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地方债务由来已久，三年前的2009年，被认为是开闸之时。三年间，地方债务犹如一个雪球越滚越大，借新还旧成为普遍现象。更让外界担忧的是，地方债务正向城投债及信托产品等转移，隐蔽性越来越强，且数额越发庞大，潜在风险也随之加剧。
2011年审计署发布的公告显示，截至2010年，全国地方性债务达到了10万亿元。 分析人士指出，两年之后的今天，市场容量保守估计达到了12万亿元。
或许正是基于此，2012年的最后一天下午，财政部、国家发改委、央行、银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，再次强调对地方政府融资行为进行规范。
值得注意的是，2013年将迎来债务集中偿债期。而在经济增速放缓、房产市场宏观调控的背景下，地方政府及关联企业能否如期付息还本令人担忧。
近日，财政部部长谢旭人表示，2013年要强化地方政府性债务管理，抓紧建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成规范的地方政府举债融资机制，严格控制地方政府新增债务。
娄底样本
与身负巨债的鄂尔多斯相比，无论是知名度还是地方债务规模，娄底都要小得多。因而在联系当地官员采访时，他们更多调强的是其非典型性，对于债务数目则是讳莫如深。
《民生周刊》记者在当地调查发现，恰恰因为与大多数三、四线城市情况一致，娄底反而更具典型性。
地处湖南中部的娄底，是一个典型的经济欠发达地区。受益于长株潭“两型社会”建设，湖南着力打造“3 5城市群”，娄底正是这五个城市之一。在此规划影响下，娄底发力城市建设，变化巨大。
2月16、17日，记者乘坐出租车及摩的穿行娄底城区时发现，整个城市像一个偌大的工地，新修的高楼矗立在公路两旁，售楼广告成为一道靓丽的风景。
摩的司机刘师傅家在城郊，沿路指着一个新修的小区说，“这地方以前是座荒山。”
2月17日是农历正月初八，当地很多公司选择在这一天“开张”。位于娄底市政府办公楼旁边的青锋·汇景豪庭小区售楼部挤满了看房客，其中不乏在外务工的娄底人。售楼员推销道：“这是城市中央、绝版地段，环境宜人，要买得抓紧。”但3000多元每平方米的价格还是让众多看房者选择了观望。
除了新修的小区，公园、体育馆等公共设施的建设同样在紧锣密鼓地推进。
娄底市城市建设投资集团有限公司（简称“娄底城投”）是当地政府的融资平台，这家由娄底市人民政府管辖的国有企业也是娄底市城市建设的主力军。该公司在娄底中心城区的建设中有着突出成绩，累计完成城建项目117个，仅2012年就有30个项目在同时推进。
这些项目的推进，都离不开一个字，那就是“钱”。
2013年1月，娄底市财政局局长曹育明在该市人大会上做的《关于娄底市2012年全市及市级财政预算执行情况和2013年全市及市级财政预算草案的报告》显示，2012年，该市完成财政总收入877042万元，为年度预算的110.51%，比上年增长22.44%；完成公共财政预算收入500598万元，为年度预算的116.07%，比上年增长26.53%。
分析人士指出，尽管财政收入保持较高的增长速度，但作为一个年财政收入才80多亿元的地级市，要撬动为数众多、投资庞大的项目显然捉襟见肘。
和其它地方一样，娄底想到了地方债。2012年，娄底转贷财政部代理发行地方债券，收入2.55亿元。
2亿多元必竟是杯水车薪。作为中部一个经济欠发达的地区，娄底近年来亦充分利用了城投这一地方政府重要的融资平台。在相关报告里，这也被视为一项创新之举。
从2009年成立娄底城投公司之后，当地在2011年和2012年先后发行了两期城投债，分别为12亿元和13亿元，总数达到25亿元，目前均已到位。
公开报道显示，为了发行城投债，娄底市主要领导曾进京拜会国家发改委相关司局负责人。
当然，这只是已经公开的债务，娄底还有很多其它渠道的融资，如信托资金。这些融资比地方债和城投债规模要大得多，均统称为地方债务。
