论文部分内容阅读
摘 要：近年来，我国的社会经济得到了较大发展，民间集资日益活跃，非法集资行为正是在这一背景下产生的一种民间金融现象，这种现象的逐渐突出已经对国家金融秩序的稳定造成了一定冲击。基于现阶段对非法集资活动惩治与预防研究不系统及分歧众多的现状，本文首先对民间集资进行界定，并分析了民间集资产生发展的现状，然后在对非法集资的案件特点进行剖析的基础之上，通过对非法集资现行法律和相关制度的研究，指出了金融监管制度和相关立法存在的种种问题与缺陷，进而提出解决问题的可能性路径，希望能够从社会管理创新的角度合理引导民间集资，有效打击非法集资犯罪。
关键词：民间集资；非法集资；金融监管；社会管理创新
近年来，伴随着我国金融业的迅猛发展和民间集资的日益活跃，频频发生的非法集资案件呈现出不同于其他犯罪的新特点和新趋势，已经对我国的金融秩序产生了一定的冲击，甚至对我国社会秩序的稳定造成了威胁。目前我国学术界和司法实践中对非法集资的相关概念存在不少争议，金融监管制度对民间集资的处理存在空白和不尽合理之处，司法机关在处理此类案件时也普遍没有针对性的机构设置和工作方法。因此，在社会管理创新的视野下，加强金融监管、引导民间集资健康运行，完善我国的非法集资惩治与预防制度刻不容缓。
一、民间集资概念、现状和作用
在我国，金融业务实行严格的特许经营制度，我国现行的金融规范体系几乎没有给民间集资留下制度空间，而金融是一种市场行为，金融监管的方式和强度只能在一定程度上影响市场经济中的民间金融活动，不可能从根本上杜绝其存在。民间集资对于我国经济社会发展的积极作用和危害都很明显，所以更需要创新社会管理的机制和手段，综合运用法律和其他方式引导民间资本的流向，促进金融秩序的稳定和社会经济的发展。
民间集资是指个人、非金融企业或其它组织未经国家金融监管机构批准自发向多个资金持有人筹集资金用于使用的一种直接融资方式，[1]即一切国家金融体制外向多主体直接融入资金的方式，其中既包括法律不禁止的民间借贷，也包括非法集资。民间集资由于其自发性和逐利性，呈现出多样的表现形式。从资金的用途看，民间集资既应用于生产流通领域，也应用于生活消费领域，此外还有乡镇村级组织用于发放教师、干部工资等公共支出。还有的用于赌博、吸毒等非法活动。经济发展落后地区生活消费占比重较大，经济发达地区则主要用于商品生产和流通。从金融活动参与的主体看，民间金融主体多元化发展趋势明显，涉及社会各个阶层。从融资的期限和利率看，民间集资的期限和利率灵活多样，主要由借贷双方商定。从融资形式看，民间集资的形式灵活多样，但以信用形式的民间借贷为主，没有抵押担保，借贷手续简便。除民间借贷外，还有地下钱庄、合会、私募基金、合作基金、以发行有价证券、会员卡或债务凭证等形式融资、对物业、地产等资产进行等份化，通过出售其份额的处置权进行高息融资、以签订商品经销等经济合同的形式进行集资，以发行或变相发行彩票的形式集资等等。
民间集资对于我国经济社会发展的积极作用很明显：民间集资遵循市场规则配置资源，有利于我国经济结构的调整；民间集资经成为个体、私营经济发展的重要资金来源，有效地促进经济的繁荣发展；民间集资为民间闲置资金提供了方便、快捷的投资渠道，提高了资金利用的效率，拓展了经济增长的空间等等。但是由于民间集资难于监管，其自身也存在不同程度的风险和隐患。民间金融的消极作用主要包括：影响国家宏观调控的效果，不利于国家产业政策的实施和经济增长方式的转变；合会、标会等地下金融组织的“倒会”，以欺诈、大量吸储牟利的地下钱庄，都潜藏着造成局部社会动荡的危险，甚至成为黑恶势力滋生的温床和经济支柱；高利贷以及民间集资不规范引发的矛盾和纠纷，给社会带来不和谐因素；民间集资可能被境外的资本投机者利用，对国家的金融秩序构成严重威胁，影响国家的经济安全；民间集资的隐蔽性导致国家大量税收流失等。尤其是民间集资中的非法集资犯罪行为直接危害国家的金融安全和金融秩序，甚至可能危害社会稳定。
