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【摘 要】:随着我国市场经济体制的建立和发展,改革现行区划体制,建立由省直管县的省-县-乡三级区划体制,不仅是市场经济发展的要求,也是行政管理体制改革现代化、科学化的必然反映。本文着重探讨了前期省直管县的试行过程中的积极成果和
不足之处,为全面推广阶段的深层次改革提出合理建议。
【关键词】:全面推广; 省直管县
“省直管县 ”并不是一个陌生的词汇,它早在1992年起就被拿出来在省市试行,至今,全国已有24个省市陆续进行了试点。然而财政部于2009年7月发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》则标志着这一创造性的举措进入了全面推广阶段。然而规模扩大的背后是否已经具备了成熟的理论先导?从1992年至今的省管县试点经验能否有效地指导今后省管县改革的进一步推行?这些都需要我们进行更深层次的思考和斟酌。
一、试行省直管县的财政体制的积极影响
(一)简化管理层次,提高管理效率
改革中最重要的部分是关于省市县管理层级的重新划分,省、市、县三者的行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理,实行“省直管县”。中间拿掉了市的中介作用,主要在预算编制、体制核定、预算下达、资金调度和财政决算批复五个方面实行直接到县,减少了市级中间环节,避免了“省——市——县”管理模式下的层层安排、工作延迟和途中截留资金等现象的发生。在山西省进行了省直管县的试点之后,省财政每月拨付试点县的资金到账时间仅需3到5天,比原先提早了10天左右。转移支付、专项补助等资金的及时足额到账,大力支持了县级财政活动的有序进行。[6]
(二)改善县级财政,促进地方建设
“省直管县”实质上是对县的财政管理权力的放开,极大地缓解了县一级的财政困难,使各县得以根据本县的实际情况进行财政款项的征收。在省直管县的初级阶段,县由于基础设施、以前的债务等原因并不能在短时间内扭亏为盈,在放开权力的同时还在不断地吸收省一级的财政增收返还和转移支付以及奖励激励政策等,但是初期的补助壮大了县级的财政实力,促进县级的财政体制不断完善,极大地促进了县级财政的发展,为将来的县级财政的发展壮大奠定了坚实的基础。
(三)加强宏观调控,增加中央财力
“省直管县”的上级就是省,财政资金和一些重大财政政策将直接从中央传递到省,再由省一级直接传递到县,极大地提高了信息传导的效率,而省一级是根据中央统一部署财政收支科目,取消了市一级的财政传导之后,省和县的财政收支科目必须统一,这种做法使得中央的科学预算思路直接贯彻到县的基层实践工作中。从下层的反馈的角度来看,加强了中央的宏观控制之后,长远看来,县级财力的加强将会最终反馈给省级甚至中央财政,从总体上促进全国财政收入的提高。
二、省直管县的前期过程中存在的问题
(一)在财权改革的同时尚未跟进事权划分的改革
在行政管理理论中,一个重大的指导原则就是事权与财权相匹配。然而此次改革仅仅是在财权划分上做了一些方面的尝试。具体看来,我国的行政管理上实行的仍是市管县,而财政体制上则让省直接管县,市对于县的管理还剩下一些与财政无关的成分,这种“架空式”的管理,无疑会给真实的管理行动上带来了一定程度的不便,制约省直管县的预期效果的实现。以湖北省为例,财政资金、专款、项目、预算由省对县直接送达,市级保留了对县级财政收入的督察、报表汇总、结算等权限,这些制度反应了财政体制与行政体制不对称的问题,如长期不能得到解决,严重者将使市县关系不可调和。
(二)省级政府的的监控力度是否足够
省级政府之前的日子还是比较轻松的,只要管理下属的十几个市就行了。但是《意见》的试行,立马使省一级变得忙碌起来,原先的十几个市变成了十几个市加上几十个县,更有甚者,如山东,全面推行省管县之后,直管的县(市)的数目将达到139个。数目的剧增和下属管理单位的财政体制不健全使得这种管理面临着规模和质量的双重考验。省级很有可能犯监控的疏漏和
预决算的大意之过,而县级也会由于自身经验不足面临着不小的财政风险。
(三)长期中县级财政的困境能否得到根本解决
这种疑虑来源于我国县乡级政府尚处于资源不足、行政人员冗余的现实。省直管县的举措试行之后,县级必需的基础设施并未能完全建立起来,而《意见》中提到的收支划分和转移支付为县级财政困境的缓解提供了可能性,但是从长远来看,如果县级一直依靠省级甚至中央级的补助,而不能自力更生,从县乡区域中发展一批具有优良前景的乡镇企业,那么省直管县的措施对于这样的县来说还仅仅是杯水车薪,不能解其长期之“渴 ”。