娄底一位在人大任职的官员向记者表示，由于信息不公开，真正的债务多少无从得知，但要支撑这么多项目的建设，所需资金肯定不少。
开闸与井喷
无论是鄂尔多斯还是娄底，从公开资料来看，狭义的地方债数目并不大，且比城投债少得多。在很多地区，后者与信托资金等构成了庞大的地方债务。
2012年，娄底通过财政部代发的地方债为2.55亿元，而城投债却达到了13亿元。这亦是大多数城市的共性——地方政府越来越依赖于城投公司这一平台进行融资。
事实上，城投债早就有之，只不过在近年规模越来越大，尤其在2009年之后。同时，它本身是公司债，但因为嫡属于地方政府，其债务由地方财政收入兜底。
资料显示，1993年，上海城市建设投资开发总公司发行第一只城投债，此后亦有城市先后涉水，但规模均不大。直到2005年，城投债数字突然从几十亿元跃升至338亿元，引起市场与监管部门的关注，政策一度收紧。
2009年，在“四万亿”目标刺激下，城投债开始井喷，当年发行量达到3403亿元。此后，城投债踏上了“高铁”，高速运行于各地。
“由于政策扩张和经济振兴的客观需要，中央政府层面非常明确地规划了4万亿元投资项目。其中中央政府只安排1.18万亿元，地方政府配套资金则一般不低于1：1，剩下的近两万亿元资金主要靠这些项目取得银行贷款。形势变化与扩张型政策的实施，促使这两年地方政府通过融资平台的举债行为大幅增加。”2月20日，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在接受《民生周刊》记者采访时对此做出了解读。
一方面，地方政府配套资金不足，有内在的融资需求；另一方面，有监管部门的政策支持，国家发改委、中国银监会等高层先后对城投债表达了不同的支持意见。 光大证券首席宏观分析师徐高表示，尤其进入2012年，国家发改委对企业债的发行逐步放松，审批速度加快。“政策面的改善让城投债在2012年再次出现爆发性增长，城投债在地方政府融资来源中的重要性进一步上升。”
招商证券研究中心的研究表明，2012年是城投债井喷之年，当年发行额1.27万亿元，到期额997亿元，净增加1.17万亿元。
城投债热发，发债主体、承销商、评级机构和投资人均享盛宴。
此外，在城投债的带动下，地方债务种类呈现多元化，种类越来越丰富，不再仅仅局限于由财政部门代发的地方债和地方融资平台的城投债，信托和BT等融资方式亦被广泛使用。当然，地方给出的回报率往往会更高，“约在10%至12%之间，部分地方基础设施项目融资成本甚至高达30%。”一位专家表示。
BT即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行非经营性设施建设项目的融资模式，也曾一度被认为是金融创新之举。
尤其是银监会在2010年启动地方融资平台清理以来，地方政府传统的融资渠道收紧，各类地方基建项目纷纷转向BT融资。
尽管融资成本偏高，但BT凭借其“来钱快”的优势，在全国范围内渐成泛滥之势。
就娄底来说，当地城投公司在向市政府汇报时强调，为了多渠道筹措资金，将加大BT项目建设力度，大力推进信托、租赁和票据融资。
与娄底相比，鄂尔多斯涉及BT项目的资金数量更为庞大。
中国信托业协会统计数据显示，截至2012年三季度末，信托资金接近6万亿元，其中投向基础产业的总额为1.39万亿元，当年累计新增7551亿元，越来越多的信托公司都将业务重点逐步转移到地方政府融资领域。
多位研究员在受访时表示，基建类信托产品的火热，直接带动了信托行业的快速发展。数据显示，信托业2012年利润总额已达到440亿元，比2011年上涨近五成，人均利润更是高达291万元，远超银行业最高人均利润的84万元。
2月21日，中央财经大学财政税收研究所所长曾康华在接受《民生周刊》记者采访时亦表示，近两三年来，地方债务的显著变化就是更加多元化，“当然债务也更加隐蔽”。
土地收益预期偏高
借来的债务终归是要还的，土地收入是地方政府还债的重要来源。
