形势紧迫，早在全国“两会”召开前，许多县市就已通过各种办法来筹集资金。比如向上级财政打报告，请求调剂；再比如税务部门堵塞“跑冒滴漏”，应收尽收；还有的县市在加快国有土地出让和国有资源有偿转让，能筹集一点资金算一点。然而这些措施杯水车薪，顶多撑住“三保”资金，却远不足以填补巨额收支缺口。短期内缓解地方财政困难，只能靠中央政府的转移支付。

特殊时期，特殊举措

　　李克强总理说，积极的财政政策要更加积极有为。具体要怎么做？政府工作报告显示，2020年中国赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加一万亿元；同时发行一万亿元抗疫特别国债；这两万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，决不允许截留挪用。
　　这三项“特殊时期的特殊举措”可以简单分为两类，增加赤字规模和发行特别国债是“造血”，特殊转移支付机制则有关分配。
　　先说“造血”，两个“一万亿”。
　　提高赤字率是财政开源的重要方式。早在2019年全国“两会”召开之前，财政界就对中国赤字率是否应该突破3%的红线有过激烈讨论。当年最终公布的赤字率是2.8%，按照《政府工作报告》的说法，赤字率没有提高至3%，就是“为应对今后可能出现的风险留出政策空间”。如今风险已经暴露，赤字率破3%就是很自然的事了。从2.8%到3.6%，赤字率提升产生的资金，刚好可以填补地方财政一万亿元的收支缺口。
　　另一个“一万亿”是抗疫特别国债。与提升赤字率不同，特别国债虽然也能扩大财政资金来源，但这部分资金的主要用途是政府投资，比如新基建、财政贴息等，目的是扩大内需、刺激经济，而不是平衡收支。另外，中国今年还将增加地方政府专项债券1.6万亿元，这部分收入也能用于地方基础设施建设，扩大有效投资。
　　与大规模“造血”相比，更令人惊喜的是分配方式。中央财政首次创设特殊转移支付机制，上述两万亿元资金，不仅中央财政一分不留，省级财政也只是“过路财神”，决不允许截留挪用。中国实行一级政府一级预算，依照流程，转移支付是逐级进行、层层往下的，不仅耗时久，还会出现中途被截留挪用的情況。特殊转移支付解决了这个问题，基层政府能快速拿到资金，并且准确知晓金额，便于提前安排使用，这对等米下锅的地方财政是大好消息。
　　中央将弹药顺利输送给地方，但这笔钱用在哪、如何用还是个问题。如何提升资金使用效果，避免地方政府乱花钱呢？李克强总理在记者会上强调，这些钱要全部落到企业特别是中小微企业，落到社保、低保、失业、养老和特困人员身上，要建立实名制，这些都是有账可查的，决不允许做假账，也决不允许偷梁换柱。
　　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬告诉南风窗记者，“六保”中多项财政支出有明文规定的支出数额，比如养老金、公务员工资、基层运转资金等，这些支出在财政管理上有既定的核算标准，地方政府很难减少支付，将钱挪作他用。不过，也不能排除有地方政府因偿还债务本息压力过大，而将部分财政资金临时用于他处，上级财政部门可以加大资金运行的实时监控和审计、监察力度，抑制这种做法。

除病根

　　特殊时期，财政政策动作很大，外界不免有一些忧虑的声音。
　　有人担心，赤字率3%的红线已经保持了多年，如今被突破，是否意味着中国政府违反了财政纪律，开始大手大脚地花钱了。
　　赤字率3%的红线来源于1991年欧洲多国签署的《马斯特里赫特条约》，条约要求欧盟国家赤字率必须低于3%，以体现政府克制、节俭的态度，控制财政风险。近些年，赤字率不能破3被一些财政学家视为金科玉律。
　　其实，3%的红线并不是不能突破的。当初，《马约》并没有给出这一标准的准确测算依据，而在它的发源地欧洲，许多国家的赤字率早已突破了3%。更重要的是，中国计算的赤字率其实是一般公共预算的赤字，没有包括其他赤字，因此并不能体现整个财政的赤字水平。冯俏彬说，按照国际标准，中国2019年的赤字率在5%左右，如果按宽口径计算，把包含地方债在内的政府性基金算进去，中国的赤字率大概在7%左右—早就超过3%了。
　　所以，赤字率维持在3%以下，象征意义其实要大于实际意义。对赤字率的审慎控制能够向外界传达一个信号，即中国政府并不主张过度超前的支出，而是倡导节俭、量入为出；而突破3%更多是突破了许多人的心理防线，并不会造成现实层面太大的改变。冯俏彬认为，疫情冲击下，中国正处于一种危机管理状态，财政手段使用激烈一些是自身现实需要，放眼全球，许多国家的政策力度比中国大得多，因而没必要因为赤字率的变化而惶惶不安。

对赤字率的审慎控制能够向外界传达一个信号，即中国政府并不主张过度超前的支出，而是倡导节俭、量入为出；而突破3%更多是突破了许多人的心理防线，并不会造成现实层面太大的改变。

　　话说回来，赤字率的调整具备很大的弹性，2020年达到了3.6%，并不意味着未来都会超过3%。如果财政收支平衡能在几年内恢复，中国政府可以将赤字率再调回3%以内，继续释放节俭、克制的信号。
　　除了赤字率，还有人担心新增抗疫特别国债与地方政府专项债务会加大未来几年的地方债风险。前文提及的云南省大关县就是个例子，2019年末，大关县安排地方政府新增一般债券9.28亿元，还本付息支出高达4000万元，期末政府性债务余额14.98亿元。未来随着债务陆续到期，大关县的债务违约风险不可避免。
　　这次推出的抗疫特别国债，70%由地方财政偿还；新增1.6万亿元地方政府专项债务也主要由地方政府承担。要知道，专项债必须有对应的项目，之所以不计入一般公共预算赤字，就是因为专项债投资可形成资产，资产收益能把债务还掉。许多县市反映，地方上已经没有很多能赚钱的项目了，新增债务如何处置需要地方政府在实践中认真探索。
　　李克强总理说，投资的重点是“两新一重”—新型基础设施、新型城镇化和涉及国计民生的重大项目，而且要用改革的办法，用这些资金来撬动社会资金的投入。总理特别强调，项目要有效益、有回报，要经过科学论证，按规律办事，不留后遗症。
　　赤字率调高了，未来有希望回落；债务率提升了，可以想方设法偿还：这些都是相对短期、相对表面的问题。一件更加值得思考的问题是，中国的地方财政为什么年年困难？
　　疫情剧烈加重了财政的困难程度，但在疫情到来之前，地方财政的日子也不好过。冯俏彬形容，财政困难就像一种慢性病，每隔几年就发作一次，2020年可能是因为疫情，在其他年份可能是遭受别的什么冲击。总之，这病没有去根，总是以不同的形式反复出现。
　　病根不是别的，说到底就是政府间事权与财权没有完全理清。中央和地方政府的财权与事权不匹配，这是长期的体制性问题，近几年，中国政府已经启动了央地财政事权和支出责任划分改革，健全地方税体系，但问题还没有彻底解决。
　　疫情引发的财政困难再次给我们提了个醒，要加快财税体制改革，早些建立权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系。只有病根除了，隔几年就发作一次的财政困难才能根治。