三、对于全面推广阶段的建议
(一)配套行政体制改革
减少政府层次可以提高效率、降低行政运营的成本,促进政府职能的有效发挥。当今全面推广省管县,对于简化行政体制来说是一个契机,归并小县(市),扩大县域面积,减少县域的数量,便于省一级的统一管理,使省一级在合理的规模上实现宏观调控的积极效果。同时,在省管县体制之下,地级市的中心城市功能还应加强,对于一些发展势头较好而发展空间受限的地级市,可通过市辖区的调整来拓展其发展空间。
(二)精简并培训县级机构人员
县级机构的冗员、人员素质不高,使得省级和县级的业务衔接不能有效的进行,对于全面推广省直管县的财政改革之际,更要加大对县级问题的重视和处理,此时应结合县的经济情况和发展指标,对各种矛盾和问题必须通盘考虑、分类处理、做实做细、逐步解决,制定好相应的县级人员精简和培训计划,提高人员的素质,以适应当前改革的需要。
(三)加大对农村的支持力度
继续增加用于农村的支出,提高新农村建设水平。试点县的财政支出管理,要立足于实现农村综合改革的根本目的。以支持产业结构升级为目标,加大对农村固定资产投资的支持力度,改善农村基础设施条件,提高农业综合生产能力,稳步增加农民收入,增强农村地区社会保障能力,提高新农村建设水平。
(四) 推行改革需循序渐进
要综合考虑各地经济发展水平、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将推进“省管县 ”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来,实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。
【参考文献】
[1] 倪秀英 副教授.“省直管县” 财政改革中的难题及其破解[J],商业时代,2010(8)
[2] 李长祥.“省直管县”财政体制的利弊分析[J].中国财政, 2008 (13)
[3] 周志坤. 省管县专家认为可分三步走[J].人民网- 理论频道,2009.(2)
[4] 山西省财政厅预算处.对我省“省直管县”财政改革情况的调研[J].山西财税,2009(2)
[5] 尤文龙. 省直管县财政改革的理性思考[J].法制与社会,2010(3)
[6]省财政厅预算处.对我省“省直管县”财政改革情况的调研.山西财税,2009, (02)
不足之处,为全面推广阶段的深层次改革提出合理建议。
【关键词】:全面推广; 省直管县
“省直管县 ”并不是一个陌生的词汇,它早在1992年起就被拿出来在省市试行,至今,全国已有24个省市陆续进行了试点。然而财政部于2009年7月发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》则标志着这一创造性的举措进入了全面推广阶段。然而规模扩大的背后是否已经具备了成熟的理论先导?从1992年至今的省管县试点经验能否有效地指导今后省管县改革的进一步推行?这些都需要我们进行更深层次的思考和斟酌。
一、试行省直管县的财政体制的积极影响
(一)简化管理层次,提高管理效率
改革中最重要的部分是关于省市县管理层级的重新划分,省、市、县三者的行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理,实行“省直管县”。中间拿掉了市的中介作用,主要在预算编制、体制核定、预算下达、资金调度和财政决算批复五个方面实行直接到县,减少了市级中间环节,避免了“省——市——县”管理模式下的层层安排、工作延迟和途中截留资金等现象的发生。在山西省进行了省直管县的试点之后,省财政每月拨付试点县的资金到账时间仅需3到5天,比原先提早了10天左右。转移支付、专项补助等资金的及时足额到账,大力支持了县级财政活动的有序进行。[6]
(二)改善县级财政,促进地方建设
“省直管县”实质上是对县的财政管理权力的放开,极大地缓解了县一级的财政困难,使各县得以根据本县的实际情况进行财政款项的征收。在省直管县的初级阶段,县由于基础设施、以前的债务等原因并不能在短时间内扭亏为盈,在放开权力的同时还在不断地吸收省一级的财政增收返还和转移支付以及奖励激励政策等,但是初期的补助壮大了县级的财政实力,促进县级的财政体制不断完善,极大地促进了县级财政的发展,为将来的县级财政的发展壮大奠定了坚实的基础。
(三)加强宏观调控,增加中央财力
