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国家对高等教育的重视程度提高，教育体制改革的不断深入促使高等院校办学规模不断扩大，高校办学自主权增强。然而，我国高校内部控制制度建设起步相对较晚，在实际工作中内部控制制度的不健全也与多元化发展的高校教育事业不一致。高校内部控制建设的问题限制了高校管理工作的有效进行，同时造成高校经济案件多发的态势。目前，社会各界对于高校内部控制不足的问题，给予了极大的关注。为了改善高校内部控制的现状，提高高校管理工作水平，本文通过对内部控制理论的深入理解，以《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求为依据，结合高校实际特点，从高校内部控制制度的问题出发，有针对性的提出一些健全和完善学校内部控制制度的对策和建议，在完善学校内部控制制度建设的实践上做出探索。
我国的内部控制研究起步相对较晚，与西方发达国家相比总体上相对滞后，但是在改革开放以后，随着经济的腾飞，我国内部控制研究也取得了相当大的成果。同时，我们发现在很长一段时间的内部控制问题研究方面，针对企业、金融业等盈利性组织的研究较多，而对于行政事业单位尤其是高校的内部控制研究非常少，基本处于起步阶段。在国家推进行政事业单位改革后，学术界将研究目光转向行政事业单位内部控制研究，进而高校内部控制问题开始引起重视。
一、内部控制
（一）内部控制的定义
关于内部控制，在我国主要可以参照《企业内部控制规范》中对内部控制的定义：“内部控制是由企业的董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。”而在《行政事业单位内部通知规范（试行）》中也指出：“单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。因此，结合高校自身特点，我们可以对高校内部控制做出基本的定义，高校内部控制即高校领导层和全体教职员工为了实现控制目标，在日常教学及管理活动中制定一系列科学、合理、有效的控制制度、风险评估标准、业务工作流程和严谨的监管措施，以达到对高校可能出现的风险进行事前防范，事中控制和事后监督。
（二）COSO框架下的内部控制
1992年9月，由COSO委员会发布的《内部控制——整合框架》报告明确阐述了内部控制的定义，即：内部控制是由企业董事会、经理层及其他员工共同实施的，为经营的效率效果、财务报告的可靠性、相关法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。首先，报告清楚地指出内部控制是一个连续的、完整的过程，需要与企业日常经营管理活动同时进行。其次，内部控制不仅仅只是企业管理层的责任，它同样是全体员工共同的职责，需要企业管理层和全体员工协同合作才能达到预期目标。最后，内部控制只是对企业经营管理中可能出现的问题提供一个合理保证，并不能保证绝对的有效性。COSO框架中规定，内部控制由五个基本要素组成，它们分别是：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及自我评估和内部监督。
二、高校内部控制的相关制度规范
相比于企业内部控制制度及规范发展的成熟性，我国高校内部控制的发展起步较晚，最初并无较为系统的制度对高校内部控制进行规范。然而，随着高校规模不断扩大，高校内部控制逐渐提上议题，国家也先后出台相关制度文件对其进行规范，例如：1997年出台的《高等学校财务制度》并于2012年重新修订、2004年《教育部财政部关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》等，有一些文件已经涉及到高校内部控制的某个方面或部分，但无论是目标还是内容，都缺乏全面性和系统性。而2012年出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》就是在这种对建立专门的内部控制制度解决行政事业单位内部控制问题的需求下应运而生。它将高校目前面临的内部控制问题进行整合，成为高校内部控制制度纲领性文件。
三、高校内部控制的问题
目前，高校内部控制体系基本借鉴COSO框架五要素，从控制环境，风险管理，控制活动，信息沟通与交流，评价与监督这五个方面结合高校自身办学特点，形成五位一体的相学完整的内部控制体系，但仍有不足。
