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摘 要：本文通过运用科布和埃尔德的政策议程理论作为基础理论，具体是以政策议程理论中的公众议程和政府议程为基本概念，以公众议程向政府议程演进的过程为基本线索。选取四川什邡钼铜事件为案例参照进行现实实践分析，并试将不同发展阶段政策议程类型整合考察，同时对该理论在我国的适用性进行了简单分析，并据此提出了我国在应用科布和埃尔德的政策议程理论时需注意的三个方面。
关键词：政策议程理论 什邡钼铜事件 公众议程 政府议程
一、罗杰·科布与查尔斯·埃尔德的政策议程理论
20世纪70年代，美国学者罗杰·科布（R.W.Cobb）和查尔斯·埃尔德（C.D.Elder）在其著作Participation in American Politics：The Dynamics of Agenda Building一书中对美国政府的政策议程进行了探讨，这是首次将议程研究应用于政治学领域中。他们提出，政策议程是“一批在任何时点上都会值得政治组织注意的、属于合法关注范畴的政治议题”，主要观点是将政策议程二分为政府议程和公众议程，把议程设置过程界定为公众参与精英决策的桥梁并试图解释问题是怎样从公众议程进入到政府议程中，并在公众作为主体和动力的条件下，议程如何从公众之间进入政府的发展过程。
科布和埃尔德认为可将政策议程划分为政府议程和公众议程这两类，在他们看来，公众议程（又称为系统议程）是指“政治共同体成员普遍认为值得公众关注的，且属于现任政府权威机构合法管辖范围内的所有问题”。从本质上讲，公众议程是众人参与讨论的一个过程，也就是说当一个问题引起了相关群体的关注，进而引起了更多人的兴趣，最后就会引起普通公众的关注。为了让这个问题得到公众的认可，那么议程倡导者要么使这个问题进入到大众媒体的视野中，要么就必须要有足够的资源影响公众，比如金钱、人力或是花言巧语。除了获得公众的认可，议程倡导者还需对大量个体或团体进行动员，培育公众对于这一问题一定会采取纠正措施的信念。如果某项事务的处理超出了政府机构的合法权限范围之内，那么这项事务将会被挡在公众议程之外。
第二类是政府议程，又被称为制度议程、正式议程、机构议程等。政府议程是指“有待权威决策者积极和认真考虑的一组明确项目”，是“进入政府机构讨论，准备加以研究处理的公共政策论题项目”。科布和埃尔德使用“积极和认真”的提法，是为了将正式议程项目与所谓的“伪议程项目”（pseudo-agenda items）区别开来。决策者常常用这种类型的议程来缓解某些个体或团体因需求未被认可所带来的挫败感，从而避免冲动行为的发生。
二、政策议程理论视角下四川什邡宏达钼铜事件的过程分析
2012年6月29日，预计总投资104亿元、年产值500亿元的宏达集团钼铜多金属资源深加工项目，在四川什邡破土动工。在项目开工典礼前，针对项目可能会引发的环境污染问题，个别市民心生担忧而做出过激行为。什邡市委、市政府听闻随即在官网“什邡之窗”上发出对外公开信，介绍并解释了目前项目的环保评估情况，希望以此平复部分市民的担忧之心。
2012年7月2日，事态并未因“公开信”而有所缓解，陆续有市民到什邡市委、市政府门口聚集，反而加剧引发了大规模的群体事件。当日晚20点，官方通吧此次群体抗议事件已演变为了暴力事件。
2012年7月3日，什邡市委书记李成金发出声明，暂停宏达钼铜项目且不再继续建设。
1.“社会问题”潜在与局部范围的公众议程。
1.1存在“社会问题”。社会问题的出现及存在是议程形成过程的前阶段，其来源于公众对于政府政策的不同意见，问题显现的强度则取决于持反对意见的公众的反应强度。在什邡钼铜事件中，坊间在钼铜项目开工前就已在讨论钼铜项目的致癌可能性，认为钼铜项目生产会造成环境污染这一可能是什邡钼铜事件发生的前提假设，而这一社会问题的焦点就在于工业污染可能会通过影响空气和水源而影响整个生态生活区，这一项目的建设将会影响到局部公众的公共利益，公众认为其潜在的公共利益将会受到损害遂形成了一致的反对意见。