“省直管县”的上级就是省,财政资金和一些重大财政政策将直接从中央传递到省,再由省一级直接传递到县,极大地提高了信息传导的效率,而省一级是根据中央统一部署财政收支科目,取消了市一级的财政传导之后,省和县的财政收支科目必须统一,这种做法使得中央的科学预算思路直接贯彻到县的基层实践工作中。从下层的反馈的角度来看,加强了中央的宏观控制之后,长远看来,县级财力的加强将会最终反馈给省级甚至中央财政,从总体上促进全国财政收入的提高。
二、省直管县的前期过程中存在的问题
(一)在财权改革的同时尚未跟进事权划分的改革
在行政管理理论中,一个重大的指导原则就是事权与财权相匹配。然而此次改革仅仅是在财权划分上做了一些方面的尝试。具体看来,我国的行政管理上实行的仍是市管县,而财政体制上则让省直接管县,市对于县的管理还剩下一些与财政无关的成分,这种“架空式”的管理,无疑会给真实的管理行动上带来了一定程度的不便,制约省直管县的预期效果的实现。以湖北省为例,财政资金、专款、项目、预算由省对县直接送达,市级保留了对县级财政收入的督察、报表汇总、结算等权限,这些制度反应了财政体制与行政体制不对称的问题,如长期不能得到解决,严重者将使市县关系不可调和。
(二)省级政府的的监控力度是否足够
省级政府之前的日子还是比较轻松的,只要管理下属的十几个市就行了。但是《意见》的试行,立马使省一级变得忙碌起来,原先的十几个市变成了十几个市加上几十个县,更有甚者,如山东,全面推行省管县之后,直管的县(市)的数目将达到139个。数目的剧增和下属管理单位的财政体制不健全使得这种管理面临着规模和质量的双重考验。省级很有可能犯监控的疏漏和
预决算的大意之过,而县级也会由于自身经验不足面临着不小的财政风险。
(三)长期中县级财政的困境能否得到根本解决
这种疑虑来源于我国县乡级政府尚处于资源不足、行政人员冗余的现实。省直管县的举措试行之后,县级必需的基础设施并未能完全建立起来,而《意见》中提到的收支划分和转移支付为县级财政困境的缓解提供了可能性,但是从长远来看,如果县级一直依靠省级甚至中央级的补助,而不能自力更生,从县乡区域中发展一批具有优良前景的乡镇企业,那么省直管县的措施对于这样的县来说还仅仅是杯水车薪,不能解其长期之“渴 ”。
三、对于全面推广阶段的建议
(一)配套行政体制改革
减少政府层次可以提高效率、降低行政运营的成本,促进政府职能的有效发挥。当今全面推广省管县,对于简化行政体制来说是一个契机,归并小县(市),扩大县域面积,减少县域的数量,便于省一级的统一管理,使省一级在合理的规模上实现宏观调控的积极效果。同时,在省管县体制之下,地级市的中心城市功能还应加强,对于一些发展势头较好而发展空间受限的地级市,可通过市辖区的调整来拓展其发展空间。
(二)精简并培训县级机构人员
县级机构的冗员、人员素质不高,使得省级和县级的业务衔接不能有效的进行,对于全面推广省直管县的财政改革之际,更要加大对县级问题的重视和处理,此时应结合县的经济情况和发展指标,对各种矛盾和问题必须通盘考虑、分类处理、做实做细、逐步解决,制定好相应的县级人员精简和培训计划,提高人员的素质,以适应当前改革的需要。
(三)加大对农村的支持力度
继续增加用于农村的支出,提高新农村建设水平。试点县的财政支出管理,要立足于实现农村综合改革的根本目的。以支持产业结构升级为目标,加大对农村固定资产投资的支持力度,改善农村基础设施条件,提高农业综合生产能力,稳步增加农民收入,增强农村地区社会保障能力,提高新农村建设水平。
(四) 推行改革需循序渐进
要综合考虑各地经济发展水平、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将推进“省管县 ”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来,实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。
【参考文献】
[1] 倪秀英 副教授.“省直管县” 财政改革中的难题及其破解[J],商业时代,2010(8)
[2] 李长祥.“省直管县”财政体制的利弊分析[J].中国财政, 2008 (13)
[3] 周志坤. 省管县专家认为可分三步走[J].人民网- 理论频道,2009.(2)
[4] 山西省财政厅预算处.对我省“省直管县”财政改革情况的调研[J].山西财税,2009(2)
[5] 尤文龙. 省直管县财政改革的理性思考[J].法制与社会,2010(3)
[6]省财政厅预算处.对我省“省直管县”财政改革情况的调研.山西财税,2009, (02)