从内部控制环境上看，高校的内部控制环境存在内控意识薄弱，组织运营结构不完善等问题，高校尽管已经制定了与《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求相关的内部控制手册，但有相当多的人并不重视内部控制，对内部控制的积极性和参与度并不高。
从风险评估方面看，高校的教职员工普遍缺乏风险意识，在执行风险管理措施时不到位。同时，高校没有建立常态化的风险评估小组或分析团队，在学校内部控制手册中虽然在各项业务中列出风险清单，但是形成的机制过于僵化，无法根据外部环境或内部形势可能产生的变化做出相应的调整。
从控制活动方面，本文主要从预算业务和收支业务两方面入手，高校预算编制方面存在预算编制方法单一，编制依据不充分和预算编制内容不完整的问题；在预算执行过程中主要表现在超预算情况较为常见，预算调整管理不当；在预算编制和执行过程中存在预算评价和监督的缺失。高校在收支业务方面的主要问题集中在科研和课题经费支出不规范，科研横向项目控制不足两个方面。
从信息与沟通方面，主要表现在公开的信息内容陈旧，各级管理单位信息沟通存在障碍。
从内部控制评价与监督方面，主要表现在内部审计力度不够，出具审计报告后整改和追究力度有待加强。
四、高校內部控制的优化措施
（一）优化内部控制坏境
内部控制理论强调了“人”在内部控制整个环节的重要性，而其中管理层的内部控制意识的强弱对内部控制的实施产生了极大的影响。首先，高校应该把提高学校管理层的内部控制意识放在优化内部控制环境的首位；其次，根据COSO框架中关于道德与诚信的原则设计，把培养教职工的内部控制意识纳入长期的，常规的培训活动和考核指标。 （二）完善内部风险评估制度
无论实施任何制度，都是人去执行，因此，高校在强化风险管理中根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求首先必须强化学校全体人员的风险管理意识，尤其是领导层的风险意识，在学校里形成人人重视风险，事事管控风险的管理格局。其次，根据学校内部控制手册成立非常态风险管理委员会，在风险管理委员会下建立常态化的风险评估小组或分析团队。
（三）健全业务层面的控制活动——以预算和收支为例
1.预算业务：
（1）从预算编制角度，首先，高校在进行预算编制活动中，应当加强对各部门预算编制规范，明确各类业务进行预算测定时的标准和依据。其次，根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》把实施全面预算管理落到实处，从预算编制的角度细化和完善预算编制内容对提高预算业务的准确性提供保障。
（2）从预算执行角度，高校在执行预算方案时，应该严格依照预算方案审批和执行，尽量避免超预算现象和频繁的预算调整业务。
（3）从预算评价与监督角度，高校通过将预算评价体系落到实处，对各项预算业务实施考核制度，同时进行相应的奖励和惩罚，并在年度结束的时候，对预算情况进行综合评价。
2.收支业务：
（1）完善科研经费支出的相关制度，高校应参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》中对支出管理的相关规定，对科研经费支出业务中的各项明细科目进行标准化界定，根据不同的科研项目，对各项业务经费支出占整个科研经费支出比例做出具体规定。
（2）加强科研横向项目的控制，高校在科研横向项目方面应实施精细化管控，力求对项目实施过程中涉及的各项业务活动的标准作出明确的说明，提高相关人员对科研横向项目的认识，加强项目进程中对每个环节的控制，为优化科研经费支出奠定基础。
（四）完善信息交流与沟通机制
1.加强内部控制管理信息系统建设。高校在管理信息系统的建设方面应借助先进的信息技术，通过对校内管理信息系统的完善，将内部控制系统涉及的各方面流程嵌入校园日常管理信息系统中。
2.配备专业信息技术人才，做好校园信息平台的优化和更新。高校应对专业技术人员进行常态化的考评，对于能力欠缺的人员予以岗位调离，以保证信息技术队伍的专业和效率。同时也可以通过与信息技术企业合作共建，完成校园信息平台的优化和更新。
（五）加强内部控制的评价和监督