1.2局部范围内的公众议程。在四川什邡钼铜事件中，社会问题在最初出現反对声音时还比较弱，仅仅只有少数其利益可能会受到损害的个体或团体。后续通过这些少数利益相关者在网络平台的号召及意见表达，并通过组织集体游行、抗议等过激行为来表达自己对此项目的反对，所以才导致6月30日的市委上访事件。但在此期间，有关项目环境与健康风险信息，以及表达项目不满，召集有所行动的留言在网络四散，这使得议程从少数利益关切者扩大到了社区范围内的公众议程，同时社会问题显现的强度不断增加。
2.议程的扩散与公众议程的形成。科布和埃尔德认为，一个问题引起关注的人越多，就越有可能在公众议程上占有一席之地，进而能够进入政府议程。问题的支持者除了可以通过动员大众来把自己的问题转化为公众议程，同时还可利用政党、媒体等将自己的要求转化为公众议程。首先，“媒体在将议题上升到系统议程以及增加这些议题进入正式议程的机会方面同样扮演重要角色”。换句话说，关注媒体的社会公众中，会有一部分公众成为该社会问题意见表达的外在力量，或是潜在力量，问题的支持者就可以人为的使人们的注意力集中到这一问题上来。所以，在大众媒体追踪报道特定议题的情况下，对于要把自己的问题转化为体制议题的集团来说，大众媒体是一件强有力的武器。其次，科布和埃尔德提出，由于决策通道的差异，所以一些集团比另一些集团更容易接近决策通道。比如知名人士比普通公众拥有跟高的社会声望，因为能够控制更多的决策通道，从而加速议程的扩散。
在四川什邡钼铜事件中，公众在钼铜项目动工之后在利用百度、微博、天涯BBS等大众媒体进行钼铜项目可能致癌的讨论，之后陆续有人通过网络咨询、上访等形式提出异议。同时，知名作家韩寒在网上发文声援什邡维权行动、知名作家李承鹏亲临现场进行报道。韩寒和李承鹏作为知名人士，其舆论可以吸引更多的公众对此社会问题的关注，使问题受到社会更广泛的关注或至少让社会广泛知晓。由于什邡钼铜事件受到了社会广泛关注和知晓，使得更大范围利益攸关的社区范围内的公众议程开始关注、认同和响应这一名义正当的利益诉求。而此事件围绕“当地居民担心钼铜工业项目污染环境”这一社会问题，起初只是“少数群众上访提出不满意见”，由于未得到官方诚恳回复，小范围群体的诉求难以获得满意解释，导致事件进入白热化。在捍卫生命健康权的基本生存目标诉求下，2012年7月1日晚上“近百名市民和近百名学生分别聚集在什邡市委门口和宏达广场两地上访示威，要求停建项目，聚集群众还在横幅标语上签名”，并且，政府部门在初步处理时，协调警察介入事件的处理，对示威公众进行暴力压制，导致事态持续恶化升级。最终使得小部分人的的公众议程规模升级为区域性的公众议程。 至此，社区范围内的公众议程扩大为了地区意义上的公众议程，即公众议程主体由起初项目拟建地附近的居民扩大到什邡市民范围。随着公众议程主体范围的扩大，意味着有相当一部分的公众认为政府有必要停建钼铜工业项目，加之该问题属于政府机构职权范围之内的事情，所以什邡钼铜事件由局部范围内的公众议程上升为了一般性的公众议程。
3.政府议程的形成。政府议程是对政策问题进行界定和陈述的阶段，由于社会问题引起大众媒体和公众的注意，他们的议论必然会引起政府的高度关注。在什邡钼铜事件里，推进政府议程形成主要存在两个因素：第一个因素是直接利益关切公众的集体行动，代表事件为2012年7月2日上午，部分聚集在什邡市委、市政府门口的市民强行冲破警戒、破坏公务，导致期间部分人群发生了较为剧烈的冲突，造成严重后果；第二个因素为一般公众的舆论压力。在这两个关键因素的共同作用下，继而将持一致立场的公众议程推进至了与其立场完全不同的政府议程中。
4.结果。在事件中，什邡市委书记的表态说明政策问题已进入到了政策议程环节，并对外表明“什邡今后不再建设钼铜项目”，此声明表明政府意见愿意向公众意见靠拢，政府议程与公众议程达成一致，继而政府妥协矛盾消除，事件进入终结点。
