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[摘要]城市综合配套改革试验是在新形势下，对上海天津等城市提出的具有探索性的任务，通过试验应该产生先行先试的先发效应，制度创新的示范引领效应和聚集扩散的外部转移效应。除了基本目标，还应处理好先发优势与服务全局的关系，重点突破与综合配套的关系以及坚持特色与示范引领的关系。要做好改革的风险评估、价值判断，建立改革效果的评估体系。
[关键词]综合配套改革 目标设定 三个关系
[中图分类号]F127．9 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2006)05-0018-03
[作者简介]王立国(1956－)，河北定州人，研究员，天津社会科学院副院长。研究方向：城市经济问题、资本市场问题。
上海、天津先后被确定为综合配套改革试点城市后，国内外对此给予了广泛关注。一方面，它被视为中国将继续加大改革力度，加快建设社会主义市场经济进程的信号，另一方面，也被认为是中国在进一步扩大对外开放的同时，调整对外开放策略的一个征兆。因此，在深入探讨如何搞好城市综合配套改革试点方案及有效推动这一进程的同时，认真分析问题提出的背景，明确城市综合配套改革试点的目标并正确处理所涉及的三大关系是十分必要的。
一、问题的提出及目标设定
就大背景而言，可以从国际和国内两方面考虑：
1．国际方面。主要由两方面因素构成。一是国际资本转移形成的外部呼声。当前国际资本转移仍表现出向中国、印度等发展中大国集中的迹象。在这一过程中，不仅传统的制造业是重点，而且服务业的外资进入成为新热点，从而引发对服务贸易中国际惯例和知识产权保护的更强烈呼声，进而要求我国在扩大对外开放中加强政府行政管理体制、文化管理体制、经济领域的有形贸易和无形贸易管理方式等方面的改革。而上述改革，其复杂性和系统性绝非传统渐进式试错法可以解决。二是国际经济竞争形成的外部压力。20世纪80年代，当中国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济过渡之初，经济发达国家将其视为一个新的市场机会，普遍持欢迎和支持态度；而当中国的经济总量迅速上升，经济竞争力明显加强，特别是在资源、能源等方面与一些国家出现竞争态势后，要求中国改变经济增长方式及管理方式的呼声则不断增加。从而将改革从体制外引入体制内，从浅水区引向深水区的问题提上议程。
2．国内方面。就改革方面而言，表现为单项改革向综合配套改革的需求明显增加，变单一经济体制改革向行政管理体制、政府职能转变，以及社会事业、文化事业体制改革综合配套进行的需求明显增加。这既是改革不断深入的必然结果，是渐进式改革的内在要求，还应理解为社会发展规律使然。经过20多年的改革实践，单项改革和重点突破的余地日渐缩小，在改革措施局部合理，整体相互抵消现象日渐增多的情况下，在少数具有典型意义的城市进行综合配套改革则已经具备条件。改革将不但要求在视野上从单项转为综合，而且在范围上，要求经济、政治、社会、文化诸方面相互衔接，综合配套。
就发展方面而言，上海、天津、深圳三城市，人均GDP已经超过3000美元，有的已经超过5000美元。包括北京在内，一些城市按照购买力平价计算，收入水平已经接近发达国家，其发展中面临的问题既有共性又有特性。国内按经济发展水平已经出现四个层次，即以北京、上海、深圳为代表的接近发达国家收入水平的城市，和以广东、江苏、浙江为代表的超过世界平均收入水平的省区，以及只达到发展中国家收入水平的中部各省区，仍属于贫困省份的西藏、贵州等省市。我们既有世界上人均CDP超过5000美元后普遍出现的社会群体进一步分化，政治诉求明显增加，社会文化需求不断多样化的情况，也有区域不平衡，生态、环境恶化等发展中问题，还有首先解决生存和温饱问题才能考虑其它的脱贫问题。