1.完善内部控制评价指标和标准，高校应当完善目前的内部控制评价制度，从内部控制控制环境，风险管理，控制活动，信息交流与沟通和评价监督五个方面对内部控制评价指标和标准进行科学的设计，力求评价指标和标准简单有效。
2.强化内部审计力度，高校在进行内部审计时，除了按照风险清单上對可能风险点进行强化审计的同时，要对审计对象进行全面审计，不能将审计重点仅放在财务指标或资金收支等业务上，通过全面，细致，有效的内部审计工作，保证内部控制体系的有效运行。（作者单位为江西财经职业学院）
我国的内部控制研究起步相对较晚，与西方发达国家相比总体上相对滞后，但是在改革开放以后，随着经济的腾飞，我国内部控制研究也取得了相当大的成果。同时，我们发现在很长一段时间的内部控制问题研究方面，针对企业、金融业等盈利性组织的研究较多，而对于行政事业单位尤其是高校的内部控制研究非常少，基本处于起步阶段。在国家推进行政事业单位改革后，学术界将研究目光转向行政事业单位内部控制研究，进而高校内部控制问题开始引起重视。
一、内部控制
（一）内部控制的定义
关于内部控制，在我国主要可以参照《企业内部控制规范》中对内部控制的定义：“内部控制是由企业的董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。”而在《行政事业单位内部通知规范（试行）》中也指出：“单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。因此，结合高校自身特点，我们可以对高校内部控制做出基本的定义，高校内部控制即高校领导层和全体教职员工为了实现控制目标，在日常教学及管理活动中制定一系列科学、合理、有效的控制制度、风险评估标准、业务工作流程和严谨的监管措施，以达到对高校可能出现的风险进行事前防范，事中控制和事后监督。
（二）COSO框架下的内部控制
1992年9月，由COSO委员会发布的《内部控制——整合框架》报告明确阐述了内部控制的定义，即：内部控制是由企业董事会、经理层及其他员工共同实施的，为经营的效率效果、财务报告的可靠性、相关法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。首先，报告清楚地指出内部控制是一个连续的、完整的过程，需要与企业日常经营管理活动同时进行。其次，内部控制不仅仅只是企业管理层的责任，它同样是全体员工共同的职责，需要企业管理层和全体员工协同合作才能达到预期目标。最后，内部控制只是对企业经营管理中可能出现的问题提供一个合理保证，并不能保证绝对的有效性。COSO框架中规定，内部控制由五个基本要素组成，它们分别是：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及自我评估和内部监督。
二、高校内部控制的相关制度规范
相比于企业内部控制制度及规范发展的成熟性，我国高校内部控制的发展起步较晚，最初并无较为系统的制度对高校内部控制进行规范。然而，随着高校规模不断扩大，高校内部控制逐渐提上议题，国家也先后出台相关制度文件对其进行规范，例如：1997年出台的《高等学校财务制度》并于2012年重新修订、2004年《教育部财政部关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》等，有一些文件已经涉及到高校内部控制的某个方面或部分，但无论是目标还是内容，都缺乏全面性和系统性。而2012年出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》就是在这种对建立专门的内部控制制度解决行政事业单位内部控制问题的需求下应运而生。它将高校目前面临的内部控制问题进行整合，成为高校内部控制制度纲领性文件。
三、高校内部控制的问题
目前，高校内部控制体系基本借鉴COSO框架五要素，从控制环境，风险管理，控制活动，信息沟通与交流，评价与监督这五个方面结合高校自身办学特点，形成五位一体的相学完整的内部控制体系，但仍有不足。
从内部控制环境上看，高校的内部控制环境存在内控意识薄弱，组织运营结构不完善等问题，高校尽管已经制定了与《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求相关的内部控制手册，但有相当多的人并不重视内部控制，对内部控制的积极性和参与度并不高。