娄底市在发行2011年城投债时曾有如此表述：“发行人将以良好的经营业绩为企业债券的到期偿还创造基础条件，并采取有效措施来保障债券投资者到期兑付本息的合法权益。”其有效措施就是以该市18宗土地作为抵押。
娄底所在的湖南省，2010年末，政府负有偿还责任的债务余额为2042.34亿元。其中，明确以土地出让收入为偿债来源的债务余额为403.95亿元，占19.8%。其中，3个市、14个县市区以土地出让收入为偿债来源的债务比例超过50%。
山东有13个市和55个县债务偿还对土地出让收入依赖较大。至2010年末，当地政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为575.68亿元，占相关债务余额的41.47%。
东北三省之一的吉林，截至2010年末，用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为415.4亿元，占政府负有偿还责任债务余额的22.3%。
大多数地方采取的方式是举债建设，然后提升土地价格，通过出让土地还债。
“很多地方对土地增值期望过高，在对担保土地估值时也明显偏高。”多位分析人士表示，在土地收益保持较高增长的时候，地方债务处于可控范围，而一旦土地收益未达预期，问题则接踵而至。
此外，随着房地产调控的持续，“土地财政”模式难以为继，这显著加大了地方的财政压力和融资压力。
穆迪最新发布的报告指出，2012年中国地方政府土地收入同比下滑14%，与2011年增长22%形成鲜明对比。
就娄底城投来说，2012年计划融资26.6亿元，其中出让土地收入6亿元，但截止当年9月份，已到位资金11.1262亿元，土地出让收入仅1.5239亿元，仅占目标的四分之一。
这让娄底城投压力倍增。在给娄底市政府的报告中，娄底城投请求在土地报批、征迁和出让工作中给予更大的支持。
迫在眉睫
毫无疑问，地方债务在促进地方经济建设方面功不可灭。倘若没有这些资金，城市建设肯定会放缓。
地方债务亦是一把双刃剑，如果处于可控范围，则正向作用明显；倘若失控，则后果不堪想像，刀锋的威力同样会带来灾难性后果。
这一观点在此前就已存在，只是近来声音逐渐走强，终使地方债成为当前最热的词语之一。这源自于近年来地方债规模处于高增长，而GDP增长速度却在放缓，存量债务越来越大。
前不久，财政部公布了2012年全国公共财政收支情况。在过去的一年间，财政收入同比增幅仅为12.8%，而2011年则为24.8%。其中，中央财政收入增幅为9.4%，是2008年以来的最低点；地方财政收入增幅为16.2%，为五年来次低，仅高于全球金融危机爆发后形势最严峻的2009年。
而在刚刚过去的黄金十年中，财政收入增速通常高于20%。受访的多位经济学家均表示，这种高速增长期已经结束，而2012年正是财政收入增速趋缓的拐点。
这些信息从年前各地召开的“两会”亦已释放。在经济增长放缓、房地产调控政策不放松及外需疲软的环境下，多省下调了2013年财政收入增长目标。究其原因，一方面是财政收入增长放缓；另一方面是债务规模在增大。
东方证券预计，2013年地方融资平台债务的总规模将增至12.77万亿元，同比增长12%。而招商证券研究中心发布的数字则更高。
此外，多家投行首席经济学家表示，2013年预计到期的债务总额接近3万亿元，将占到地方财政收入的50%左右。
这些数字均非源自权威部门，无从考证，但从侧面凸显了地方债务的数量庞大与危险性。
在此情况下，债务展期以及用新债还旧债就成了各地的权宜之计。据了解，两个西部省份2012年获准发行的地方债中，八成用于偿还到期的2009年地方政府债券本金。
娄底所在的湖南省，2012年发债规模为115亿元，列入省级债券资金59亿元，其中偿还到期债券46亿元，即省级资金大部分用于还旧债。
这种借新还旧的做法，能解燃眉之急，亦容易让地方陷入恶性循环。
这些问题罕见地出现在一些省份的《2012年预算执行和2013预算草案报告》之中。如湖南省的报告指出，偿债压力很大，一些地方政府投融资平台公司运行存在隐患，财政潜在风险不容忽视等。