在这种情况下，一方面新的改革措施由点向面的推进将无法兼顾各地区的差别，从而取得改革的整体推进效应。另一方面，区域经济发展的结果，不但形成了发展差异，需要通过下一步的发展加以平衡，而且形成了不同的区域中心和增长极。如何有效发挥这些区域中心的带动和示范效应是中国今后发展中必须加以解决的问题。上海、深圳、天津这些城市面临的问题具有超前性和一定的共性，它在一定程度上预示着全国其它地区在今后发展中可能出现同类问题。如果在这些已经有了一定的经济实力并可以通过综合配套措施加以协调的城市进行试点，不但可以使这些城市通过试点获得部分先发先试效应，而且对其它省区在今后发展中对此类问题进行统筹解决，也将提供有益的经验和参考。特别是上海、深圳这样人均收入已经接近发达国家水平的城市，其发展中需要解决的问题具有明显的超前性，不通过试点，单靠中央统一的政策是无法有效解决的。
从稳定角度看，在人均CDP超过3000美元后，社会各类矛盾进入多发期，社会结构调整加剧，社会分层加快，人们在经济之外的诉求迅速增加，对发展所能带来的各种利益期望值也迅速膨胀。同时，经济发展的不平衡问题也将愈加明显。经济领域，市场化中曾起过指导和保障作用的竞争机制将受到越来越多的干预，既有正向的补充性调节，例如宏观经济调控；也有负向的阻碍性桎梏，例如大量的行政垄断和经济垄断未受到有效限制。上述变化在国家和区域经济实力不强，社会组织发展缓慢、社会保障体系不完善的情况下，将集中反映在教育、就业、医疗保障等问题上并形成社会不稳定的陷阱，一旦处理不当，极易引发社会动荡。
中国目前已经处在这样一个发展阶段，需要在处理改革、发展、稳定三者关系上，将“稳定”作为前提，通过改革，特别是综合性、系统性强的配套改革，达到以发展促稳定，以改革促发展的目的。因此，在部分城市搞综合配套改革试点，对保持社会稳定意义重大。
3．城市综合配套改革试验的目标设定。从逻辑上看，试点城市通过综合配套改革应当收到以下成效：
其一，先行先试的先发效应。加快试点城市自身的发展，是改革试验的基本前提。没有这种合理期望，则综合配套改革试验区所在地的内在动力不会持久。故综合配套改革的目标之一，应当形成先发效应，推动试点城市本身的发展加快，推动区域增长极和竞争力高地的形成。
其二，制度创新的示范引领效应。综合配套改革的实质是制度创新。不仅是经济管理体制和运行机制要有创新，而且行政管理体制更要有突破。社会结构和社会组织需适应这种变化主动进行调整，文化体制也将出现重大变革。制度创新需要成本且有风险，而且初设成本将会很高。这样的任务交由少数条件较好的城市来完成是适宜的。成功的经验可以复制和模仿，起到引领和示范作用。
其三，聚集扩散的外部转移效应。综合配套改革过程中，对先发效应的合理期待使大量的优秀人才、巨额资金和其它资源自发地向试验区聚集。在试验过程中，对旧的体制实现突破的同时，新的体制尚未建立或有效 运行，各类尝试为一些寻求撇油效应的人提供了机会，制度规范前，这种机会利用的结果会吸引更多资金和技术向实验区聚集。在垄断收益逐渐向平均收益过渡时，技术外溢产生，获得先发好处的资金、技术、人才将自动向周边地区扩散和转移。同时，制度初设的成本会通过制度移植得到平摊，使改革成本的局部负担通过先发效应得到消化，改革的收益通过制度移植得到放大。外部转移的结果，是全国大部分地区受益。
二、应处理好的三个关系
1．先发优势与服务全局的关系。这二者均是进行城市综合配套改革的任务之一。对试验区城市而言，在制定试验方案时，将不可避免地面临一系列与之相关的问题。例如，上海的浦东新区与中心城区如何使试验和配套相结合；天津的滨海新区与市中心城区如何划分试验步骤；滨海新区在承担金融、土地、港口管理体制和运行机制改革时，不同的行政区和功能区是否都有试验的权利，是否都有试验的义务；天津港在改革试验中，如何处理与环渤海周边城市港口的关系，是先行先试为中心，构建竞争高地为主，还是更多考虑国务院有关意见，维护环渤海地区港口协作发展为主。如果以后一种为大原则，则天津港的发展速度应当有意识放慢，否则竞争态势将使试验区所在城市在充分发挥增长极和服务中心作用方面短期内受到冲击。上述问题的实质是如何有效协调试验区争取先发优势与服务区域发展任务的问题，进一步说，是试验方案中如何确定两大任务完成顺序和有机结合的问题。处理得当，会相互促进，相得益彰；处理不好，则容易出现不应有的人为障碍。