二、非法集资的案件特点
进入20世纪90年代后，非法集资犯罪案件涉及金额动辄上千万元，特别是本世纪初以来，案值超亿元的案件也屡见不鲜。在金融危机背景下，非法集资犯罪案件的数量也逐渐增多，尤其是金融业较为发达的沿海城市。非法集资犯罪之所以容易引发多类社会问题，源于该罪的特点，这些特点也决定了本罪案件在侦破和审理中存在诸多难点。只有深入分析这类案件的常见共同特点，才能从改进社会管理机制出发，更有力地惩罚这类犯罪行为，更有效的防控这类案件的发生。
第一，犯罪情节、形式复杂。主要有四种表现：一是涉案金额大、资金流向广。二是涉案人员多，身份复杂，地区跨度大。三是案件情节复杂，法律关系复杂，甚至案中有案。四是一些犯罪嫌疑人文化层次较高，有相当丰富的社会经验和人际关系，活动能力较强，懂得一定的专业和法律知识，具有一定反侦查能力。
第二，犯罪后果严重。主要表现为两个方面：一是非法集资犯罪本身侵犯了国家的金融管理秩序，造成大量社会资金脱离国家监管或金融市场的运行规则被严重违反，危及这一市场的公平竞争和资金安全。二是大额资金被少数人非法占有，容易诱发其他犯罪或用于资助其他犯罪。
第三，犯罪持续时间长。例如非法集资犯罪中的“非法吸收公众存款罪”、“集资诈骗罪”和“擅自发行股票、公司、企业债券罪”等犯罪行为，常常是一个渐进的过程，犯罪嫌疑人为吸收社会资金，有时采用隐瞒经营权限、夸大自身实力和经营效益等手段，以高息为诱饵，并以对先期投资者及时足额兑现高息承诺，来引诱投资者参与投资，这种手段上的欺骗性，使群众很难看清它的危害，以至于大批的投资人深陷其中而不及时报案，这些不断存入的资金不仅为犯罪的延续提供了经济上的保障，而且客观上也延长了犯罪行为持续的时间这种长期性的特点往往直接导致了犯罪后果的严重性，也给案件的侦破和追赃带来较大难度。 第四，犯罪手段智能化、隐蔽化。主要表现为三个方面：一是犯罪嫌疑人手法多样，往往利用合法成立的公司、合格的银行账户作为掩护，以各种合法的名义进行犯罪活动，有的还掌握一定的专业知识，欺骗性较强。二是由于很多犯罪分子有较强的金融专业知识，可以在尽可能长的时间内隐藏犯罪线索，并尽快销毁犯罪证据，此类案件的犯罪行为经常在隐蔽状态下持续较长时间，到案发之时，犯罪地常常已是“人去楼空”，各种账目单据都被销毁，给取证工作带来诸多不利。三是金融工具的便捷化给一些犯罪分子提供了注意赃款的可乘之机，可以通过“合法”手段逃避监管，牟取非法利益。
第五，非法集资犯罪往往涉及众多投资人，极易诱发群体性事件，激化社会矛盾。在司法实践中，这些人的法律地位尚不明确， 但他们往往自视为被害人。案发后这些投资人往往集体到各级司法机关、政府机关上访，占用各部门大量的人员和精力进行协调解释工作。此类案件中，投资人往往遍布社会各个阶层、各个行业，很容易引起一系列社会矛盾。
由于以上原因，加之有经验的办案人员匮乏，较为复杂的非法集资犯罪案件的办案周期往往相对较长，办案成本较高，追赃难度较大，参与办案的司法机关和部门众多，协调工作复杂，办案效率和质量受到不同程度的阻滞。
三、非法集资愈发猖獗的原因在于规制手段的缺陷
非法集资犯罪呈现的以上特点要求我们对这类犯罪要高度重视，惩防并举，而这类犯罪的愈演愈烈也要求我们从不同层面总结其中的原因，反思社会管理和立法、司法等规制手段的缺陷，才能针对性的提出惩治和预防的建议。