从风险评估方面看，高校的教职员工普遍缺乏风险意识，在执行风险管理措施时不到位。同时，高校没有建立常态化的风险评估小组或分析团队，在学校内部控制手册中虽然在各项业务中列出风险清单，但是形成的机制过于僵化，无法根据外部环境或内部形势可能产生的变化做出相应的调整。
从控制活动方面，本文主要从预算业务和收支业务两方面入手，高校预算编制方面存在预算编制方法单一，编制依据不充分和预算编制内容不完整的问题；在预算执行过程中主要表现在超预算情况较为常见，预算调整管理不当；在预算编制和执行过程中存在预算评价和监督的缺失。高校在收支业务方面的主要问题集中在科研和课题经费支出不规范，科研横向项目控制不足两个方面。
从信息与沟通方面，主要表现在公开的信息内容陈旧，各级管理单位信息沟通存在障碍。
从内部控制评价与监督方面，主要表现在内部审计力度不够，出具审计报告后整改和追究力度有待加强。
四、高校內部控制的优化措施
（一）优化内部控制坏境
内部控制理论强调了“人”在内部控制整个环节的重要性，而其中管理层的内部控制意识的强弱对内部控制的实施产生了极大的影响。首先，高校应该把提高学校管理层的内部控制意识放在优化内部控制环境的首位；其次，根据COSO框架中关于道德与诚信的原则设计，把培养教职工的内部控制意识纳入长期的，常规的培训活动和考核指标。 （二）完善内部风险评估制度
无论实施任何制度，都是人去执行，因此，高校在强化风险管理中根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求首先必须强化学校全体人员的风险管理意识，尤其是领导层的风险意识，在学校里形成人人重视风险，事事管控风险的管理格局。其次，根据学校内部控制手册成立非常态风险管理委员会，在风险管理委员会下建立常态化的风险评估小组或分析团队。
（三）健全业务层面的控制活动——以预算和收支为例
1.预算业务：
（1）从预算编制角度，首先，高校在进行预算编制活动中，应当加强对各部门预算编制规范，明确各类业务进行预算测定时的标准和依据。其次，根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》把实施全面预算管理落到实处，从预算编制的角度细化和完善预算编制内容对提高预算业务的准确性提供保障。
（2）从预算执行角度，高校在执行预算方案时，应该严格依照预算方案审批和执行，尽量避免超预算现象和频繁的预算调整业务。
（3）从预算评价与监督角度，高校通过将预算评价体系落到实处，对各项预算业务实施考核制度，同时进行相应的奖励和惩罚，并在年度结束的时候，对预算情况进行综合评价。
2.收支业务：
（1）完善科研经费支出的相关制度，高校应参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》中对支出管理的相关规定，对科研经费支出业务中的各项明细科目进行标准化界定，根据不同的科研项目，对各项业务经费支出占整个科研经费支出比例做出具体规定。
（2）加强科研横向项目的控制，高校在科研横向项目方面应实施精细化管控，力求对项目实施过程中涉及的各项业务活动的标准作出明确的说明，提高相关人员对科研横向项目的认识，加强项目进程中对每个环节的控制，为优化科研经费支出奠定基础。
（四）完善信息交流与沟通机制
1.加强内部控制管理信息系统建设。高校在管理信息系统的建设方面应借助先进的信息技术，通过对校内管理信息系统的完善，将内部控制系统涉及的各方面流程嵌入校园日常管理信息系统中。
2.配备专业信息技术人才，做好校园信息平台的优化和更新。高校应对专业技术人员进行常态化的考评，对于能力欠缺的人员予以岗位调离，以保证信息技术队伍的专业和效率。同时也可以通过与信息技术企业合作共建，完成校园信息平台的优化和更新。
（五）加强内部控制的评价和监督
1.完善内部控制评价指标和标准，高校应当完善目前的内部控制评价制度，从内部控制控制环境，风险管理，控制活动，信息交流与沟通和评价监督五个方面对内部控制评价指标和标准进行科学的设计，力求评价指标和标准简单有效。
2.强化内部审计力度，高校在进行内部审计时，除了按照风险清单上對可能风险点进行强化审计的同时，要对审计对象进行全面审计，不能将审计重点仅放在财务指标或资金收支等业务上，通过全面，细致，有效的内部审计工作，保证内部控制体系的有效运行。（作者单位为江西财经职业学院）