2．重点突破与综合配套的关系。在一些试点城市的改革试验方案中，同时出台的改革措施近百项，甚至超过百项。如时间上没有先后，组织上没有衔接计划，容易给人以全面开花、齐头并进的感觉。就改革试验的目的而言，综合配套改革涉及范围很广，可以理解为要有目的地对城市政治、经济、社会、文化诸方面的体制改革进行探索。就事物发展规律而言，综合配套改革又必须饭一口一口吃，仗一场一场打。而且在一定时期和一个时点上，必将保证有重点有一般地进行。就全国示范作用的要求讲，行政管理效率和政府职能转变、社会保障体制完善、教育体制改革、文化体制改革是带有全局性的问题，应当作为先试的重点，但作为试点城市发展需要而言，则不一定。国务院20号文件为天津滨海新区规定的近期改革任务就与上述要求不完全一致。因此，试验区的操作方案不能以综合性和配套性来代替重点性和阶段性，需要谨慎处理好重点突破与服务全局的关系。
3．坚持特色与示范引领的关系。已经被确认为综合配套改革试验区的城市是中国经济发展中的三大增长极，对此，试点城市本身和外界争议不大。就试验区所在城市而言，如果想使自身优势保持长久，长期在区域中处于领跑地位，会自觉地打造城市自身的核心竞争力，力争保持特色，使自身的竞争优势不易被复制和模仿。因此，在试验中，各种方案的设计和执行，将无不带有鲜明的地方特色。而且试点城市还会自觉或不自觉地强化这种特色。问题是试点城市不仅要使自身在试验中取得成功，而且有义务总结经验和扩散这种成功，这就要求试点城市在试验中不仅要注意选取反映城市特点和发展需要的项目作为改革目标，从中探索其成功所依赖的综合性和配套性措施，而且有义务将一些本身矛盾不尖锐却带有全局性的改革任务列入试验序列。比如城市化中的农村人员转移和土地收益分配问题，农村人口的医疗保障问题等。试点城市至少要探索全局性改革措施的条件和基础、成功的外在环境等，以便真正使其已经解决的问题可以为其它区域参考。只有如此，试验区的引领示范作用才会全面得到发挥和广泛认同。如果成功所揭示的经验只有特殊性而无一般性，令外界只能看不能学，则这种成功仍旧是初级的和不全面的。
三、余论
城市综合配套改革试验是我国在新形势下对少数条件好，有代表性的城市提出的一项颇具探索性、风险性的任务，无论是目标设定还是关系协调，都隐含着三个命题在其中：其一是改革成败的风险评估；其二是改革成败的价值判断；其三是改革效果的评估体系。因为改革多数会在中央的支持下取得先行先试的领跑效应，故试点中对由此产生的改革成本很少做成本效益考量，很容易“算政治账不算经济账”。但目前进行的城市综合配套改革不同于以往，其制度创新成本很难通过中央的优惠政策加以消化，由此引发的对城市发展的影响，如果以封闭的眼光看，风险是客观存在的。没有分析和预测也是危险的。这种风险除了经济风险外，还包括社会动荡等其它风险。
改革成败的价值判断所涉及的是如何评判改革措施的有效和无效。在三个试点市中，社会和谐、公平正义的任务在一定意义上说已经超过经济增长速度。但对前者评判的主观色彩和个人感受远远超过对经济发展的评判。如果改革方案对此类问题不加以注意，将直接引发改革的天平“是偏向富人还是偏向穷人”的争议。故试点城市改革措施出台前后的舆论引导十分重要。
改革效果的评估体系建立可以视为解决上述两个问题的基础。有了相对客观的评估体系，改革的内容、任务可以被合理分解；综合配套关系通过各要素的提炼可以得到广泛认同；改革所必须付出的代价以及承受的风险将被控制在人们可以接受的范围之内；改革的重点和步骤也可以得到合理划分。因此，就改革方案的准备而言，这三项工作或应提前启动，或应同时进行。否则，仅仅靠明确综合配套改革的目标任务，注意处理好三个关系就期望取得改革的成功是远远不够的。
