导科学理论，“决策民主化的要义在于决策应当汇集各种渠道的信息并通过专家组成员集体论证最终得出科学性的结论，从而为决策的整个过程科学化打下坚实的基础”[4]。“把政治协商纳入决策程序”，将人民政协政治协商纳入了一个制度化的决策程序，即决策的全过程：既包括决策之前，也包括决策执行之中。这是一个采集方方面面信息，倾听各个社会阶层和利益群体诉求，集中广泛意见和普遍意志，吸纳民意，以加强决策科学性，兼顾决策协调性，提高决策的社会认同度和支持率的过程。人民政协政治协商的原则规定，从时间、内容、形式和程序上将政治协商纳入决策的必经程序， 从制度和机制上确保“未经协商不决策”，使党和政府在广泛充分吸取各民主党派及各界人士的意见，集思广益的基础上，实现决策的民主化和科学化，减少因决策失误造成的损失，因而成为人民政协政治协商的要旨和取得成效的关键。
三、规范人民政协政治协商的内容
人民政协政治协商的内容由其性质特点所规定。政协章程明确指出:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”。
第一，人民政协进行的协商是非权力性的协商。一方面是中共和国家领导在对关系国计民生的重大问题作出决策之前提交人民政协进行充分的协商讨论，有组织地听取统一战线各方面的意见和建议；另一方面是人民政协、各民主党派、有关人民团体及各界爱国人士的代表就统一战线内部合作的重要事项进行协商，从而实现党和政府各项重大决策的民主化、科学化，达到统一认识、统一行动，更好地贯彻落实党和国家的各项方针政策。这种协商是民主的、平等的和真诚的，是经过反复商量讨论、沟通思想和交换意见，以增进共识。它不同于人大的政治协商，既不需要集中表决通过，也不强求协商结果的一致，达成的协议也不具有法律效力。
第二，人民政协进行的协商具有广泛的代表性。政协委员能够最广泛地包容各个方面的代表人士，同时也能够以党派和人民团体为基础组成，使政协成为多党合作的一个重要组织形式，成为我国各党派、人民团体和各界代表人士团结合作、参政议政的重要场所。所以，政协的政治协商能代表广大人民群眾的利益，反映统一战线各民主党派、各阶层、各族各界方方面面的意见和要求。
第三，人民政协进行的协商政治原则性很强。协商的问题要围绕党和国家中心工作，服从、服务于党和国家政治生活的大局。李维汉说得很清楚，“现在有三套协商：人大有协商，政协有协商，国务院的国务会议有协商，还有最高国务会议，所以政治协商要从广义来看，政协的政治协商也要广泛地设想，要从整个国家政治生活着想，把国家政治生活中的许多问题提到政协”[2]。但也“不是说，党和政府的所有方针政策，都一定先要拿到政协来协商，因为政协已经不是代行人民代表大会权力的机关”[2]。正因如此，李瑞环同志向人民政协提出“尽职不越位，帮忙不添乱”。所谓“尽职”“帮忙”，即要认真履行政治协商的职能，围绕党和国家中心工作，尽心竭力地参政议政，出谋献策，帮助党和政府掌好权，执好政。所谓“不越位”“不添乱”，就是要把好政协是“协商机构”这个“度”，哪些话该说，哪些事该做，协商什么，参议什么都非常明确。这也就是邓小平同志所指出的，不能把政协搞成权力机关，江泽民同志所说的，不向两院制倾斜，不向权力机关发展。
由此，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确规定：“人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。”根据《意见》对人民政协政治协商主要内容的明确要求，一些地方政协在认真总结实践经验的基础上，结合新形势新任务，积极争取党委的支持，对人民政协政治协商的主要内容进行了细化，使之更具体、更便于贯彻执行和实施监督。一是再次明确已经纳人协商的内容。如国民经济和社会发展的五年规划、政府的年度工作报告、法院和检察院的年度工作报告。二是重申党委规定应当协商的但实践中还没有纳人协商的内容。如建设总体规划、社会发展战略、行政区划的变动，事关经济、政治、文化和社会生活的重大改革和重要问题，重要法规、重要行政规章的制定和重要人事安排。三是进一步细化了各党派参加人民政协工作的共同性事务和政协内部的重要事务的协商内容。主要包括：政协组成单位和界别设置、政协常务委员会工作报告、政协常务委员会提案工作报告、政协常务委员会和主席会议建议案。
