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摘要：土地征用引发的矛盾，其根源在于行政征用权的滥用，农民的土地财产权缺少应有的法律保障。因此，必须用法律规范行政征用权，保护农民的合法权益。
关键词：行政征用；土地财产；公共权力
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1004—1605(2005)04—0055—03
一、我国土地征用中的违法、失当行政行为及其根源
(一)征用权力运行失范，行政违宪。导致征地权运用不规范的主要原因是立法上的问题。现行宪法规定，我国土地实行公有制。其形式有两种：一是国有；二是农民集体所有。宪法已明确，“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里指的土地，显然指集体所有的土地。而《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就意味着任何单位和个人的“建设”，必须是为了“公共利益”，否则，它所依法申请使用的国有土地，只能是原来就属于国家所有的土地，即城市土地，而不能是政府统征为国有后的原农民集体所有的土地，否则，便违背了宪法规定的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的精神。但事实上“任何单位和个人的建设”很少有“为了公共利益”的，而他们的用地却绝大多数都是政府统征为国有后的原农民集体土地。由于在征用中出现征用权失范、滥用等问题，不少商业性项目用地也由政府出面低价统征后高价转卖给开发商，或低价卖给开发商，少数政府官员以招商引资上项目为由，收取好处费，使农民的正当权益在“合法”的保护伞下受到侵害。按理，在市场经济条件下，土地交易双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的价格，而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。然而，由于法律的不完备，《土地管理法》背离宪法的规定精神，且国家对农村集体土地实行的是征用，双方的法律地位是不平等的。这样，行政所依之法便不符合宪法规定，按照宪政要求，该行政征用行为应视为违宪行政行为。
(二)土地征用补偿标准显失公平，补偿款不能及时到位。我国现行的征地补偿计算方式为“产值倍数法”。按此计算，所征土地补偿费为前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为前3年平均年产值的4—6倍。这种补偿办法显失公平。土地征用单位在征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮食经济作物来测定前3年的农业产值，较少顾及现在的农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和观光农业等一体化的现代都市型农业，其价值也不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。所以，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征用土地本身的价值。此外，征地补偿标准没有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改变，通常会导致地价的狂升。土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两方造成的。按照马克思的地租理论，对增值部分的分配应考虑被征地者的利益。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值，在市场经济条件下，其升值空间是很大的。我国现行《土地管理法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，“土地附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，“安置补助费必须专款专用，不得挪作他用”。但有些基层政府暗箱操作，政务不公开，采取政府强行定价的方式确定补偿费用，即使勉强补偿，也迟迟不能到位。由于目前对于征地补偿费的分配缺少具体细则，留村的征地补偿款份额较大，加之缺少规范的村务公开、财务公开制度和监管机制，少数村干部靠手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱，有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。无论制定过低的补偿标准、随意截留、私分补偿款，还是低征高卖，其背后的共同点就是，漠视农民的利益。浙江省象山石浦农民曾因土地征用问题，请律师打官司，想要讨个说法，县里一位政法干部竟赤裸裸地警告他们：“你们告到天上去也不会有好结果，你们想想，天下是共产党的!法律是共产党制定，你们拿着共产党的法律告共产党的政府，能赢?”