(收稿日期：2006--09--20 责任编辑：垠 喜)
[关键词]综合配套改革 目标设定 三个关系
[中图分类号]F127．9 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2006)05-0018-03
[作者简介]王立国(1956－)，河北定州人，研究员，天津社会科学院副院长。研究方向：城市经济问题、资本市场问题。
上海、天津先后被确定为综合配套改革试点城市后，国内外对此给予了广泛关注。一方面，它被视为中国将继续加大改革力度，加快建设社会主义市场经济进程的信号，另一方面，也被认为是中国在进一步扩大对外开放的同时，调整对外开放策略的一个征兆。因此，在深入探讨如何搞好城市综合配套改革试点方案及有效推动这一进程的同时，认真分析问题提出的背景，明确城市综合配套改革试点的目标并正确处理所涉及的三大关系是十分必要的。
一、问题的提出及目标设定
就大背景而言，可以从国际和国内两方面考虑：
1．国际方面。主要由两方面因素构成。一是国际资本转移形成的外部呼声。当前国际资本转移仍表现出向中国、印度等发展中大国集中的迹象。在这一过程中，不仅传统的制造业是重点，而且服务业的外资进入成为新热点，从而引发对服务贸易中国际惯例和知识产权保护的更强烈呼声，进而要求我国在扩大对外开放中加强政府行政管理体制、文化管理体制、经济领域的有形贸易和无形贸易管理方式等方面的改革。而上述改革，其复杂性和系统性绝非传统渐进式试错法可以解决。二是国际经济竞争形成的外部压力。20世纪80年代，当中国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济过渡之初，经济发达国家将其视为一个新的市场机会，普遍持欢迎和支持态度；而当中国的经济总量迅速上升，经济竞争力明显加强，特别是在资源、能源等方面与一些国家出现竞争态势后，要求中国改变经济增长方式及管理方式的呼声则不断增加。从而将改革从体制外引入体制内，从浅水区引向深水区的问题提上议程。
2．国内方面。就改革方面而言，表现为单项改革向综合配套改革的需求明显增加，变单一经济体制改革向行政管理体制、政府职能转变，以及社会事业、文化事业体制改革综合配套进行的需求明显增加。这既是改革不断深入的必然结果，是渐进式改革的内在要求，还应理解为社会发展规律使然。经过20多年的改革实践，单项改革和重点突破的余地日渐缩小，在改革措施局部合理，整体相互抵消现象日渐增多的情况下，在少数具有典型意义的城市进行综合配套改革则已经具备条件。改革将不但要求在视野上从单项转为综合，而且在范围上，要求经济、政治、社会、文化诸方面相互衔接，综合配套。
就发展方面而言，上海、天津、深圳三城市，人均GDP已经超过3000美元，有的已经超过5000美元。包括北京在内，一些城市按照购买力平价计算，收入水平已经接近发达国家，其发展中面临的问题既有共性又有特性。国内按经济发展水平已经出现四个层次，即以北京、上海、深圳为代表的接近发达国家收入水平的城市，和以广东、江苏、浙江为代表的超过世界平均收入水平的省区，以及只达到发展中国家收入水平的中部各省区，仍属于贫困省份的西藏、贵州等省市。我们既有世界上人均CDP超过5000美元后普遍出现的社会群体进一步分化，政治诉求明显增加，社会文化需求不断多样化的情况，也有区域不平衡，生态、环境恶化等发展中问题，还有首先解决生存和温饱问题才能考虑其它的脱贫问题。在这种情况下，一方面新的改革措施由点向面的推进将无法兼顾各地区的差别，从而取得改革的整体推进效应。另一方面，区域经济发展的结果，不但形成了发展差异，需要通过下一步的发展加以平衡，而且形成了不同的区域中心和增长极。