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【摘 要】 信访和行政复议如何有效衔接，成为人们关注的焦点。宏观上，本文主要以信访和行政复议的先后顺序为切入点，分别针对先行政复议后信访的情况和先信访后行政复议的情况展开分析。微观上，本文对达成共识的理论进行了简单概括，对分歧较大的内容进行了细致详尽的探讨，对每一种观点的合理之处进行了分析。
【关键词】 信访 行政复议 衔接
信访和行政复议如何有效衔接，成为人们关注的焦点和讨论的热点话题。我们主要以信访和行政复议的先后顺序为切入点，将此问题从以下两方面进行研究：一、先行政复议后信访的情况；二、先信访后行政复议的情况。
一、先行政复议后信访的情况
于2005年5月1日起实施的《信访条例》第二十一条第一款第一项：“对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”此项规定包含了好几层意思。
第一层意思是：信访人所提出的信访事项，应当通过行政复议途径解决，而信访人还没有提起行政复议的，信访部门应当告知信访人提起行政复议，同时作出不予受理此信访事项的决定。此种衔接方式，无论是在理论界还是在实务界都没有争议。
第二層意思是：对已经通过行政复议解决的事项，信访机构也不予受理。但对此出现了不同的认识。
1、信访人对原具体行政行为不服的情况
信访人经过行政复议后对原具体行政行为不服，向信访部门提出信访的，信访部门应当不予受理。因为依本条规定，信访人应当对原具体行政行为提起行政诉讼。
2、对行政复议不服的情况
行政相对人对行政复议的处理决定不服，从而选择信访途径的，我们对此种情况要进行进一步的区分。大致可以分为两类；一是超过了诉讼时效的；二是没有超过诉讼时效的。
对于后者，如果没有超过诉讼时效，信访部门要告知信访人提起行政诉讼，对其信访请求是不予受理的。
对于前者，如果超过了诉讼时效，就比较复杂，各方学者的观点不一。大致有这么三种：一，信访部门必须受理；二，信访部门不应当受理；三，原则上不受理，但是受理为例外。
（1）信访部门必须受理的观点
采取此观点的认为，信访途径不单单具有法律性的特征，还具有政治性的特点。有人提出信访在实践中所承载的社会功能已经超出了制度设计的框架。这主要基于两个原因：第一，从历史上看，我国从20世纪50年代起创立信访制度在很大程度上就是为了弥补当时法律保护体系的不足，人们长期以来的“青天”意识造成了人们对求助长官意志解决问题的依赖性。第二，从现实来看，我国现行的行政救济程序存在着诸多缺陷，使得人们本来可以通过行政复议、行政诉讼解决的行政争议问题转向诉诸信访渠道。党的十七大报告指出：“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”它将完善信访制度和维护群众权益机制紧密地结合起来，为我国的信访工作发挥救济功能提出了更为明确的要求。1基于此，信访被理解为具有对行政复议和诉讼的补充功能，因此，对于应当能够通过诉讼途径解决而没能进行诉讼程序的事项，信访部门应当受理。
（2）信访部门不应当受理的观点
认同此观点的学者表明，法律明确规定了行政相对人提起行政诉讼的时效，超过这一时效规定的视为行政相对人放弃诉讼权利，那自然也不应当再进行信访。更重要的是，以免有些行政相对人故意拖延时间、规避诉讼，因为这样至少产生两方面的情况：第一，诉讼资源不能充分利用，造成资源闲置；第二，信访案件激增，造成堵塞。并且如果放任相对人规避法律的行为势必有损法律权威，不利于维护法律尊严。
（3）信访部门以不受理为原则，以受理为例外
此种观点基本上是对以上两种观点的折中理论。因为如果由于其他原因导致相对人没能利用诉讼救济的话，还是有待商榷的。有人提出因信访人的主观原因而超过了行政诉讼期限的信访事项，要以不受理为原则，受理为例外。除涉及国家安全、公共利益、生命健康或人身自由等重大事项外均可不予受理。2
3、不服复议但事项不具可诉性的情况
行政相对人经过行政复议程序，对复议结果不服，但是根据《行政诉讼法》的规定又不属于行政诉讼受案范围的事项，能否通过信访途径得到有效解决呢？
对于此种情况，只要此事项属于信访的受理范围，信访部门当然应当受理，这点毋庸置疑。值得研究的是，这样的情况，信访部门真的能够解决吗？
有学者从两个角度对此进行了分析：一、对具体行政行为的适当性提出信访的。由于适当性复议决定的前提是合法，因而不涉及以违法为前提的国家赔偿和刑事责任追究等问题，即使有关机关在办理该信访事项时，确认该信访事项在法律适用上不适当，其结果也只能是补偿。二、对抽象行政行为提出的审查问题的。尽管处理此类信访案件的依据有宪法及组织法，但是具体实践中与之相匹配法律制度目前只有备案审查制度，特别是关于违宪审查问题还只是停留在学者的理论讨论层面上，在制度建设层面上还有待时日。
