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摘要：记述了《中华人民共和国职业教育法》在立法过程中从调研起草到审议通过的简要过程，并从不同视角介绍了该法律对我国职业教育发展产生的历史性价值。
关键词：职业教育法；立法过程；历史价值
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2016）09-0094-03
从新中国成立至今，职业教育领域的法制建设工作走过了从无到有，逐渐趋于完善的历程。笔者在整理和研究历史资料的过程中，通过查阅大量相关文献，基本厘清了我国职业教育法立法经过及颁布实施过程，并在此基础上探讨其历史价值。
一、新中国职业教育法制建设的历程
从1949年新中国成立至今，中国职业教育领域的法制建设工作大致分为以下四个阶段。
（一）第一阶段：开端
1949年9月新中国建立前夕，中国人民政治协商会议制定并通过了具有新中国首部宪法功能的《共同纲领》，其中的教育条款规定，必须“注重技术教育”，“以应革命工作和国家建设工作的广泛需要”。从1951年开始的新学制中，首次规定将中等专业技术学校作为中等教育体系的一部分，明确了其地位。中等专业技术学校的任务是培养初级和中级技术人才。
（二）第二阶段：徘徊
1954年，新中国颁布的第一部《宪法》规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，开发中等教育、职业教育和高等教育。”作为国家的根本大法，《宪法》第一次赋予职业教育以明确的法律地位，为职业教育后来的发展指明了方向，奠定了基础。
1961年，中共中央按照“调整、巩固、充实、提高” 的要求，组织教育界专家调研和论证，颁布了《教育部直属高等学校暂行工作条例》《全日制中学暂行工作条例》。这两个条例的颁布，明确了大中小各类学校的工作规程和职责范围，其中也包括职业教育。在此后的五年时间里，教育法律制度的建设工作有了显著的进展。
但是，在十年“文化大革命”期间，国家的教育事业受到重创，职业教育法制建设陷于停滞。
（三）第三阶段：探索
1978年，教育领域以党的十一届三中全会制定的方针政策为基础，开始走向“依法治教”的轨道。随着我国经济体制改革向纵深发展，四个现代化建设对工人技能的要求也越来越高。然而，从当时全国范围看，企业职工初、中、高级技工比例严重失调，职工中绝大多数是初级工，中级与高级技工十分缺乏。由于经济与社会发展的实际需要，1982年12月新修订的《宪法》作出了“发展中等教育、职业教育和高等教育”的规定。这是“职业教育”一词首先在《宪法》中出现。1985年中央《关于教育体制改革的决定》提出“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”的战略决策，为职业教育的法制建设探索出一条新路。
（四）第四阶段：完善
改革开放以来，我国中等职业教育有了突破性的进展。1978年，全国高中阶段的职业技术学校学生仅占学生总数的5%；到了1993年，这一比例数已迅速增长到了57.9%。但是，随着经济与社会的不断发展以及中等职业教育的不断发展壮大，职业教育亟待走上法制化、规范化建设的轨道，这是职业教育发展历史进程的要求。
1994年6月，党中央、国务院召开了全国教育工作会议。这次会议的一个重要议题就是是大力发展职业技术教育。1995年《教育法》出台，标志着教育法治建设向着综合法治的阶段过渡。在《教育法》框架之下，国家和地方制定了多部有关教育的法律法规。随着国家和地方一大批教育行政法规和地方性法规的制定，基本奠定了我国法律体系的总框架。从此，教育立法进入全面、系统的阶段。至此，适应我国国情的职业教育法律法规体系基本形成。
二、《职业教育法》的立法背景
职业教育立法的最初政府行为，源于国务院《1978—1985年教育科学发展规划纲要（草案）》。纲要草案提出，要进行“教育立法问题研究”。虽然这一时期的职业教育立法还没有在相关的科研规划中立项，但由于职业教育事业发展紧迫需要，职业教育行政部门和职业教育研究机构对职业教育立法进行了广泛深入的调查研究，启动了职业教育立法的进程。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》要求中等专业学校和技工学校扩大招生，并且有计划地将一批普通高中改为职业高中，力争在5年内使中等职业技术学校的招生数达到与普通高中一比一的比例。根据这一要求，全国各地相继制定了一批与发展职业教育相关的法规和制度，为国家立法奠定了政策基础。同时，国家教委开始转变政府职能，把教育立法列入重要的议事日程。经过广泛的调查研究，提出了总体的法制建设构想，即以国家教育法律、劳动行政法规和有关其他行政部门法规三个层次，构成国家教育法律法规体系的总体框架，并制定了教育立法进度表。
三、《职业教育法》的起草过程
《职业教育法》列入全国人大常委会立法规划的时间是1991年，而《职业教育法》的筹备工作则是从1989年开始的。