(三)征地程序欠缺，被征用方合法权益无保障。《土地管理法实施细则》规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一规定，在实践中往往致被征用方于不平等地位。由于对“公共利益”的界定模糊，使得征用的随意l生越来越大。周汉华先生认为，公共利益的范围如果在实体上不能列举清楚的情况下，可以通过程序来解决。比如房屋拆迁、土地征用是地方性的问题，可以通过健全的公民参与机制。如果民主化到位，那么即使不好界定公共利益，由民主程序达成的、不同利益群体能够充分表达的机制形成的公众意志，我们可以假定它是公共利益。为什么城市越来越美，工厂越来越多，而百姓越来越不满意?因此，实体标准与程序设计应同步推进。在拆迁和征用问题上，富人对政府的影响力大于穷人，弱者制约政府最有效的机制就是投票权。据《法制日报》报道，南京市江宁区全部面积只有1566平方公里，但4大开发区总规划面积已高达800平方公里，占了全区的一半多，开发中发现了无任何手续就强行拆迁农民的住房，不同意就停水停电砸玻璃等侵犯农民权益的无法无天举动。
二、规范行政征用权与保护农民土地财产权的法律制度设计
据有关部门统计。从1990年至今，失地农民超过2000万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩，这意味着失地农民的数量还将不断扩大。土地是农民生活、生产、生存的基础。来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入来源。土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是家庭保障最基本的经济基础。而失地农民的增加，又是工业化和城市化进程中不可避免的矛盾。这些年来，由于征地引发的矛盾不断加剧，国家相继采取了一系列措施，但未能从根本上解决问题。因此，制度设计显得尤为迫切和重要。
(一)改革现行土地产权制度，明晰土地所有权主体。失地农民问题实际上暴露的是中国的土地制度问题。土地对于农民来说就是财产，但现在并没有把它作为财产来看待。在农用地转为建设用地的过程中，农民希望更多地用市场机制来解决，这样可以对土地的所有权、使用权，处置权等财产权能够得到充分的尊重，利益得到应有的保障，从而改变现行的仍具计划经济性质，带有强制性、垄断性，把农民利益排斥在土地利益分配体系之外的行政占用方式。这就需要我们重新审视农村土地的产权问题。 现实中我们看到这样一些问题：其一，集体土地所有权主体不清。农村土地归农民集体所有，“集体”指谁?当前农村集体组织是一个多层次的结构，那么农民集体土地所有权究竟归哪一层次的集体组织所有?据现行《村委会组织法》规定，无论是村民小组还是村委会都不可能成为农民集体土地的所有者。这就造成了农村土地所有权主体模糊不清。当集体组织不清晰，主体不确定，就使得村民小组、村委会、乡(镇)政府都成为集体土地的支配者，并相互争权夺利。其二，集体土地所有权性质不清。性质决定着所有权行使的方式，而对农民集体土地所有权的性质历来争论不休。主要有三种观点：一是集体经济组织享有单独所有权；二是认为集体成员对土地享有占有、使用和收益权；三是认为是“个人化与法人化的结合”，集体土地为集体组织法人所有，而成员享有股权或社会权。于是就有了代理人行使、代表人行使以及集体成员共同行使的不同主张。国有土地所有权的行使在立法上有明文规定，而农民集体土地所有权在立法上未明确，于是村干部和乡干部成了农村集体土地的实际支配者和最大受益者。其三，农民集体土地所有权残缺。所有权应是一种充分、完整的物权，但我国的农民集体土地所有权却是一种残缺不全、受到严格限制的所有权。国家对用途、流转、处置都进行严格控制，真正的农民集体土地所有权在国家，各级政府只是国家的代理人，乡、村、组集体是国家的基层代理人。当然，国家应对集体土地管制，但行政权力对作为民事权利的农地的所有权的介入应适度。国家行政权力干预越多，“公共利益”的范围就越广，造成滥用公共权力，以公共利益之名侵犯农民合法权益。
引发以上问题的主要原因，首先是法制不统一。现行有关农民集体土地所有的法律，将农民集体组织与农民集体经济组织并用，将“农民”、“农村”、“农业”经济组织混用。据《土地管理法》，村民小组才是农民集体土地最大的所有权主体，土地承包也是以村民小组为单位发包的。但在《村民委员会组织法》中，村民小组隶属于村委会，没有独立地位，对土地的经营管理权自然也就归村委会了。那么，村民小组何以有权力发包?其次，理论上不成熟，目前尚缺少为政策和法律所接受的理论，无力支撑立法。再次，村民自治乏力，行政权力缺少制约。农民土地财产权的落实，将在很大程度上依赖于我们的基层民主建设。现实中，村级组织在很大程度上就是村干部。村干部能在多大程度上代表农民利益?村干部一方面受到自身利益的局限，另一方面存在着来自上面的压力，客观上不能完全代表农民利益。现在的关键问题是，现有的村级组织和乡(镇)政府、农民之间的关系未理清。农村实行税费改革后，村级组织的行政化倾向，政府对村级组织的控制力越来越强。在这种情况下，村干部如何能完全代表农民利益?要想让农民的集体组织真正为农民负责，我们还需不断探索基层民主的实现形式，完善村民自治制度，使政府与村委会的关系真正变领导为指导关系。