三、科布和埃尔德的政策议程理论在中国的适用性分析
由于科布和埃尔德的这一理论此理论是以美国为蓝本的，所以具有很强的地域色彩。尽管随着我国民主法治的建设的不断完善，民主意识不断觉醒，但由于我国特殊国情的影响，我国在政策议程的设置过程中还是与西方国家存在较大差距和区别。所以我国在应用科布和埃尔德的政策议程理论时需特别注意以下三个问题：
1.公众议程的封闭。公众议程的形成是科布和埃尔德理论中议程构建的前提，也是议题走向政府议程的第一个阶段。在中国，当某个问题引起人们的关注时，政府内部，学者，民间总会有很多关于方案的声音。但在中国，例如政策提案、方案阶段都是在一个封闭的状态内做出的，基本都是由政府内部自行提出、修改和决定。所以，当公众议程处于一个封闭系统内，较强的影响力就很难形成了，进而也难以转化为政府议程。同时，由于我国公众的民主意识不断上升，参与度也在逐渐提高，但实际成效之小也难以推动公众议程的开放。
2.隐蔽议程仍然大量存在。尽管政策议程的作用极其突出，但公众议程只有转化为政府议程才能达到应有的政策目标，否则也只是半途而废，可是由公众议程向政府议程转换的过程却往往不会很顺利。因此需要引起警惕的是：某一公共问题进入政策议程并不意味着决策者就一定会对处于议事日程中的议题采取肯定的行动或者做出对议案提出者有利的决策。因为在公众议程向政府议程转变的过程中会使得原有的许多公众议程产生变质，从而遗为隐蔽议程。但按照科布和埃尔德有关“合法性差异”的说法，“集团成员社会地位与身份的提高，可以明显改善集团的合法性”。换言之就是缺乏资源的人们（如低收入集团）比高收入的竞争对手更难以获得合法性，除非该集团加入更具社会重要性的个人和集团，情况才会发生改变。所以，一旦这些拥有更多资源的集团与权力精英合谋，就很有可能会通过控制、封杀舆论报道，编造各种莫须有的罪名打击揭发社会问题的个人和团体以此达到歪曲、掩盖社会问题的目的。
3.公众议程与政府议程的沟通渠道不畅。科布和埃尔德的政策议程理论的本质要求只有公众议程成功的转化为政府议程，才能解决实际的社会问题。而在中国，由于公众议程被扭曲或被搁置，導致公众议程与政府议程出现沟通及协调上的不顺，使得公众议程无法被提上政府的议事日程，而影响政策议程的设置。这一情况也正好应证了格斯顿所言，公共政策的制定领域充满了混乱、矛盾和惊愕，政策议程的设置也是一个十分复杂的过程。究其原因，一就是政府与公众的互动平台出现了问题，使得沟通/协调不畅，从而引起政策议程被扭曲的现在时常存在。
参考文献：
[1]R.W.Cobb & C.D.Elder. Participation in American Politics：The Dynamics of Agenda Building[M].2nd ed.Baltimore：Johns Hopkins University Press，1983.14.
[2]R.W.Cobb & C.D.Elder. Participation in American Politics：The Dynamics of Agenda Building[M].2nd ed.Baltimore：Johns Hopkins University Press，1983.85.
[3]R.W.Cobb & C.D.Elder. Participation in American Politics：The Dynamics of Agenda Building[M].2nd ed.Baltimore：Johns Hopkins University Press，1983.86.
[4]吴定.《公共政策辞典》[M].台北：五南图书出版股份有限公司2005年版，第169～170页.
[5][美]杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩，克里斯托弗·博里克.公共政策经典[M]北京大学出版社，2008.128.