山西省和内蒙古自治区的表述也大同小异，“部分地区偿债压力较大，财政潜在风险不容忽视。”
2011年审计署发布的公告显示，截至2010年，全国地方性债务达到了10万亿元。 分析人士指出，两年之后的今天，市场容量保守估计达到了12万亿元。
或许正是基于此，2012年的最后一天下午，财政部、国家发改委、央行、银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，再次强调对地方政府融资行为进行规范。
值得注意的是，2013年将迎来债务集中偿债期。而在经济增速放缓、房产市场宏观调控的背景下，地方政府及关联企业能否如期付息还本令人担忧。
近日，财政部部长谢旭人表示，2013年要强化地方政府性债务管理，抓紧建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成规范的地方政府举债融资机制，严格控制地方政府新增债务。
娄底样本
与身负巨债的鄂尔多斯相比，无论是知名度还是地方债务规模，娄底都要小得多。因而在联系当地官员采访时，他们更多调强的是其非典型性，对于债务数目则是讳莫如深。
《民生周刊》记者在当地调查发现，恰恰因为与大多数三、四线城市情况一致，娄底反而更具典型性。
地处湖南中部的娄底，是一个典型的经济欠发达地区。受益于长株潭“两型社会”建设，湖南着力打造“3 5城市群”，娄底正是这五个城市之一。在此规划影响下，娄底发力城市建设，变化巨大。
2月16、17日，记者乘坐出租车及摩的穿行娄底城区时发现，整个城市像一个偌大的工地，新修的高楼矗立在公路两旁，售楼广告成为一道靓丽的风景。
摩的司机刘师傅家在城郊，沿路指着一个新修的小区说，“这地方以前是座荒山。”
2月17日是农历正月初八，当地很多公司选择在这一天“开张”。位于娄底市政府办公楼旁边的青锋·汇景豪庭小区售楼部挤满了看房客，其中不乏在外务工的娄底人。售楼员推销道：“这是城市中央、绝版地段，环境宜人，要买得抓紧。”但3000多元每平方米的价格还是让众多看房者选择了观望。
除了新修的小区，公园、体育馆等公共设施的建设同样在紧锣密鼓地推进。
娄底市城市建设投资集团有限公司（简称“娄底城投”）是当地政府的融资平台，这家由娄底市人民政府管辖的国有企业也是娄底市城市建设的主力军。该公司在娄底中心城区的建设中有着突出成绩，累计完成城建项目117个，仅2012年就有30个项目在同时推进。
这些项目的推进，都离不开一个字，那就是“钱”。
2013年1月，娄底市财政局局长曹育明在该市人大会上做的《关于娄底市2012年全市及市级财政预算执行情况和2013年全市及市级财政预算草案的报告》显示，2012年，该市完成财政总收入877042万元，为年度预算的110.51%，比上年增长22.44%；完成公共财政预算收入500598万元，为年度预算的116.07%，比上年增长26.53%。
分析人士指出，尽管财政收入保持较高的增长速度，但作为一个年财政收入才80多亿元的地级市，要撬动为数众多、投资庞大的项目显然捉襟见肘。
和其它地方一样，娄底想到了地方债。2012年，娄底转贷财政部代理发行地方债券，收入2.55亿元。
2亿多元必竟是杯水车薪。作为中部一个经济欠发达的地区，娄底近年来亦充分利用了城投这一地方政府重要的融资平台。在相关报告里，这也被视为一项创新之举。
从2009年成立娄底城投公司之后，当地在2011年和2012年先后发行了两期城投债，分别为12亿元和13亿元，总数达到25亿元，目前均已到位。
公开报道显示，为了发行城投债，娄底市主要领导曾进京拜会国家发改委相关司局负责人。
当然，这只是已经公开的债务，娄底还有很多其它渠道的融资，如信托资金。这些融资比地方债和城投债规模要大得多，均统称为地方债务。
娄底一位在人大任职的官员向记者表示，由于信息不公开，真正的债务多少无从得知，但要支撑这么多项目的建设，所需资金肯定不少。