四、丰富人民政协政治协商的形式
第一，人民政协进行的政治协商，充分照顾少数人的利益，尊重少数人的意见，不匆忙搞简单的表决式的少数服从多数。正如李维汉所说，政协“政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利，在经过充分协商之后，使各方面的政见在基本上达到适当的集中和统一。这里所谓占少数地位的人民，就是各民主党派、无党派人士和其他爱国人士所联系和代表的一部分人民。尊重这部分人民的民主权利，是人民民主统一战线获得巩固和发展的必要条件。我们党中央和国家领导机关，一向注意发挥政治协商的作用，特别是在采取重大措施的时候，如果没有同有关的党外人士进行充分的协商，宁肯慢一点作决定”。
第二，人民政协进行的政治协商是充分协商，不敷衍应付，不强加于人，也不作无原则的调和。政协委员在这里可以有充分的批评自由和发表不同意见的自由，既不先怀成见，也不以人废言，在协商过程中反复交换意见，展开争论，从而辨明是非，达成协议。在协商中，中共“认真听取各方面的意见，凡是能够采纳的都应当采纳，对不能采纳的，也要说明情况和理由，如果有人仍然坚持不同意见，还允许保留。即使讲错了，也应当采取‘言者无罪，闻者足戒’态度”。 如根本不同意，还可以退出。
可见，人民政协政治协商形式的要义，就是“要贯彻民主协商的精神。人民政协要采取各种形式，为委员参政议政创造良好的条件，使各方面的人士能够直言不讳地把各种意见、要求、批评和建议充分反映出来，并且经过必要的程序，使大家关心的问题得到合理的解决。同时也欢迎各方面人士对政协的工作提出批评和建议，以利加强政协的自身建设”。
由此决定，会议成为人民政协政治协商的主要形式。根据政协章程、1995年1月中共中央批转的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的规定，人民政协政治协商的主要形式有：政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。此外，各级地方政协在实践中还探索形成了一些新的协商会议形式，如议政会、协商座谈会等。
政治协商的形式是开展政治协商活动的载体。长期以来，人民政协按照章程规定，在实践中逐步形成并确立了“全体会议集中协商、常务委员会会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商及其他形式的经常协商”的协商格局。其中，政协全体会议是政协最高层次的协商形式；政协常务委员会会议是政协全体会议闭会期间的主要协商形式；政协主席会议是政协常务委员会会议闭会期间的重要协商形式；其他形式的会议也是人民政协政治协商的重要形式。随着形势发展，政协会议之外的政治协商形式越来越多，如提案、考察、网上协商等。实践证明：丰富多彩的政治协商形式，使人民政协的政治协商更加郑重经常、生动活泼和富有成效。
五、完善人民政协政治协商的制度体系
人民政协政治协商的制度系统是以政协章程为核心和主干，包括组织制度、会议制度和工作制度几大部分在内的有机统一体。建立和完善这些制度并使各项制度之间相互协调和相互配套是人民政协政治协商制度规范的基本出发点。
从发端至今，人民政协政治协商的制度规范在中共中央的领导下， 在各级党委政府的重视和支持下，经过各级政协组织的不懈努力，通过制定一系列工作制度和规范性文件，逐步探索形成了一个较为完整的制度体系，对于规范和促进履行职能的工作起到了重要作用，收到了明显成效。从20世纪80年代以来，全国和地方政协逐步制定和修订的《常务委员会工作规则》、《主席会议工作规则》、《秘书长会议工作规则》、《专门委员会通则》和《全体会议工作规则》以及各专门委员会工作简则等，明确了政协全体会议、常委会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会的职责任务和有关例会的程序要求，确立了政协的组织体系和领导制度，促进了各种例会在履行职能中作用的发挥。在此过程中，全国政协还制定了《提案工作条例》、《视察工作条例》、《反映社情民意信息工作条例》等相关制度；地方政协也制定了这方面的制度，一些地方政协还制定了《关于调查研究工作的规定》、提案方面的工作细则等。这些制度对于规范和推动人民政协的政治协商和履行职能的基础性工作起到了重要作用。