（一）投融资渠道不畅是我国非法集资活动频繁的重要原因
长期以来，我国金融资源被国家体制内的金融机构所垄断。结果，一方面，很多市场主体难以从金融机构得到合法融资；一方面，由于存款利率低、理财产品收益低、品种少，导致大量民间资本游离于金融体系之外。与其说非法集资是扰乱国家金融体系的重要因素，不如说，巨大的民间资本的融资渠道紧缺与阻塞，是国家非法集资背后最大的金融难题。[2]
（二）非法集资法律界定模糊
因为法律法规对合法的民间借贷和非法集资的界限规定不明确，导致了司法实践中对两者界定十分困难，现实中，许多企业为了解决企业资金周转困难或者为了企业更好发展而向特定的与企业相关的人员集资，也因为司法实践中经常不考虑吸收资金是否确实是向社会公众筹集，也不考虑该借贷行为是否索取回报，是否造成损害后果，就被认定为非法集资犯罪和冠以非法吸收公众存款或者集资诈骗等罪名。这样，几乎所有的民间集资全部都属于非法集资，只要达到数额标准，即构成犯罪。合法的民间集资在现行法律中地位不明，在司法实践中也没有从刑事法律的角度界定合法民间集资的案例，这一民间金融形式的积极作用也被大大抑制了。
（三）处理手段设置不合理
对非法集资案件的处理手段不合理的重要表现在于在过度依赖刑事法律。在我国，法院一般不将非法集资案件作为民事案件受理，2008年2月4日，《最高人民法院关于实施<民事案件案由规定>的通知》（法发【2008】11号）中亦无非法集资合同纠纷或类似的案由，故我国缺乏相应的民事法律调整当事各方之间的纠纷。我国的非上市公司和私募基金等合法募集股份没有系统的立法加以规定，行政法中虽然也规定了罚款、调查、清退、取缔等行政处罚方式，但是由于在执法主体和执法程序设计上的不科学，很难达到这些法律所预期的效果，[3]所以，我国也缺乏相应的行政法律使非法集资尚未造成严重后果时能够及早被准确发现并有效制止。
（四）金融体制、金融机构的管理制度和监管人员的职业素质尚未达到足以防范非法集资犯罪的水平
目前我国的金融组织体系和金融监管体系已经基本形成，但金融机构的功能和服务水准、监管的细致和严格程度，包括从业人员的业务素质远未达到金融体制转轨的要求。许多金融监管改革措施没有真正落实到位，金融机构内部管理制度执行不严，监督制约机制薄弱，致使非法集资犯罪持续时间长，金额巨大，也在相关机构留下了大量异常痕迹却未被发现。由于缺乏强有力的犯罪惩治和防范机制。虽然司法机关和金融监管部门做了很多努力，但打击力度还不够，防范效果不尽人意。
四、非法集资惩治与预防制度的路径选择
非法集资犯罪的形势愈发严峻，需要我们从立法、司法、金融监管等领域进行创新，才能在预防和处理这类案件中做到法律效果与社会效果相统一，既促进社会闲散资金合理流动，又维护金融监管秩序，维护国家金融安全，为民间金融兴利除弊，用法治的手段为社会管理机制的创新做出贡献。
（一）建立社会综合预防体系
非法集资犯罪的社会危害性往往是巨大而长远的，因此防控这类犯罪的效果要远远强于在事后惩罚犯罪。首先应由主管部门对金融犯罪所涉及的行业进行监管，防止有人假正当行业之名，行非法集资之实。各有关部门还要针对易诱发金融犯罪的金融证券、股权转让、票据交易等问题，积极为广大人民群众提供方便快捷的咨询服务，使群众能够避免因信息闭塞而受骗。其次要加强宣传教育，提高广大群众的防范和辨别能力。建议充分发挥各种媒体的宣传作用，对法律条文作出形象具体地说明，有关部门特别是公安、工商等部门应充分利用典型案例，通过适当的媒体揭露犯罪分子的各种欺骗手段，使这一犯罪形式在群众中失去市场。
（二）设立专门制度规范合法民间集资