[6][美]杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩，克里斯托弗·博里克.公共政策经典[M]北京大学出版社，2008.132.
[7][法]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主：试论治理的革命[M].北京：三联书店，2005.
关键词：政策议程理论 什邡钼铜事件 公众议程 政府议程
一、罗杰·科布与查尔斯·埃尔德的政策议程理论
20世纪70年代，美国学者罗杰·科布（R.W.Cobb）和查尔斯·埃尔德（C.D.Elder）在其著作Participation in American Politics：The Dynamics of Agenda Building一书中对美国政府的政策议程进行了探讨，这是首次将议程研究应用于政治学领域中。他们提出，政策议程是“一批在任何时点上都会值得政治组织注意的、属于合法关注范畴的政治议题”，主要观点是将政策议程二分为政府议程和公众议程，把议程设置过程界定为公众参与精英决策的桥梁并试图解释问题是怎样从公众议程进入到政府议程中，并在公众作为主体和动力的条件下，议程如何从公众之间进入政府的发展过程。
科布和埃尔德认为可将政策议程划分为政府议程和公众议程这两类，在他们看来，公众议程（又称为系统议程）是指“政治共同体成员普遍认为值得公众关注的，且属于现任政府权威机构合法管辖范围内的所有问题”。从本质上讲，公众议程是众人参与讨论的一个过程，也就是说当一个问题引起了相关群体的关注，进而引起了更多人的兴趣，最后就会引起普通公众的关注。为了让这个问题得到公众的认可，那么议程倡导者要么使这个问题进入到大众媒体的视野中，要么就必须要有足够的资源影响公众，比如金钱、人力或是花言巧语。除了获得公众的认可，议程倡导者还需对大量个体或团体进行动员，培育公众对于这一问题一定会采取纠正措施的信念。如果某项事务的处理超出了政府机构的合法权限范围之内，那么这项事务将会被挡在公众议程之外。
第二类是政府议程，又被称为制度议程、正式议程、机构议程等。政府议程是指“有待权威决策者积极和认真考虑的一组明确项目”，是“进入政府机构讨论，准备加以研究处理的公共政策论题项目”。科布和埃尔德使用“积极和认真”的提法，是为了将正式议程项目与所谓的“伪议程项目”（pseudo-agenda items）区别开来。决策者常常用这种类型的议程来缓解某些个体或团体因需求未被认可所带来的挫败感，从而避免冲动行为的发生。
二、政策议程理论视角下四川什邡宏达钼铜事件的过程分析
2012年6月29日，预计总投资104亿元、年产值500亿元的宏达集团钼铜多金属资源深加工项目，在四川什邡破土动工。在项目开工典礼前，针对项目可能会引发的环境污染问题，个别市民心生担忧而做出过激行为。什邡市委、市政府听闻随即在官网“什邡之窗”上发出对外公开信，介绍并解释了目前项目的环保评估情况，希望以此平复部分市民的担忧之心。
2012年7月2日，事态并未因“公开信”而有所缓解，陆续有市民到什邡市委、市政府门口聚集，反而加剧引发了大规模的群体事件。当日晚20点，官方通吧此次群体抗议事件已演变为了暴力事件。
2012年7月3日，什邡市委书记李成金发出声明，暂停宏达钼铜项目且不再继续建设。
1.“社会问题”潜在与局部范围的公众议程。
1.1存在“社会问题”。社会问题的出现及存在是议程形成过程的前阶段，其来源于公众对于政府政策的不同意见，问题显现的强度则取决于持反对意见的公众的反应强度。在什邡钼铜事件中，坊间在钼铜项目开工前就已在讨论钼铜项目的致癌可能性，认为钼铜项目生产会造成环境污染这一可能是什邡钼铜事件发生的前提假设，而这一社会问题的焦点就在于工业污染可能会通过影响空气和水源而影响整个生态生活区，这一项目的建设将会影响到局部公众的公共利益，公众认为其潜在的公共利益将会受到损害遂形成了一致的反对意见。