4、行政复议为最终裁决的情况
《行政复议法》第十四条及第三十条第二项规定的行政复议为最终裁决的事项，信访部门应当不予受理。原因有三：一、要维护法律的权威性和稳定性。第二、最终裁决的行政机关地位之高、层级之高，处理结果的威信力一般机关无法比拟。第三、如果允许这类事项信访，还是会由最终裁决的机关再裁决一遍，结果极可能是完全一致的，且要消耗大量资源。
二、先信访后行政复议的情况
信访人采取先信访后复议的途径，可进一步划分为两种情况：一、信访部门不作为的情况；二、信访人对信访的处理结果不服的情况。
1、信访部门不作为的情况
当信访部门逾期不办理信访案件，复查部门或者复核部门逾期不作出办理意见的，信访人可以按照《行政复议法》提出行政复议。信访部门作出不予受理的决定的，只要该不予受理属于复议范围的也可进行行政复议。
2、对信访的处理结果不服的情况
这包含四种情况：一、对信访的处理意见不服的，如果符合复议的范围，信访人既可以申请行政复议，也可以申请信访复查。二、若初次的信访处理意见不符合行政复议的范围，信访人只能申请信访复查、信访复核。三、若信访处理意见属于行政复议的范围，信访工作人员未告知信访人可申请行政复议，导致信访人只申请信访复查未申请行政复议的，信访人仍可就最初的信访处理意见申请行政复议。四、对信访复查、信访复核意见不服的，只要该意见涉及当事人的实体权利义务内容，就应当属于可以申请行政复议的范围。
也有学者对此持不同的看法。他们认为，信访人申请行政复议，必须向信访处理机关的上一级行政机关提出，而按照信访程序，信访人对信访处理机关的处理意见不服，可以提出复查，而复查请求也是向信访处理机关的上一级行政机关提出，为节约解决纠纷的社会成本，提高行政效率，对这种情况信访人应继续通过信访程序，走复查复核渠道解决。信访复核结束后，信访人再信访或申请行政复议的，行政机关均不予受理。
参考文献
1、《信访的行政救济功能——兼谈如何协调信访与行政复议》，作者：黄涧秋，苏州市人民政府法制办公室副主任；文章来源：http：//www.szfzb.gov.cn/news/fzb/2009/9/17/fzb-14-08-21-190.shtml。
2、《信访与行政制度的衔接问题》，文章来源：《法制建设》2005年第三期，http：//www.48suopei.com/ShowArticle.shtml？ID=20096231326593808.htm。
【关键词】 信访 行政复议 衔接
信访和行政复议如何有效衔接，成为人们关注的焦点和讨论的热点话题。我们主要以信访和行政复议的先后顺序为切入点，将此问题从以下两方面进行研究：一、先行政复议后信访的情况；二、先信访后行政复议的情况。
一、先行政复议后信访的情况
于2005年5月1日起实施的《信访条例》第二十一条第一款第一项：“对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”此项规定包含了好几层意思。
第一层意思是：信访人所提出的信访事项，应当通过行政复议途径解决，而信访人还没有提起行政复议的，信访部门应当告知信访人提起行政复议，同时作出不予受理此信访事项的决定。此种衔接方式，无论是在理论界还是在实务界都没有争议。
第二層意思是：对已经通过行政复议解决的事项，信访机构也不予受理。但对此出现了不同的认识。
1、信访人对原具体行政行为不服的情况
信访人经过行政复议后对原具体行政行为不服，向信访部门提出信访的，信访部门应当不予受理。因为依本条规定，信访人应当对原具体行政行为提起行政诉讼。
2、对行政复议不服的情况
行政相对人对行政复议的处理决定不服，从而选择信访途径的，我们对此种情况要进行进一步的区分。大致可以分为两类；一是超过了诉讼时效的；二是没有超过诉讼时效的。
对于后者，如果没有超过诉讼时效，信访部门要告知信访人提起行政诉讼，对其信访请求是不予受理的。
对于前者，如果超过了诉讼时效，就比较复杂，各方学者的观点不一。大致有这么三种：一，信访部门必须受理；二，信访部门不应当受理；三，原则上不受理，但是受理为例外。
（1）信访部门必须受理的观点