2011年以来，温州——这个中国民间集资最为活跃的城市陷入了焦虑。在信贷收紧和房地产调控的背景下，随着资金链断裂，温州多家企业倒闭，仅大中型企业，出逃的老板数量就达到近百名，还有的老板跳楼自杀。民间集资过度发展的弊端所酿成的恶果集中爆发了。2011年10月4日，国务院总理温家宝在温州主持召开会议，听取浙江省、温州市关于小企业发展情况的汇报时说：“当前，我们面临的最大困难是国际金融危机的冲击。应对金融危机必须有大规模的政府投入，同时要重视引导社会资金、民间资金投入；必须加强政府的宏观调控，同时要充分发挥市场机制的作用。”[4]这一观点表达了中央政府对民间集资的态度。民间集资在一定的条件下可以实现合法化，但是对其固有的弊端，一定要加以严格限制。 要使体制外的投资人远离非法集资，就要培养规范的合法民间集资渠道。要充分发挥民间集资的优势作用，首要的就是为民间集资“正名”，将实践中存在符合社会经济发展要求、风险较小的民间集资行为[5]明确合法化，并设计合理的制度加以监管，让这一部分民间集资可以在阳光下操作、经营。这样也便于政府对其行为进行规范和监督，从而能够对整个社会金融体系有一个全面的把握；另一方面也为体制内的金融机构引入了竞争，促进其改进经营方式，从而使中国的金融市场能够健康、有效的发展，将危害社会经济发展的融资形式逐步“挤出”金融市场。
（三）构建非法集资的外部监管体系
应当建立统一的国家金融监管机构，负责对银行为主导的体制内金融和各种形式民间集资的统一监管。这样有助于国家金融和社会金融按照平等的竞争规则平行发展，有助于适应我国金融业从分业经营进入混业经营的发展趋势，也有助于这一机构独立肩负对规范合法集资，发现和惩治非法集资的职责，避免现行的多个监管部门相互间争夺权力、推委责任，容易出现重复监管或者监管真空，其中重复监管的存在主要会造成监管效率的低下，而监管真空的存在则可能会对金融市场甚至全社会造成极其恶劣的影响。
注释：
[1]李祎征：《对民间集资行为的法律监管研究》，中国政法大学2007年硕士论文，第11页。
[2]靳立新：《非法集资背后的金融难题》，《中国社会导刊》，2006年第30期，第2页。
[3]参见陈鹏：《非法集资法律规制透析》，中国政法大学硕士学位论文，2007年提交，第23-24页。
[4]周文天：《资金链断裂频现 温州急救中小企业》，新华网2011年10月10日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-10/10/c_122134550.htm。
[5]例如企业内部集资建房的行为。
参考文献：
[1]刘家琛：《刑法（分则）及配套规定新释新解》，人民法院出版社，2008年1月版。
[2]刘宪权、卢勤忠：《金融犯罪理论专题研究》，复旦大学出版社2002年版。
[3]毛玲玲：《金融犯罪的新态势和刑法应对》，载《法学》，2009年第7期。
[4][德]哈塞莫尔：《面对各种新型犯罪的刑法》，冯军译，载中国人民大学刑事法律科学研究中心编《明德刑法学名家讲演录》，北京大学出版社2009年版。
[5]张维迎：《作为激励机制的法律》，载《信息、信任与法律》，生活·读书·新知三联书店，2006年版。
[6]刘燕：《发现金融监管的制度逻辑》，载《法学家》2004年第三期。
[7]曹莉薇：《金融犯罪的刑法学思考》，上海交通大学硕士学位论文，2009年5月提交。
[8]周文天：《资金链断裂频现 温州急救中小企业》，新华网2011年10月10日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-10/10/c_122134550.htm。