如何有效发挥这些区域中心的带动和示范效应是中国今后发展中必须加以解决的问题。上海、深圳、天津这些城市面临的问题具有超前性和一定的共性，它在一定程度上预示着全国其它地区在今后发展中可能出现同类问题。如果在这些已经有了一定的经济实力并可以通过综合配套措施加以协调的城市进行试点，不但可以使这些城市通过试点获得部分先发先试效应，而且对其它省区在今后发展中对此类问题进行统筹解决，也将提供有益的经验和参考。特别是上海、深圳这样人均收入已经接近发达国家水平的城市，其发展中需要解决的问题具有明显的超前性，不通过试点，单靠中央统一的政策是无法有效解决的。
从稳定角度看，在人均CDP超过3000美元后，社会各类矛盾进入多发期，社会结构调整加剧，社会分层加快，人们在经济之外的诉求迅速增加，对发展所能带来的各种利益期望值也迅速膨胀。同时，经济发展的不平衡问题也将愈加明显。经济领域，市场化中曾起过指导和保障作用的竞争机制将受到越来越多的干预，既有正向的补充性调节，例如宏观经济调控；也有负向的阻碍性桎梏，例如大量的行政垄断和经济垄断未受到有效限制。上述变化在国家和区域经济实力不强，社会组织发展缓慢、社会保障体系不完善的情况下，将集中反映在教育、就业、医疗保障等问题上并形成社会不稳定的陷阱，一旦处理不当，极易引发社会动荡。
中国目前已经处在这样一个发展阶段，需要在处理改革、发展、稳定三者关系上，将“稳定”作为前提，通过改革，特别是综合性、系统性强的配套改革，达到以发展促稳定，以改革促发展的目的。因此，在部分城市搞综合配套改革试点，对保持社会稳定意义重大。
3．城市综合配套改革试验的目标设定。从逻辑上看，试点城市通过综合配套改革应当收到以下成效：
其一，先行先试的先发效应。加快试点城市自身的发展，是改革试验的基本前提。没有这种合理期望，则综合配套改革试验区所在地的内在动力不会持久。故综合配套改革的目标之一，应当形成先发效应，推动试点城市本身的发展加快，推动区域增长极和竞争力高地的形成。
其二，制度创新的示范引领效应。综合配套改革的实质是制度创新。不仅是经济管理体制和运行机制要有创新，而且行政管理体制更要有突破。社会结构和社会组织需适应这种变化主动进行调整，文化体制也将出现重大变革。制度创新需要成本且有风险，而且初设成本将会很高。这样的任务交由少数条件较好的城市来完成是适宜的。成功的经验可以复制和模仿，起到引领和示范作用。
其三，聚集扩散的外部转移效应。综合配套改革过程中，对先发效应的合理期待使大量的优秀人才、巨额资金和其它资源自发地向试验区聚集。在试验过程中，对旧的体制实现突破的同时，新的体制尚未建立或有效 运行，各类尝试为一些寻求撇油效应的人提供了机会，制度规范前，这种机会利用的结果会吸引更多资金和技术向实验区聚集。在垄断收益逐渐向平均收益过渡时，技术外溢产生，获得先发好处的资金、技术、人才将自动向周边地区扩散和转移。同时，制度初设的成本会通过制度移植得到平摊，使改革成本的局部负担通过先发效应得到消化，改革的收益通过制度移植得到放大。外部转移的结果，是全国大部分地区受益。
二、应处理好的三个关系
1．先发优势与服务全局的关系。这二者均是进行城市综合配套改革的任务之一。对试验区城市而言，在制定试验方案时，将不可避免地面临一系列与之相关的问题。例如，上海的浦东新区与中心城区如何使试验和配套相结合；天津的滨海新区与市中心城区如何划分试验步骤；滨海新区在承担金融、土地、港口管理体制和运行机制改革时，不同的行政区和功能区是否都有试验的权利，是否都有试验的义务；天津港在改革试验中，如何处理与环渤海周边城市港口的关系，是先行先试为中心，构建竞争高地为主，还是更多考虑国务院有关意见，维护环渤海地区港口协作发展为主。如果以后一种为大原则，则天津港的发展速度应当有意识放慢，否则竞争态势将使试验区所在城市在充分发挥增长极和服务中心作用方面短期内受到冲击。上述问题的实质是如何有效协调试验区争取先发优势与服务区域发展任务的问题，进一步说，是试验方案中如何确定两大任务完成顺序和有机结合的问题。处理得当，会相互促进，相得益彰；处理不好，则容易出现不应有的人为障碍。