采取此观点的认为，信访途径不单单具有法律性的特征，还具有政治性的特点。有人提出信访在实践中所承载的社会功能已经超出了制度设计的框架。这主要基于两个原因：第一，从历史上看，我国从20世纪50年代起创立信访制度在很大程度上就是为了弥补当时法律保护体系的不足，人们长期以来的“青天”意识造成了人们对求助长官意志解决问题的依赖性。第二，从现实来看，我国现行的行政救济程序存在着诸多缺陷，使得人们本来可以通过行政复议、行政诉讼解决的行政争议问题转向诉诸信访渠道。党的十七大报告指出：“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”它将完善信访制度和维护群众权益机制紧密地结合起来，为我国的信访工作发挥救济功能提出了更为明确的要求。1基于此，信访被理解为具有对行政复议和诉讼的补充功能，因此，对于应当能够通过诉讼途径解决而没能进行诉讼程序的事项，信访部门应当受理。
（2）信访部门不应当受理的观点
认同此观点的学者表明，法律明确规定了行政相对人提起行政诉讼的时效，超过这一时效规定的视为行政相对人放弃诉讼权利，那自然也不应当再进行信访。更重要的是，以免有些行政相对人故意拖延时间、规避诉讼，因为这样至少产生两方面的情况：第一，诉讼资源不能充分利用，造成资源闲置；第二，信访案件激增，造成堵塞。并且如果放任相对人规避法律的行为势必有损法律权威，不利于维护法律尊严。
（3）信访部门以不受理为原则，以受理为例外
此种观点基本上是对以上两种观点的折中理论。因为如果由于其他原因导致相对人没能利用诉讼救济的话，还是有待商榷的。有人提出因信访人的主观原因而超过了行政诉讼期限的信访事项，要以不受理为原则，受理为例外。除涉及国家安全、公共利益、生命健康或人身自由等重大事项外均可不予受理。2
3、不服复议但事项不具可诉性的情况
行政相对人经过行政复议程序，对复议结果不服，但是根据《行政诉讼法》的规定又不属于行政诉讼受案范围的事项，能否通过信访途径得到有效解决呢？
对于此种情况，只要此事项属于信访的受理范围，信访部门当然应当受理，这点毋庸置疑。值得研究的是，这样的情况，信访部门真的能够解决吗？
有学者从两个角度对此进行了分析：一、对具体行政行为的适当性提出信访的。由于适当性复议决定的前提是合法，因而不涉及以违法为前提的国家赔偿和刑事责任追究等问题，即使有关机关在办理该信访事项时，确认该信访事项在法律适用上不适当，其结果也只能是补偿。二、对抽象行政行为提出的审查问题的。尽管处理此类信访案件的依据有宪法及组织法，但是具体实践中与之相匹配法律制度目前只有备案审查制度，特别是关于违宪审查问题还只是停留在学者的理论讨论层面上，在制度建设层面上还有待时日。
4、行政复议为最终裁决的情况
《行政复议法》第十四条及第三十条第二项规定的行政复议为最终裁决的事项，信访部门应当不予受理。原因有三：一、要维护法律的权威性和稳定性。第二、最终裁决的行政机关地位之高、层级之高，处理结果的威信力一般机关无法比拟。第三、如果允许这类事项信访，还是会由最终裁决的机关再裁决一遍，结果极可能是完全一致的，且要消耗大量资源。
二、先信访后行政复议的情况
信访人采取先信访后复议的途径，可进一步划分为两种情况：一、信访部门不作为的情况；二、信访人对信访的处理结果不服的情况。
1、信访部门不作为的情况
当信访部门逾期不办理信访案件，复查部门或者复核部门逾期不作出办理意见的，信访人可以按照《行政复议法》提出行政复议。信访部门作出不予受理的决定的，只要该不予受理属于复议范围的也可进行行政复议。
2、对信访的处理结果不服的情况
这包含四种情况：一、对信访的处理意见不服的，如果符合复议的范围，信访人既可以申请行政复议，也可以申请信访复查。二、若初次的信访处理意见不符合行政复议的范围，信访人只能申请信访复查、信访复核。三、若信访处理意见属于行政复议的范围，信访工作人员未告知信访人可申请行政复议，导致信访人只申请信访复查未申请行政复议的，信访人仍可就最初的信访处理意见申请行政复议。四、对信访复查、信访复核意见不服的，只要该意见涉及当事人的实体权利义务内容，就应当属于可以申请行政复议的范围。
也有学者对此持不同的看法。他们认为，信访人申请行政复议，必须向信访处理机关的上一级行政机关提出，而按照信访程序，信访人对信访处理机关的处理意见不服，可以提出复查，而复查请求也是向信访处理机关的上一级行政机关提出，为节约解决纠纷的社会成本，提高行政效率，对这种情况信访人应继续通过信访程序，走复查复核渠道解决。信访复核结束后，信访人再信访或申请行政复议的，行政机关均不予受理。
参考文献
1、《信访的行政救济功能——兼谈如何协调信访与行政复议》，作者：黄涧秋，苏州市人民政府法制办公室副主任；文章来源：http：//www.szfzb.gov.cn/news/fzb/2009/9/17/fzb-14-08-21-190.shtml。
2、《信访与行政制度的衔接问题》，文章来源：《法制建设》2005年第三期，http：//www.48suopei.com/ShowArticle.shtml？ID=20096231326593808.htm。