[9]李祎征：《对民间集资行为的法律监管研究》，中国政法大学硕士论文，2007年提交。
[10]陈鹏：《非法集资法律规制透析》，中国政法大学硕士学位论文，2007年提交。
[11]靳立新：《非法集资背后的金融难题》，《中国社会导刊》，2006年第30期。
（作者通讯地址：天津市和平区人民检察院，天津市 300042）
关键词：民间集资；非法集资；金融监管；社会管理创新
近年来，伴随着我国金融业的迅猛发展和民间集资的日益活跃，频频发生的非法集资案件呈现出不同于其他犯罪的新特点和新趋势，已经对我国的金融秩序产生了一定的冲击，甚至对我国社会秩序的稳定造成了威胁。目前我国学术界和司法实践中对非法集资的相关概念存在不少争议，金融监管制度对民间集资的处理存在空白和不尽合理之处，司法机关在处理此类案件时也普遍没有针对性的机构设置和工作方法。因此，在社会管理创新的视野下，加强金融监管、引导民间集资健康运行，完善我国的非法集资惩治与预防制度刻不容缓。
一、民间集资概念、现状和作用
在我国，金融业务实行严格的特许经营制度，我国现行的金融规范体系几乎没有给民间集资留下制度空间，而金融是一种市场行为，金融监管的方式和强度只能在一定程度上影响市场经济中的民间金融活动，不可能从根本上杜绝其存在。民间集资对于我国经济社会发展的积极作用和危害都很明显，所以更需要创新社会管理的机制和手段，综合运用法律和其他方式引导民间资本的流向，促进金融秩序的稳定和社会经济的发展。
民间集资是指个人、非金融企业或其它组织未经国家金融监管机构批准自发向多个资金持有人筹集资金用于使用的一种直接融资方式，[1]即一切国家金融体制外向多主体直接融入资金的方式，其中既包括法律不禁止的民间借贷，也包括非法集资。民间集资由于其自发性和逐利性，呈现出多样的表现形式。从资金的用途看，民间集资既应用于生产流通领域，也应用于生活消费领域，此外还有乡镇村级组织用于发放教师、干部工资等公共支出。还有的用于赌博、吸毒等非法活动。经济发展落后地区生活消费占比重较大，经济发达地区则主要用于商品生产和流通。从金融活动参与的主体看，民间金融主体多元化发展趋势明显，涉及社会各个阶层。从融资的期限和利率看，民间集资的期限和利率灵活多样，主要由借贷双方商定。从融资形式看，民间集资的形式灵活多样，但以信用形式的民间借贷为主，没有抵押担保，借贷手续简便。除民间借贷外，还有地下钱庄、合会、私募基金、合作基金、以发行有价证券、会员卡或债务凭证等形式融资、对物业、地产等资产进行等份化，通过出售其份额的处置权进行高息融资、以签订商品经销等经济合同的形式进行集资，以发行或变相发行彩票的形式集资等等。
民间集资对于我国经济社会发展的积极作用很明显：民间集资遵循市场规则配置资源，有利于我国经济结构的调整；民间集资经成为个体、私营经济发展的重要资金来源，有效地促进经济的繁荣发展；民间集资为民间闲置资金提供了方便、快捷的投资渠道，提高了资金利用的效率，拓展了经济增长的空间等等。但是由于民间集资难于监管，其自身也存在不同程度的风险和隐患。民间金融的消极作用主要包括：影响国家宏观调控的效果，不利于国家产业政策的实施和经济增长方式的转变；合会、标会等地下金融组织的“倒会”，以欺诈、大量吸储牟利的地下钱庄，都潜藏着造成局部社会动荡的危险，甚至成为黑恶势力滋生的温床和经济支柱；高利贷以及民间集资不规范引发的矛盾和纠纷，给社会带来不和谐因素；民间集资可能被境外的资本投机者利用，对国家的金融秩序构成严重威胁，影响国家的经济安全；民间集资的隐蔽性导致国家大量税收流失等。尤其是民间集资中的非法集资犯罪行为直接危害国家的金融安全和金融秩序，甚至可能危害社会稳定。
二、非法集资的案件特点