那么，要从根本上解决征地中存在的诸多问题，就必须靠市场机制．靠法制。第一，明晰农民土地财产权。农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权，应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度。第二，建立公平的土地交易制度，凡经营性用地，政府不得强制征用，要建立农民集体建设用地使用权与国有土地使用权并轨入市的交易制度。第三，建立土地流转机制。土地有偿使用和合理的土地流转机制是农村土地使用权流转市场化的关键。明确流转的决策者应是农民自己，如何转让应由农民自己决定，流转价格补偿由市场决定．对目前多数地方由行政干预农民进行土地使用权转让、违背农民意愿搞非农开发、形象工程而不按科学发展观办事的现象，应通过土地流转机制加以遏制。
(二)按公平合理原则，创新土地征用补偿制度。行政征用补偿原则自法国《人权宣言》发展至今，被世界上各国所接受，其基本精神是，“财产是不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”。许多国家在宪法中规定了政府的征用补偿责任。如美国宪法第5条修正案规定：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征为公用”，《日本国宪法》规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；《意大利共和国宪法》规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征收之”。同时，它们都确立了正当、公平、公正、合理等补偿原则。由于国力原因和计划经济观念的影响，我们在处理国家、集体、个人三者利益关系上，传统的烙印很深。实践中土地征用补偿标准较低，达不到公平、合理的要求。从目前世界发展趋势看，土地征用补偿范围及标准日益放宽。所以不少学者主张补偿范围适当放宽，补偿标准灵活掌握，补偿方式多样化，使土地征用补偿不仅能弥补相对人损失，又可配置资源、监控公共权力。认为国家紧急状态下的征用，补偿标准可以低一些，而征地用于营业性目的项目是追求个人利益最大化，那么补偿就应该高一些。对于征地后补偿不够公正、合理怎么处理?按照法治政府的诚信要求，征用实施之前或之后，政府应主动与被征用土地的农民就补偿的范围、标准、方式、期限等问题充分协商，尽量达成补偿协议，补偿中的争议应有司法救济渠道。日本土地征用中，若对征用委员会的补偿裁决不服，不能对裁决本身起诉．但可采取当事人诉讼的形式，即起业者以土地所有者为被告，或土地所有者以起业为被告直接向法院起诉，这对双方都是公平的。我国对于补偿救济的途径还不规范，被征地农民遇到不公平的补偿，往往只能上访或依赖于媒体的呼吁，人治色彩很浓。作者认为，从维护农民的利益，建设法治政府的要求出发，应尽快建立健全征地补偿司法救济制度。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求，按照保障农民权益，控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。那么，改革创新补偿制度，要特别注意区分公益征用与经营性开发，即只有是为了公共利益需要的，才能适用有关征用的法律制度。因征用带有一定的强制性，被征用方只能将土地财产“卖”给政府，而经营性征用，征与被征双方的行为属平等的民事主体，应遵照合同法中有关平等自愿、诚实信用等原则，不得强迫。同时，对被征用方的依法补偿，应是公平补偿、足额补偿和及时补偿。具体应考虑以下几个方面：其一，补偿标准的确定要合理，既要考虑被征用土地所有人的损失，也要考虑被征用土地市场上的价格、土地对权利人的特殊价值、失去土地的间接损失等因素。其二，补偿对象范围要具体。补偿对象不仅限于被征用人，有权得到补偿的还应当包括被征用相关的收益人。其三，补偿要及时。“迟到的正义不是正义”，不及时的补偿是政府不讲诚信的表现，也就谈不上公平和足额。如前所述，目前我国在土地征用补偿上采用的非市场化的标准，补偿费偏离了土地市场价格，被征地后的农民生活水平急剧下降，不少农民陷入无地种、无房住、无工做的“三无”困境。补偿根本无法使农民恢复到过去的生活水准，将来的生存权也得不到应有的保障。如果补偿不及时，农民就无法正常生活。因此，现行的土地征用补偿制度，应从“三个代表”和科学发展观的理念出发，以人为本，依照法治国家的要求，贯彻土地征用“相当补偿”原则，以切实保障农民的权益。
总之，征地补偿的范围、标准、方式、途径、司法救济等环节，必须按宪法规定精神，在有关法律、法规中具体化，便于实施。