1.2局部范围内的公众议程。在四川什邡钼铜事件中，社会问题在最初出現反对声音时还比较弱，仅仅只有少数其利益可能会受到损害的个体或团体。后续通过这些少数利益相关者在网络平台的号召及意见表达，并通过组织集体游行、抗议等过激行为来表达自己对此项目的反对，所以才导致6月30日的市委上访事件。但在此期间，有关项目环境与健康风险信息，以及表达项目不满，召集有所行动的留言在网络四散，这使得议程从少数利益关切者扩大到了社区范围内的公众议程，同时社会问题显现的强度不断增加。
2.议程的扩散与公众议程的形成。科布和埃尔德认为，一个问题引起关注的人越多，就越有可能在公众议程上占有一席之地，进而能够进入政府议程。问题的支持者除了可以通过动员大众来把自己的问题转化为公众议程，同时还可利用政党、媒体等将自己的要求转化为公众议程。首先，“媒体在将议题上升到系统议程以及增加这些议题进入正式议程的机会方面同样扮演重要角色”。换句话说，关注媒体的社会公众中，会有一部分公众成为该社会问题意见表达的外在力量，或是潜在力量，问题的支持者就可以人为的使人们的注意力集中到这一问题上来。所以，在大众媒体追踪报道特定议题的情况下，对于要把自己的问题转化为体制议题的集团来说，大众媒体是一件强有力的武器。其次，科布和埃尔德提出，由于决策通道的差异，所以一些集团比另一些集团更容易接近决策通道。比如知名人士比普通公众拥有跟高的社会声望，因为能够控制更多的决策通道，从而加速议程的扩散。
在四川什邡钼铜事件中，公众在钼铜项目动工之后在利用百度、微博、天涯BBS等大众媒体进行钼铜项目可能致癌的讨论，之后陆续有人通过网络咨询、上访等形式提出异议。同时，知名作家韩寒在网上发文声援什邡维权行动、知名作家李承鹏亲临现场进行报道。韩寒和李承鹏作为知名人士，其舆论可以吸引更多的公众对此社会问题的关注，使问题受到社会更广泛的关注或至少让社会广泛知晓。由于什邡钼铜事件受到了社会广泛关注和知晓，使得更大范围利益攸关的社区范围内的公众议程开始关注、认同和响应这一名义正当的利益诉求。而此事件围绕“当地居民担心钼铜工业项目污染环境”这一社会问题，起初只是“少数群众上访提出不满意见”，由于未得到官方诚恳回复，小范围群体的诉求难以获得满意解释，导致事件进入白热化。在捍卫生命健康权的基本生存目标诉求下，2012年7月1日晚上“近百名市民和近百名学生分别聚集在什邡市委门口和宏达广场两地上访示威，要求停建项目，聚集群众还在横幅标语上签名”，并且，政府部门在初步处理时，协调警察介入事件的处理，对示威公众进行暴力压制，导致事态持续恶化升级。最终使得小部分人的的公众议程规模升级为区域性的公众议程。 至此，社区范围内的公众议程扩大为了地区意义上的公众议程，即公众议程主体由起初项目拟建地附近的居民扩大到什邡市民范围。随着公众议程主体范围的扩大，意味着有相当一部分的公众认为政府有必要停建钼铜工业项目，加之该问题属于政府机构职权范围之内的事情，所以什邡钼铜事件由局部范围内的公众议程上升为了一般性的公众议程。
3.政府议程的形成。政府议程是对政策问题进行界定和陈述的阶段，由于社会问题引起大众媒体和公众的注意，他们的议论必然会引起政府的高度关注。在什邡钼铜事件里，推进政府议程形成主要存在两个因素：第一个因素是直接利益关切公众的集体行动，代表事件为2012年7月2日上午，部分聚集在什邡市委、市政府门口的市民强行冲破警戒、破坏公务，导致期间部分人群发生了较为剧烈的冲突，造成严重后果；第二个因素为一般公众的舆论压力。在这两个关键因素的共同作用下，继而将持一致立场的公众议程推进至了与其立场完全不同的政府议程中。
4.结果。在事件中，什邡市委书记的表态说明政策问题已进入到了政策议程环节，并对外表明“什邡今后不再建设钼铜项目”，此声明表明政府意见愿意向公众意见靠拢，政府议程与公众议程达成一致，继而政府妥协矛盾消除，事件进入终结点。
三、科布和埃尔德的政策议程理论在中国的适用性分析
由于科布和埃尔德的这一理论此理论是以美国为蓝本的，所以具有很强的地域色彩。尽管随着我国民主法治的建设的不断完善，民主意识不断觉醒，但由于我国特殊国情的影响，我国在政策议程的设置过程中还是与西方国家存在较大差距和区别。所以我国在应用科布和埃尔德的政策议程理论时需特别注意以下三个问题：