进入20世纪90年代后，非法集资犯罪案件涉及金额动辄上千万元，特别是本世纪初以来，案值超亿元的案件也屡见不鲜。在金融危机背景下，非法集资犯罪案件的数量也逐渐增多，尤其是金融业较为发达的沿海城市。非法集资犯罪之所以容易引发多类社会问题，源于该罪的特点，这些特点也决定了本罪案件在侦破和审理中存在诸多难点。只有深入分析这类案件的常见共同特点，才能从改进社会管理机制出发，更有力地惩罚这类犯罪行为，更有效的防控这类案件的发生。
第一，犯罪情节、形式复杂。主要有四种表现：一是涉案金额大、资金流向广。二是涉案人员多，身份复杂，地区跨度大。三是案件情节复杂，法律关系复杂，甚至案中有案。四是一些犯罪嫌疑人文化层次较高，有相当丰富的社会经验和人际关系，活动能力较强，懂得一定的专业和法律知识，具有一定反侦查能力。
第二，犯罪后果严重。主要表现为两个方面：一是非法集资犯罪本身侵犯了国家的金融管理秩序，造成大量社会资金脱离国家监管或金融市场的运行规则被严重违反，危及这一市场的公平竞争和资金安全。二是大额资金被少数人非法占有，容易诱发其他犯罪或用于资助其他犯罪。
第三，犯罪持续时间长。例如非法集资犯罪中的“非法吸收公众存款罪”、“集资诈骗罪”和“擅自发行股票、公司、企业债券罪”等犯罪行为，常常是一个渐进的过程，犯罪嫌疑人为吸收社会资金，有时采用隐瞒经营权限、夸大自身实力和经营效益等手段，以高息为诱饵，并以对先期投资者及时足额兑现高息承诺，来引诱投资者参与投资，这种手段上的欺骗性，使群众很难看清它的危害，以至于大批的投资人深陷其中而不及时报案，这些不断存入的资金不仅为犯罪的延续提供了经济上的保障，而且客观上也延长了犯罪行为持续的时间这种长期性的特点往往直接导致了犯罪后果的严重性，也给案件的侦破和追赃带来较大难度。 第四，犯罪手段智能化、隐蔽化。主要表现为三个方面：一是犯罪嫌疑人手法多样，往往利用合法成立的公司、合格的银行账户作为掩护，以各种合法的名义进行犯罪活动，有的还掌握一定的专业知识，欺骗性较强。二是由于很多犯罪分子有较强的金融专业知识，可以在尽可能长的时间内隐藏犯罪线索，并尽快销毁犯罪证据，此类案件的犯罪行为经常在隐蔽状态下持续较长时间，到案发之时，犯罪地常常已是“人去楼空”，各种账目单据都被销毁，给取证工作带来诸多不利。三是金融工具的便捷化给一些犯罪分子提供了注意赃款的可乘之机，可以通过“合法”手段逃避监管，牟取非法利益。
第五，非法集资犯罪往往涉及众多投资人，极易诱发群体性事件，激化社会矛盾。在司法实践中，这些人的法律地位尚不明确， 但他们往往自视为被害人。案发后这些投资人往往集体到各级司法机关、政府机关上访，占用各部门大量的人员和精力进行协调解释工作。此类案件中，投资人往往遍布社会各个阶层、各个行业，很容易引起一系列社会矛盾。
由于以上原因，加之有经验的办案人员匮乏，较为复杂的非法集资犯罪案件的办案周期往往相对较长，办案成本较高，追赃难度较大，参与办案的司法机关和部门众多，协调工作复杂，办案效率和质量受到不同程度的阻滞。
三、非法集资愈发猖獗的原因在于规制手段的缺陷
非法集资犯罪呈现的以上特点要求我们对这类犯罪要高度重视，惩防并举，而这类犯罪的愈演愈烈也要求我们从不同层面总结其中的原因，反思社会管理和立法、司法等规制手段的缺陷，才能针对性的提出惩治和预防的建议。
（一）投融资渠道不畅是我国非法集资活动频繁的重要原因
长期以来，我国金融资源被国家体制内的金融机构所垄断。结果，一方面，很多市场主体难以从金融机构得到合法融资；一方面，由于存款利率低、理财产品收益低、品种少，导致大量民间资本游离于金融体系之外。与其说非法集资是扰乱国家金融体系的重要因素，不如说，巨大的民间资本的融资渠道紧缺与阻塞，是国家非法集资背后最大的金融难题。[2]