开闸与井喷
无论是鄂尔多斯还是娄底，从公开资料来看，狭义的地方债数目并不大，且比城投债少得多。在很多地区，后者与信托资金等构成了庞大的地方债务。
2012年，娄底通过财政部代发的地方债为2.55亿元，而城投债却达到了13亿元。这亦是大多数城市的共性——地方政府越来越依赖于城投公司这一平台进行融资。
事实上，城投债早就有之，只不过在近年规模越来越大，尤其在2009年之后。同时，它本身是公司债，但因为嫡属于地方政府，其债务由地方财政收入兜底。
资料显示，1993年，上海城市建设投资开发总公司发行第一只城投债，此后亦有城市先后涉水，但规模均不大。直到2005年，城投债数字突然从几十亿元跃升至338亿元，引起市场与监管部门的关注，政策一度收紧。
2009年，在“四万亿”目标刺激下，城投债开始井喷，当年发行量达到3403亿元。此后，城投债踏上了“高铁”，高速运行于各地。
“由于政策扩张和经济振兴的客观需要，中央政府层面非常明确地规划了4万亿元投资项目。其中中央政府只安排1.18万亿元，地方政府配套资金则一般不低于1：1，剩下的近两万亿元资金主要靠这些项目取得银行贷款。形势变化与扩张型政策的实施，促使这两年地方政府通过融资平台的举债行为大幅增加。”2月20日，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在接受《民生周刊》记者采访时对此做出了解读。
一方面，地方政府配套资金不足，有内在的融资需求；另一方面，有监管部门的政策支持，国家发改委、中国银监会等高层先后对城投债表达了不同的支持意见。 光大证券首席宏观分析师徐高表示，尤其进入2012年，国家发改委对企业债的发行逐步放松，审批速度加快。“政策面的改善让城投债在2012年再次出现爆发性增长，城投债在地方政府融资来源中的重要性进一步上升。”
招商证券研究中心的研究表明，2012年是城投债井喷之年，当年发行额1.27万亿元，到期额997亿元，净增加1.17万亿元。
城投债热发，发债主体、承销商、评级机构和投资人均享盛宴。
此外，在城投债的带动下，地方债务种类呈现多元化，种类越来越丰富，不再仅仅局限于由财政部门代发的地方债和地方融资平台的城投债，信托和BT等融资方式亦被广泛使用。当然，地方给出的回报率往往会更高，“约在10%至12%之间，部分地方基础设施项目融资成本甚至高达30%。”一位专家表示。
BT即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行非经营性设施建设项目的融资模式，也曾一度被认为是金融创新之举。
尤其是银监会在2010年启动地方融资平台清理以来，地方政府传统的融资渠道收紧，各类地方基建项目纷纷转向BT融资。
尽管融资成本偏高，但BT凭借其“来钱快”的优势，在全国范围内渐成泛滥之势。
就娄底来说，当地城投公司在向市政府汇报时强调，为了多渠道筹措资金，将加大BT项目建设力度，大力推进信托、租赁和票据融资。
与娄底相比，鄂尔多斯涉及BT项目的资金数量更为庞大。
中国信托业协会统计数据显示，截至2012年三季度末，信托资金接近6万亿元，其中投向基础产业的总额为1.39万亿元，当年累计新增7551亿元，越来越多的信托公司都将业务重点逐步转移到地方政府融资领域。
多位研究员在受访时表示，基建类信托产品的火热，直接带动了信托行业的快速发展。数据显示，信托业2012年利润总额已达到440亿元，比2011年上涨近五成，人均利润更是高达291万元，远超银行业最高人均利润的84万元。
2月21日，中央财经大学财政税收研究所所长曾康华在接受《民生周刊》记者采访时亦表示，近两三年来，地方债务的显著变化就是更加多元化，“当然债务也更加隐蔽”。
土地收益预期偏高
借来的债务终归是要还的，土地收入是地方政府还债的重要来源。
娄底市在发行2011年城投债时曾有如此表述：“发行人将以良好的经营业绩为企业债券的到期偿还创造基础条件，并采取有效措施来保障债券投资者到期兑付本息的合法权益。”其有效措施就是以该市18宗土地作为抵押。