[责任编辑：钱国华]
关键词：行政征用；土地财产；公共权力
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1004—1605(2005)04—0055—03
一、我国土地征用中的违法、失当行政行为及其根源
(一)征用权力运行失范，行政违宪。导致征地权运用不规范的主要原因是立法上的问题。现行宪法规定，我国土地实行公有制。其形式有两种：一是国有；二是农民集体所有。宪法已明确，“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里指的土地，显然指集体所有的土地。而《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就意味着任何单位和个人的“建设”，必须是为了“公共利益”，否则，它所依法申请使用的国有土地，只能是原来就属于国家所有的土地，即城市土地，而不能是政府统征为国有后的原农民集体所有的土地，否则，便违背了宪法规定的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的精神。但事实上“任何单位和个人的建设”很少有“为了公共利益”的，而他们的用地却绝大多数都是政府统征为国有后的原农民集体土地。由于在征用中出现征用权失范、滥用等问题，不少商业性项目用地也由政府出面低价统征后高价转卖给开发商，或低价卖给开发商，少数政府官员以招商引资上项目为由，收取好处费，使农民的正当权益在“合法”的保护伞下受到侵害。按理，在市场经济条件下，土地交易双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的价格，而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。然而，由于法律的不完备，《土地管理法》背离宪法的规定精神，且国家对农村集体土地实行的是征用，双方的法律地位是不平等的。这样，行政所依之法便不符合宪法规定，按照宪政要求，该行政征用行为应视为违宪行政行为。
(二)土地征用补偿标准显失公平，补偿款不能及时到位。我国现行的征地补偿计算方式为“产值倍数法”。按此计算，所征土地补偿费为前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为前3年平均年产值的4—6倍。这种补偿办法显失公平。土地征用单位在征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮食经济作物来测定前3年的农业产值，较少顾及现在的农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和观光农业等一体化的现代都市型农业，其价值也不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。所以，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征用土地本身的价值。此外，征地补偿标准没有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改变，通常会导致地价的狂升。土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两方造成的。按照马克思的地租理论，对增值部分的分配应考虑被征地者的利益。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值，在市场经济条件下，其升值空间是很大的。我国现行《土地管理法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，“土地附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，“安置补助费必须专款专用，不得挪作他用”。但有些基层政府暗箱操作，政务不公开，采取政府强行定价的方式确定补偿费用，即使勉强补偿，也迟迟不能到位。由于目前对于征地补偿费的分配缺少具体细则，留村的征地补偿款份额较大，加之缺少规范的村务公开、财务公开制度和监管机制，少数村干部靠手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱，有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。无论制定过低的补偿标准、随意截留、私分补偿款，还是低征高卖，其背后的共同点就是，漠视农民的利益。浙江省象山石浦农民曾因土地征用问题，请律师打官司，想要讨个说法，县里一位政法干部竟赤裸裸地警告他们：“你们告到天上去也不会有好结果，你们想想，天下是共产党的!法律是共产党制定，你们拿着共产党的法律告共产党的政府，能赢?”