在实际运作中，人民政协政治协商制度是实体制度与程序制度的内在统一。通常情况下，程序制度对于实体制度起保障作用，没有程序制度，实体制度就没有实现的手段。而在以往的实践中，人们对实体制度的重视远远超过了程序制度，导致人民政协在履行政治协商职能的过程中，遇到的不少问题并不是没有实体制度，而是没有可操作性的程序制度。因此，制度规范，不仅要着力于规范全体会议、常委会会议、主席会议、专委会会议四个层面的协商和例会制度，还要努力在党委、人大、政府、政协系统间明确一套相互配合、协调一致的履行政协职能的程序和规范，建立和完善制度体系，解决政治协商过程中时有所遇的“瓶颈”问题，并用规章、制度方式固定下来，形成规范，以便遵照执行，从而使政协组织和广大委员的意见建议，能够顺畅地进入党政决策程序并加以落实。
六、严格人民政协政治协商的程序
根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程的规定，人民政协政治协商的主要程序是：党委根据年度工作重点，或政协党组提出的建议，或人大常委会、政府、民主党派、人民团体的提议，研究并确定在政协协商的议题；政协党组按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况、听取意见；政协要及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议；党委和政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。具体来说，可以概括为以下五个主要程序：一是協商议题的提出和确定；二是协商活动的安排；三是协商活动的进行；四是协商意见的整理和报送；五是协商意见的处理和反馈。
对照《意见》关于主要程序的表述，在确定协商民主程序时，应该明确以下几个问题。一是协商议题的提出与程序的确定，既可以由政协常委会提出和确定，也可以由政协委员特别是党派、社团和界别提出经政协常委会确定。二是参与协商的人员，既要有议题的提出者、关心者，也要有议题涉及的党政部门领导人，力避议题提出者、关心者的“自我商议”、“自娱自乐”。三是协商议程。主持者不仅要事先通报议题，而且要提供各抒己见、畅所欲言的民主宽容的协商环境，并负责将协商结果向常委会汇报。四是协商决定的公示和公布，根据协商讨论的进程和结果，常委会按照民主集中制原则作出相应决定，在一定范围内公示或向全社会公布。五是协商决定的实施和监督。协商决定一旦公布，就要由有关部门和单位实施，并启动相关的监督机制，追踪关注决定的实施。
这些年来，各地政协遵照政协章程，在规范协商的实践操作中较成熟的一种程序是：地方党委、地方人大、地方政府提出协商内容的建议——地方政协接受协商议题——地方政协组织调研、论证和形成意见和建议——提交地方党委、地方人大、地方政府——举行协商会议。毫无疑问，这一程序的线条清晰，合乎逻辑。但要使这一程序能够有助于科学民主决策，还必须进一步实现决策的公开、平等和包容的最大化，充分吸纳受决策影响的利益相关者及其代表，向他们提供决策方案的相关资料和信息，并保证有比较充分的准备时间，在尊重、宽容、妥协和节制基础上，参与讨论和说服，使协商过程具有超越个体自我利益局限的优势，从而在公共利益责任支配下完成协商过程。因此，一些地方政协根据民主党派、人民团体、各族各界人士提出的议题安排、协商形式的运作程序，还可以在实践基础上逐步加以完善。
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