2．重点突破与综合配套的关系。在一些试点城市的改革试验方案中，同时出台的改革措施近百项，甚至超过百项。如时间上没有先后，组织上没有衔接计划，容易给人以全面开花、齐头并进的感觉。就改革试验的目的而言，综合配套改革涉及范围很广，可以理解为要有目的地对城市政治、经济、社会、文化诸方面的体制改革进行探索。就事物发展规律而言，综合配套改革又必须饭一口一口吃，仗一场一场打。而且在一定时期和一个时点上，必将保证有重点有一般地进行。就全国示范作用的要求讲，行政管理效率和政府职能转变、社会保障体制完善、教育体制改革、文化体制改革是带有全局性的问题，应当作为先试的重点，但作为试点城市发展需要而言，则不一定。国务院20号文件为天津滨海新区规定的近期改革任务就与上述要求不完全一致。因此，试验区的操作方案不能以综合性和配套性来代替重点性和阶段性，需要谨慎处理好重点突破与服务全局的关系。
3．坚持特色与示范引领的关系。已经被确认为综合配套改革试验区的城市是中国经济发展中的三大增长极，对此，试点城市本身和外界争议不大。就试验区所在城市而言，如果想使自身优势保持长久，长期在区域中处于领跑地位，会自觉地打造城市自身的核心竞争力，力争保持特色，使自身的竞争优势不易被复制和模仿。因此，在试验中，各种方案的设计和执行，将无不带有鲜明的地方特色。而且试点城市还会自觉或不自觉地强化这种特色。问题是试点城市不仅要使自身在试验中取得成功，而且有义务总结经验和扩散这种成功，这就要求试点城市在试验中不仅要注意选取反映城市特点和发展需要的项目作为改革目标，从中探索其成功所依赖的综合性和配套性措施，而且有义务将一些本身矛盾不尖锐却带有全局性的改革任务列入试验序列。比如城市化中的农村人员转移和土地收益分配问题，农村人口的医疗保障问题等。试点城市至少要探索全局性改革措施的条件和基础、成功的外在环境等，以便真正使其已经解决的问题可以为其它区域参考。只有如此，试验区的引领示范作用才会全面得到发挥和广泛认同。如果成功所揭示的经验只有特殊性而无一般性，令外界只能看不能学，则这种成功仍旧是初级的和不全面的。
三、余论
城市综合配套改革试验是我国在新形势下对少数条件好，有代表性的城市提出的一项颇具探索性、风险性的任务，无论是目标设定还是关系协调，都隐含着三个命题在其中：其一是改革成败的风险评估；其二是改革成败的价值判断；其三是改革效果的评估体系。因为改革多数会在中央的支持下取得先行先试的领跑效应，故试点中对由此产生的改革成本很少做成本效益考量，很容易“算政治账不算经济账”。但目前进行的城市综合配套改革不同于以往，其制度创新成本很难通过中央的优惠政策加以消化，由此引发的对城市发展的影响，如果以封闭的眼光看，风险是客观存在的。没有分析和预测也是危险的。这种风险除了经济风险外，还包括社会动荡等其它风险。
改革成败的价值判断所涉及的是如何评判改革措施的有效和无效。在三个试点市中，社会和谐、公平正义的任务在一定意义上说已经超过经济增长速度。但对前者评判的主观色彩和个人感受远远超过对经济发展的评判。如果改革方案对此类问题不加以注意，将直接引发改革的天平“是偏向富人还是偏向穷人”的争议。故试点城市改革措施出台前后的舆论引导十分重要。
改革效果的评估体系建立可以视为解决上述两个问题的基础。有了相对客观的评估体系，改革的内容、任务可以被合理分解；综合配套关系通过各要素的提炼可以得到广泛认同；改革所必须付出的代价以及承受的风险将被控制在人们可以接受的范围之内；改革的重点和步骤也可以得到合理划分。因此，就改革方案的准备而言，这三项工作或应提前启动，或应同时进行。否则，仅仅靠明确综合配套改革的目标任务，注意处理好三个关系就期望取得改革的成功是远远不够的。
(收稿日期：2006--09--20 责任编辑：垠 喜)