(三)征地程序欠缺，被征用方合法权益无保障。《土地管理法实施细则》规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一规定，在实践中往往致被征用方于不平等地位。由于对“公共利益”的界定模糊，使得征用的随意l生越来越大。周汉华先生认为，公共利益的范围如果在实体上不能列举清楚的情况下，可以通过程序来解决。比如房屋拆迁、土地征用是地方性的问题，可以通过健全的公民参与机制。如果民主化到位，那么即使不好界定公共利益，由民主程序达成的、不同利益群体能够充分表达的机制形成的公众意志，我们可以假定它是公共利益。为什么城市越来越美，工厂越来越多，而百姓越来越不满意?因此，实体标准与程序设计应同步推进。在拆迁和征用问题上，富人对政府的影响力大于穷人，弱者制约政府最有效的机制就是投票权。据《法制日报》报道，南京市江宁区全部面积只有1566平方公里，但4大开发区总规划面积已高达800平方公里，占了全区的一半多，开发中发现了无任何手续就强行拆迁农民的住房，不同意就停水停电砸玻璃等侵犯农民权益的无法无天举动。
二、规范行政征用权与保护农民土地财产权的法律制度设计
据有关部门统计。从1990年至今，失地农民超过2000万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩，这意味着失地农民的数量还将不断扩大。土地是农民生活、生产、生存的基础。来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入来源。土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是家庭保障最基本的经济基础。而失地农民的增加，又是工业化和城市化进程中不可避免的矛盾。这些年来，由于征地引发的矛盾不断加剧，国家相继采取了一系列措施，但未能从根本上解决问题。因此，制度设计显得尤为迫切和重要。
(一)改革现行土地产权制度，明晰土地所有权主体。失地农民问题实际上暴露的是中国的土地制度问题。土地对于农民来说就是财产，但现在并没有把它作为财产来看待。在农用地转为建设用地的过程中，农民希望更多地用市场机制来解决，这样可以对土地的所有权、使用权，处置权等财产权能够得到充分的尊重，利益得到应有的保障，从而改变现行的仍具计划经济性质，带有强制性、垄断性，把农民利益排斥在土地利益分配体系之外的行政占用方式。这就需要我们重新审视农村土地的产权问题。 现实中我们看到这样一些问题：其一，集体土地所有权主体不清。农村土地归农民集体所有，“集体”指谁?当前农村集体组织是一个多层次的结构，那么农民集体土地所有权究竟归哪一层次的集体组织所有?据现行《村委会组织法》规定，无论是村民小组还是村委会都不可能成为农民集体土地的所有者。这就造成了农村土地所有权主体模糊不清。当集体组织不清晰，主体不确定，就使得村民小组、村委会、乡(镇)政府都成为集体土地的支配者，并相互争权夺利。其二，集体土地所有权性质不清。性质决定着所有权行使的方式，而对农民集体土地所有权的性质历来争论不休。主要有三种观点：一是集体经济组织享有单独所有权；二是认为集体成员对土地享有占有、使用和收益权；三是认为是“个人化与法人化的结合”，集体土地为集体组织法人所有，而成员享有股权或社会权。于是就有了代理人行使、代表人行使以及集体成员共同行使的不同主张。国有土地所有权的行使在立法上有明文规定，而农民集体土地所有权在立法上未明确，于是村干部和乡干部成了农村集体土地的实际支配者和最大受益者。其三，农民集体土地所有权残缺。所有权应是一种充分、完整的物权，但我国的农民集体土地所有权却是一种残缺不全、受到严格限制的所有权。国家对用途、流转、处置都进行严格控制，真正的农民集体土地所有权在国家，各级政府只是国家的代理人，乡、村、组集体是国家的基层代理人。当然，国家应对集体土地管制，但行政权力对作为民事权利的农地的所有权的介入应适度。国家行政权力干预越多，“公共利益”的范围就越广，造成滥用公共权力，以公共利益之名侵犯农民合法权益。
引发以上问题的主要原因，首先是法制不统一。现行有关农民集体土地所有的法律，将农民集体组织与农民集体经济组织并用，将“农民”、“农村”、“农业”经济组织混用。据《土地管理法》，村民小组才是农民集体土地最大的所有权主体，土地承包也是以村民小组为单位发包的。但在《村民委员会组织法》中，村民小组隶属于村委会，没有独立地位，对土地的经营管理权自然也就归村委会了。那么，村民小组何以有权力发包?其次，理论上不成熟，目前尚缺少为政策和法律所接受的理论，无力支撑立法。再次，村民自治乏力，行政权力缺少制约。农民土地财产权的落实，将在很大程度上依赖于我们的基层民主建设。现实中，村级组织在很大程度上就是村干部。村干部能在多大程度上代表农民利益?村干部一方面受到自身利益的局限，另一方面存在着来自上面的压力，客观上不能完全代表农民利益。现在的关键问题是，现有的村级组织和乡(镇)政府、农民之间的关系未理清。农村实行税费改革后，村级组织的行政化倾向，政府对村级组织的控制力越来越强。在这种情况下，村干部如何能完全代表农民利益?要想让农民的集体组织真正为农民负责，我们还需不断探索基层民主的实现形式，完善村民自治制度，使政府与村委会的关系真正变领导为指导关系。