1.公众议程的封闭。公众议程的形成是科布和埃尔德理论中议程构建的前提，也是议题走向政府议程的第一个阶段。在中国，当某个问题引起人们的关注时，政府内部，学者，民间总会有很多关于方案的声音。但在中国，例如政策提案、方案阶段都是在一个封闭的状态内做出的，基本都是由政府内部自行提出、修改和决定。所以，当公众议程处于一个封闭系统内，较强的影响力就很难形成了，进而也难以转化为政府议程。同时，由于我国公众的民主意识不断上升，参与度也在逐渐提高，但实际成效之小也难以推动公众议程的开放。
2.隐蔽议程仍然大量存在。尽管政策议程的作用极其突出，但公众议程只有转化为政府议程才能达到应有的政策目标，否则也只是半途而废，可是由公众议程向政府议程转换的过程却往往不会很顺利。因此需要引起警惕的是：某一公共问题进入政策议程并不意味着决策者就一定会对处于议事日程中的议题采取肯定的行动或者做出对议案提出者有利的决策。因为在公众议程向政府议程转变的过程中会使得原有的许多公众议程产生变质，从而遗为隐蔽议程。但按照科布和埃尔德有关“合法性差异”的说法，“集团成员社会地位与身份的提高，可以明显改善集团的合法性”。换言之就是缺乏资源的人们（如低收入集团）比高收入的竞争对手更难以获得合法性，除非该集团加入更具社会重要性的个人和集团，情况才会发生改变。所以，一旦这些拥有更多资源的集团与权力精英合谋，就很有可能会通过控制、封杀舆论报道，编造各种莫须有的罪名打击揭发社会问题的个人和团体以此达到歪曲、掩盖社会问题的目的。
3.公众议程与政府议程的沟通渠道不畅。科布和埃尔德的政策议程理论的本质要求只有公众议程成功的转化为政府议程，才能解决实际的社会问题。而在中国，由于公众议程被扭曲或被搁置，導致公众议程与政府议程出现沟通及协调上的不顺，使得公众议程无法被提上政府的议事日程，而影响政策议程的设置。这一情况也正好应证了格斯顿所言，公共政策的制定领域充满了混乱、矛盾和惊愕，政策议程的设置也是一个十分复杂的过程。究其原因，一就是政府与公众的互动平台出现了问题，使得沟通/协调不畅，从而引起政策议程被扭曲的现在时常存在。
参考文献：
[1]R.W.Cobb & C.D.Elder. Participation in American Politics：The Dynamics of Agenda Building[M].2nd ed.Baltimore：Johns Hopkins University Press，1983.14.
[2]R.W.Cobb & C.D.Elder. Participation in American Politics：The Dynamics of Agenda Building[M].2nd ed.Baltimore：Johns Hopkins University Press，1983.85.
[3]R.W.Cobb & C.D.Elder. Participation in American Politics：The Dynamics of Agenda Building[M].2nd ed.Baltimore：Johns Hopkins University Press，1983.86.
[4]吴定.《公共政策辞典》[M].台北：五南图书出版股份有限公司2005年版，第169～170页.
[5][美]杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩，克里斯托弗·博里克.公共政策经典[M]北京大学出版社，2008.128.
[6][美]杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩，克里斯托弗·博里克.公共政策经典[M]北京大学出版社，2008.132.
[7][法]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主：试论治理的革命[M].北京：三联书店，2005.