娄底所在的湖南省，2010年末，政府负有偿还责任的债务余额为2042.34亿元。其中，明确以土地出让收入为偿债来源的债务余额为403.95亿元，占19.8%。其中，3个市、14个县市区以土地出让收入为偿债来源的债务比例超过50%。
山东有13个市和55个县债务偿还对土地出让收入依赖较大。至2010年末，当地政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为575.68亿元，占相关债务余额的41.47%。
东北三省之一的吉林，截至2010年末，用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为415.4亿元，占政府负有偿还责任债务余额的22.3%。
大多数地方采取的方式是举债建设，然后提升土地价格，通过出让土地还债。
“很多地方对土地增值期望过高，在对担保土地估值时也明显偏高。”多位分析人士表示，在土地收益保持较高增长的时候，地方债务处于可控范围，而一旦土地收益未达预期，问题则接踵而至。
此外，随着房地产调控的持续，“土地财政”模式难以为继，这显著加大了地方的财政压力和融资压力。
穆迪最新发布的报告指出，2012年中国地方政府土地收入同比下滑14%，与2011年增长22%形成鲜明对比。
就娄底城投来说，2012年计划融资26.6亿元，其中出让土地收入6亿元，但截止当年9月份，已到位资金11.1262亿元，土地出让收入仅1.5239亿元，仅占目标的四分之一。
这让娄底城投压力倍增。在给娄底市政府的报告中，娄底城投请求在土地报批、征迁和出让工作中给予更大的支持。
迫在眉睫
毫无疑问，地方债务在促进地方经济建设方面功不可灭。倘若没有这些资金，城市建设肯定会放缓。
地方债务亦是一把双刃剑，如果处于可控范围，则正向作用明显；倘若失控，则后果不堪想像，刀锋的威力同样会带来灾难性后果。
这一观点在此前就已存在，只是近来声音逐渐走强，终使地方债成为当前最热的词语之一。这源自于近年来地方债规模处于高增长，而GDP增长速度却在放缓，存量债务越来越大。
前不久，财政部公布了2012年全国公共财政收支情况。在过去的一年间，财政收入同比增幅仅为12.8%，而2011年则为24.8%。其中，中央财政收入增幅为9.4%，是2008年以来的最低点；地方财政收入增幅为16.2%，为五年来次低，仅高于全球金融危机爆发后形势最严峻的2009年。
而在刚刚过去的黄金十年中，财政收入增速通常高于20%。受访的多位经济学家均表示，这种高速增长期已经结束，而2012年正是财政收入增速趋缓的拐点。
这些信息从年前各地召开的“两会”亦已释放。在经济增长放缓、房地产调控政策不放松及外需疲软的环境下，多省下调了2013年财政收入增长目标。究其原因，一方面是财政收入增长放缓；另一方面是债务规模在增大。
东方证券预计，2013年地方融资平台债务的总规模将增至12.77万亿元，同比增长12%。而招商证券研究中心发布的数字则更高。
此外，多家投行首席经济学家表示，2013年预计到期的债务总额接近3万亿元，将占到地方财政收入的50%左右。
这些数字均非源自权威部门，无从考证，但从侧面凸显了地方债务的数量庞大与危险性。
在此情况下，债务展期以及用新债还旧债就成了各地的权宜之计。据了解，两个西部省份2012年获准发行的地方债中，八成用于偿还到期的2009年地方政府债券本金。
娄底所在的湖南省，2012年发债规模为115亿元，列入省级债券资金59亿元，其中偿还到期债券46亿元，即省级资金大部分用于还旧债。
这种借新还旧的做法，能解燃眉之急，亦容易让地方陷入恶性循环。
这些问题罕见地出现在一些省份的《2012年预算执行和2013预算草案报告》之中。如湖南省的报告指出，偿债压力很大，一些地方政府投融资平台公司运行存在隐患，财政潜在风险不容忽视等。
山西省和内蒙古自治区的表述也大同小异，“部分地区偿债压力较大，财政潜在风险不容忽视。”