那么，要从根本上解决征地中存在的诸多问题，就必须靠市场机制．靠法制。第一，明晰农民土地财产权。农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权，应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度。第二，建立公平的土地交易制度，凡经营性用地，政府不得强制征用，要建立农民集体建设用地使用权与国有土地使用权并轨入市的交易制度。第三，建立土地流转机制。土地有偿使用和合理的土地流转机制是农村土地使用权流转市场化的关键。明确流转的决策者应是农民自己，如何转让应由农民自己决定，流转价格补偿由市场决定．对目前多数地方由行政干预农民进行土地使用权转让、违背农民意愿搞非农开发、形象工程而不按科学发展观办事的现象，应通过土地流转机制加以遏制。
(二)按公平合理原则，创新土地征用补偿制度。行政征用补偿原则自法国《人权宣言》发展至今，被世界上各国所接受，其基本精神是，“财产是不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”。许多国家在宪法中规定了政府的征用补偿责任。如美国宪法第5条修正案规定：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征为公用”，《日本国宪法》规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；《意大利共和国宪法》规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征收之”。同时，它们都确立了正当、公平、公正、合理等补偿原则。由于国力原因和计划经济观念的影响，我们在处理国家、集体、个人三者利益关系上，传统的烙印很深。实践中土地征用补偿标准较低，达不到公平、合理的要求。从目前世界发展趋势看，土地征用补偿范围及标准日益放宽。所以不少学者主张补偿范围适当放宽，补偿标准灵活掌握，补偿方式多样化，使土地征用补偿不仅能弥补相对人损失，又可配置资源、监控公共权力。认为国家紧急状态下的征用，补偿标准可以低一些，而征地用于营业性目的项目是追求个人利益最大化，那么补偿就应该高一些。对于征地后补偿不够公正、合理怎么处理?按照法治政府的诚信要求，征用实施之前或之后，政府应主动与被征用土地的农民就补偿的范围、标准、方式、期限等问题充分协商，尽量达成补偿协议，补偿中的争议应有司法救济渠道。日本土地征用中，若对征用委员会的补偿裁决不服，不能对裁决本身起诉．但可采取当事人诉讼的形式，即起业者以土地所有者为被告，或土地所有者以起业为被告直接向法院起诉，这对双方都是公平的。我国对于补偿救济的途径还不规范，被征地农民遇到不公平的补偿，往往只能上访或依赖于媒体的呼吁，人治色彩很浓。作者认为，从维护农民的利益，建设法治政府的要求出发，应尽快建立健全征地补偿司法救济制度。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求，按照保障农民权益，控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。那么，改革创新补偿制度，要特别注意区分公益征用与经营性开发，即只有是为了公共利益需要的，才能适用有关征用的法律制度。因征用带有一定的强制性，被征用方只能将土地财产“卖”给政府，而经营性征用，征与被征双方的行为属平等的民事主体，应遵照合同法中有关平等自愿、诚实信用等原则，不得强迫。同时，对被征用方的依法补偿，应是公平补偿、足额补偿和及时补偿。具体应考虑以下几个方面：其一，补偿标准的确定要合理，既要考虑被征用土地所有人的损失，也要考虑被征用土地市场上的价格、土地对权利人的特殊价值、失去土地的间接损失等因素。其二，补偿对象范围要具体。补偿对象不仅限于被征用人，有权得到补偿的还应当包括被征用相关的收益人。其三，补偿要及时。“迟到的正义不是正义”，不及时的补偿是政府不讲诚信的表现，也就谈不上公平和足额。如前所述，目前我国在土地征用补偿上采用的非市场化的标准，补偿费偏离了土地市场价格，被征地后的农民生活水平急剧下降，不少农民陷入无地种、无房住、无工做的“三无”困境。补偿根本无法使农民恢复到过去的生活水准，将来的生存权也得不到应有的保障。如果补偿不及时，农民就无法正常生活。因此，现行的土地征用补偿制度，应从“三个代表”和科学发展观的理念出发，以人为本，依照法治国家的要求，贯彻土地征用“相当补偿”原则，以切实保障农民的权益。
总之，征地补偿的范围、标准、方式、途径、司法救济等环节，必须按宪法规定精神，在有关法律、法规中具体化，便于实施。
[责任编辑：钱国华]