（二）非法集资法律界定模糊
因为法律法规对合法的民间借贷和非法集资的界限规定不明确，导致了司法实践中对两者界定十分困难，现实中，许多企业为了解决企业资金周转困难或者为了企业更好发展而向特定的与企业相关的人员集资，也因为司法实践中经常不考虑吸收资金是否确实是向社会公众筹集，也不考虑该借贷行为是否索取回报，是否造成损害后果，就被认定为非法集资犯罪和冠以非法吸收公众存款或者集资诈骗等罪名。这样，几乎所有的民间集资全部都属于非法集资，只要达到数额标准，即构成犯罪。合法的民间集资在现行法律中地位不明，在司法实践中也没有从刑事法律的角度界定合法民间集资的案例，这一民间金融形式的积极作用也被大大抑制了。
（三）处理手段设置不合理
对非法集资案件的处理手段不合理的重要表现在于在过度依赖刑事法律。在我国，法院一般不将非法集资案件作为民事案件受理，2008年2月4日，《最高人民法院关于实施<民事案件案由规定>的通知》（法发【2008】11号）中亦无非法集资合同纠纷或类似的案由，故我国缺乏相应的民事法律调整当事各方之间的纠纷。我国的非上市公司和私募基金等合法募集股份没有系统的立法加以规定，行政法中虽然也规定了罚款、调查、清退、取缔等行政处罚方式，但是由于在执法主体和执法程序设计上的不科学，很难达到这些法律所预期的效果，[3]所以，我国也缺乏相应的行政法律使非法集资尚未造成严重后果时能够及早被准确发现并有效制止。
（四）金融体制、金融机构的管理制度和监管人员的职业素质尚未达到足以防范非法集资犯罪的水平
目前我国的金融组织体系和金融监管体系已经基本形成，但金融机构的功能和服务水准、监管的细致和严格程度，包括从业人员的业务素质远未达到金融体制转轨的要求。许多金融监管改革措施没有真正落实到位，金融机构内部管理制度执行不严，监督制约机制薄弱，致使非法集资犯罪持续时间长，金额巨大，也在相关机构留下了大量异常痕迹却未被发现。由于缺乏强有力的犯罪惩治和防范机制。虽然司法机关和金融监管部门做了很多努力，但打击力度还不够，防范效果不尽人意。
四、非法集资惩治与预防制度的路径选择
非法集资犯罪的形势愈发严峻，需要我们从立法、司法、金融监管等领域进行创新，才能在预防和处理这类案件中做到法律效果与社会效果相统一，既促进社会闲散资金合理流动，又维护金融监管秩序，维护国家金融安全，为民间金融兴利除弊，用法治的手段为社会管理机制的创新做出贡献。
（一）建立社会综合预防体系
非法集资犯罪的社会危害性往往是巨大而长远的，因此防控这类犯罪的效果要远远强于在事后惩罚犯罪。首先应由主管部门对金融犯罪所涉及的行业进行监管，防止有人假正当行业之名，行非法集资之实。各有关部门还要针对易诱发金融犯罪的金融证券、股权转让、票据交易等问题，积极为广大人民群众提供方便快捷的咨询服务，使群众能够避免因信息闭塞而受骗。其次要加强宣传教育，提高广大群众的防范和辨别能力。建议充分发挥各种媒体的宣传作用，对法律条文作出形象具体地说明，有关部门特别是公安、工商等部门应充分利用典型案例，通过适当的媒体揭露犯罪分子的各种欺骗手段，使这一犯罪形式在群众中失去市场。
（二）设立专门制度规范合法民间集资