职业教育立法的现实基础，缘于当时我国职业教育发展过程中确实面临着重重困难。由于受传统计划经济思维方式下普通高校单一办学模式的影响，社会各界普遍存在鄙薄职业教育、轻视技术技能的传统观念；政府主管部门对职业教育经费投入不足；各级职业技术学校的校舍、师资、实验实习设备数量不足；中小城市及农村偏远地区的职业教育十分薄弱。学生家长把职业学校看作考不上高中、考不上大学的人接受技能培训的地方。由于对职业教育的认识存在种种偏见，职业教育的办学环境相当困难。因此，社会各方面都呼吁尽快制定职业教育法，通过立法推动解决困扰职业教育发展的诸多问题。
当时的立法筹备思路是：先制定《职业技术教育条例》，再以条例为蓝本，升级为《职业教育法》。这一设想得到了相关部委的批准。于是自1989年起，劳动部和国家教委从全国各地的大学、企业和行政管理机构抽调了一批专家组成《职业技术教育条例》起草小组。 1992年初，劳动部方面起草小组的专家在湖南张家界召开了条例起草座谈会，根据会前拟定的提纲，各路专家进行了详细的工作分工。因为做了充分的调研和分析，所以条例草案的起草工作进展很快。初稿完成以后，报送劳动部政策法规司备案，经部长会议讨论通过，提交国务院法制局，全面征求教育、法制、建设、交通、工业等部门的意见。随后《职业教育法》进入筹备起草阶段，以《条例》为基础的初稿定名为《职业技术培训法》。
1993年初，国务院成立由有关部委和中华职业教育社参加的《职业技术教育法》起草领导小组，并召开第一次工作会议，决定由全国人大教科文卫委员会、国家教委、劳动部、中华职业教育社、国家教委职教中心研究所、中国职教学会等单位共同组建《职业教育法》起草领导小组，组长是国家教委副主任王明达。领导小组下设工作小组，具体负责前期调研以及法律条文的起草工作。根据工作分工，国家教委和劳动部分别成立了一套写作班子。教育部的一套班子由职业技术教育司和政策法规司组成，负责人是杨金土、刘来泉，由时任国家教委副主任的王明达负总责。劳动部的一套班子主要依托职业技能开发司，负责人是李享业、王竞，由当时的劳动部部长李伯勇负总责。
为了在《教育法》的框架之下体现职业教育的特色，原劳动部职业技能开发司在筹备起草职业教育法草案之前首先组织专家研究、分析，借鉴国外职业技术教育立法的特点及经验。为此，原劳动部国际司找来了一批日本、德国、韩国等发达国家的职业教育专家，召开专题研讨会。会后，起草小组以日本的《技能开发法》为研究对象进行了一番深入调研。
从1989年《职业技术教育条例》第一稿起草，到1996年《职业教育法》在全国人大常委会审议通过，经历了7年之久。1989—1992年制定《职业技术教育条例》就曾九易其稿；从1993年在《职业技术教育条例》的基础上起草《职业技术教育法》，又修改了十三稿，这才最终形成了《职业教育法（草案）》，交由国务院报送全国人大审议。
四、起草过程中对几个重要问题的争议
1993年4月，工作小组完成了初稿起草工作。在起草过程中，劳动部与教育部之间发生了多次观点冲突。劳动部主张，要将职业教育纳入国家劳动就业的总体规划当中，将职业教育与劳动就业和失业控制相挂钩。
在具体的法律条文方面，劳动部方面的观点可概括为： 一是强调“先培训，后就业”。职业教育要坚持培训为就业服务的原则，培训、就业、使用相结合，坚持“先培训，后就业”的原则，促进劳动者素质的提高。二是明确“职业培训是一个独立的体系”，强调职业教育的范畴包括职业学校和职业培训。培训要结合生产实践的需要，分为初、中、高等不同等级，其等级划分要与技术等级的评定挂钩。三是“要进行职业分类和技术等级鉴定”。要依据职业分类和职业标准要求，制定相应的技术等级标准。四是“实施职业资格证书”制度，即确立“技能与学历并重”的原则，实行学历文凭证书和职业资格证书并重的“双证书”制度。
1995年12月，国务院主持召开常务工作会议，讨论并通过了《中华人民共和国职业教育法（草案）》（简称《职业教育法（草案）》），决定报送全国人大常委会。草案审议期间，人大常委会教科文卫委员会针对《职业教育法（草案）》提出了许多重要修改意见，使《职业教育法》更加具有科学性和可操作性。为了更具有说服力，人大常委会教科文卫委员会考察了德国职业教育及其立法情况；人大常委会法律委员会和法制工作委员会在审议职教法过程中曾专程赴河北唐山视察了县办职教中心，对农村职业教育的内容进行了专题调研，提出了修改意见。最终，劳动部提出的意见得到了采纳。1996年5月15日，八届人大常委会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国职业教育法》，从而确立了职业教育的法律地位。
由于历史的局限，《职业教育法》也存在遗憾之处，就是具有倡导性、缺乏强制性。这方面的差距只有随着法律制度的逐步完善而得到解决。
参考文献：
[1]刘春生，徐长发.职业教育学[M].北京：教育科学出版社，2002.
[2]马树超.完善职业教育体系条件保障的探讨[J].教育发展研究，2004（1）：28-30.
[3]孙琳.21世纪我国职业教育发展的政策取向[J].职教论坛，2004（4）：9-12.
[4]杨金土.中国职教发展的政策环境分析[J].教育发展研究，2005（9）：1-4.