2011年以来，温州——这个中国民间集资最为活跃的城市陷入了焦虑。在信贷收紧和房地产调控的背景下，随着资金链断裂，温州多家企业倒闭，仅大中型企业，出逃的老板数量就达到近百名，还有的老板跳楼自杀。民间集资过度发展的弊端所酿成的恶果集中爆发了。2011年10月4日，国务院总理温家宝在温州主持召开会议，听取浙江省、温州市关于小企业发展情况的汇报时说：“当前，我们面临的最大困难是国际金融危机的冲击。应对金融危机必须有大规模的政府投入，同时要重视引导社会资金、民间资金投入；必须加强政府的宏观调控，同时要充分发挥市场机制的作用。”[4]这一观点表达了中央政府对民间集资的态度。民间集资在一定的条件下可以实现合法化，但是对其固有的弊端，一定要加以严格限制。 要使体制外的投资人远离非法集资，就要培养规范的合法民间集资渠道。要充分发挥民间集资的优势作用，首要的就是为民间集资“正名”，将实践中存在符合社会经济发展要求、风险较小的民间集资行为[5]明确合法化，并设计合理的制度加以监管，让这一部分民间集资可以在阳光下操作、经营。这样也便于政府对其行为进行规范和监督，从而能够对整个社会金融体系有一个全面的把握；另一方面也为体制内的金融机构引入了竞争，促进其改进经营方式，从而使中国的金融市场能够健康、有效的发展，将危害社会经济发展的融资形式逐步“挤出”金融市场。
（三）构建非法集资的外部监管体系
应当建立统一的国家金融监管机构，负责对银行为主导的体制内金融和各种形式民间集资的统一监管。这样有助于国家金融和社会金融按照平等的竞争规则平行发展，有助于适应我国金融业从分业经营进入混业经营的发展趋势，也有助于这一机构独立肩负对规范合法集资，发现和惩治非法集资的职责，避免现行的多个监管部门相互间争夺权力、推委责任，容易出现重复监管或者监管真空，其中重复监管的存在主要会造成监管效率的低下，而监管真空的存在则可能会对金融市场甚至全社会造成极其恶劣的影响。
注释：
[1]李祎征：《对民间集资行为的法律监管研究》，中国政法大学2007年硕士论文，第11页。
[2]靳立新：《非法集资背后的金融难题》，《中国社会导刊》，2006年第30期，第2页。
[3]参见陈鹏：《非法集资法律规制透析》，中国政法大学硕士学位论文，2007年提交，第23-24页。
[4]周文天：《资金链断裂频现 温州急救中小企业》，新华网2011年10月10日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-10/10/c_122134550.htm。
[5]例如企业内部集资建房的行为。
参考文献：
[1]刘家琛：《刑法（分则）及配套规定新释新解》，人民法院出版社，2008年1月版。
[2]刘宪权、卢勤忠：《金融犯罪理论专题研究》，复旦大学出版社2002年版。
[3]毛玲玲：《金融犯罪的新态势和刑法应对》，载《法学》，2009年第7期。
[4][德]哈塞莫尔：《面对各种新型犯罪的刑法》，冯军译，载中国人民大学刑事法律科学研究中心编《明德刑法学名家讲演录》，北京大学出版社2009年版。
[5]张维迎：《作为激励机制的法律》，载《信息、信任与法律》，生活·读书·新知三联书店，2006年版。
[6]刘燕：《发现金融监管的制度逻辑》，载《法学家》2004年第三期。
[7]曹莉薇：《金融犯罪的刑法学思考》，上海交通大学硕士学位论文，2009年5月提交。
[8]周文天：《资金链断裂频现 温州急救中小企业》，新华网2011年10月10日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-10/10/c_122134550.htm。
[9]李祎征：《对民间集资行为的法律监管研究》，中国政法大学硕士论文，2007年提交。
[10]陈鹏：《非法集资法律规制透析》，中国政法大学硕士学位论文，2007年提交。
[11]靳立新：《非法集资背后的金融难题》，《中国社会导刊》，2006年第30期。
（作者通讯地址：天津市和平区人民检察院，天津市 300042）