[5]张力.新形势下中国职业教育的宏观政策[J].教育发展研究，2005（9）：5-8.
（责任编辑：杨在良）
关键词：职业教育法；立法过程；历史价值
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2016）09-0094-03
从新中国成立至今，职业教育领域的法制建设工作走过了从无到有，逐渐趋于完善的历程。笔者在整理和研究历史资料的过程中，通过查阅大量相关文献，基本厘清了我国职业教育法立法经过及颁布实施过程，并在此基础上探讨其历史价值。
一、新中国职业教育法制建设的历程
从1949年新中国成立至今，中国职业教育领域的法制建设工作大致分为以下四个阶段。
（一）第一阶段：开端
1949年9月新中国建立前夕，中国人民政治协商会议制定并通过了具有新中国首部宪法功能的《共同纲领》，其中的教育条款规定，必须“注重技术教育”，“以应革命工作和国家建设工作的广泛需要”。从1951年开始的新学制中，首次规定将中等专业技术学校作为中等教育体系的一部分，明确了其地位。中等专业技术学校的任务是培养初级和中级技术人才。
（二）第二阶段：徘徊
1954年，新中国颁布的第一部《宪法》规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，开发中等教育、职业教育和高等教育。”作为国家的根本大法，《宪法》第一次赋予职业教育以明确的法律地位，为职业教育后来的发展指明了方向，奠定了基础。
1961年，中共中央按照“调整、巩固、充实、提高” 的要求，组织教育界专家调研和论证，颁布了《教育部直属高等学校暂行工作条例》《全日制中学暂行工作条例》。这两个条例的颁布，明确了大中小各类学校的工作规程和职责范围，其中也包括职业教育。在此后的五年时间里，教育法律制度的建设工作有了显著的进展。
但是，在十年“文化大革命”期间，国家的教育事业受到重创，职业教育法制建设陷于停滞。
（三）第三阶段：探索
1978年，教育领域以党的十一届三中全会制定的方针政策为基础，开始走向“依法治教”的轨道。随着我国经济体制改革向纵深发展，四个现代化建设对工人技能的要求也越来越高。然而，从当时全国范围看，企业职工初、中、高级技工比例严重失调，职工中绝大多数是初级工，中级与高级技工十分缺乏。由于经济与社会发展的实际需要，1982年12月新修订的《宪法》作出了“发展中等教育、职业教育和高等教育”的规定。这是“职业教育”一词首先在《宪法》中出现。1985年中央《关于教育体制改革的决定》提出“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”的战略决策，为职业教育的法制建设探索出一条新路。
（四）第四阶段：完善
改革开放以来，我国中等职业教育有了突破性的进展。1978年，全国高中阶段的职业技术学校学生仅占学生总数的5%；到了1993年，这一比例数已迅速增长到了57.9%。但是，随着经济与社会的不断发展以及中等职业教育的不断发展壮大，职业教育亟待走上法制化、规范化建设的轨道，这是职业教育发展历史进程的要求。
1994年6月，党中央、国务院召开了全国教育工作会议。这次会议的一个重要议题就是是大力发展职业技术教育。1995年《教育法》出台，标志着教育法治建设向着综合法治的阶段过渡。在《教育法》框架之下，国家和地方制定了多部有关教育的法律法规。随着国家和地方一大批教育行政法规和地方性法规的制定，基本奠定了我国法律体系的总框架。从此，教育立法进入全面、系统的阶段。至此，适应我国国情的职业教育法律法规体系基本形成。
二、《职业教育法》的立法背景
职业教育立法的最初政府行为，源于国务院《1978—1985年教育科学发展规划纲要（草案）》。纲要草案提出，要进行“教育立法问题研究”。虽然这一时期的职业教育立法还没有在相关的科研规划中立项，但由于职业教育事业发展紧迫需要，职业教育行政部门和职业教育研究机构对职业教育立法进行了广泛深入的调查研究，启动了职业教育立法的进程。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》要求中等专业学校和技工学校扩大招生，并且有计划地将一批普通高中改为职业高中，力争在5年内使中等职业技术学校的招生数达到与普通高中一比一的比例。根据这一要求，全国各地相继制定了一批与发展职业教育相关的法规和制度，为国家立法奠定了政策基础。同时，国家教委开始转变政府职能，把教育立法列入重要的议事日程。经过广泛的调查研究，提出了总体的法制建设构想，即以国家教育法律、劳动行政法规和有关其他行政部门法规三个层次，构成国家教育法律法规体系的总体框架，并制定了教育立法进度表。
三、《职业教育法》的起草过程
《职业教育法》列入全国人大常委会立法规划的时间是1991年，而《职业教育法》的筹备工作则是从1989年开始的。
职业教育立法的现实基础，缘于当时我国职业教育发展过程中确实面临着重重困难。由于受传统计划经济思维方式下普通高校单一办学模式的影响，社会各界普遍存在鄙薄职业教育、轻视技术技能的传统观念；政府主管部门对职业教育经费投入不足；各级职业技术学校的校舍、师资、实验实习设备数量不足；中小城市及农村偏远地区的职业教育十分薄弱。学生家长把职业学校看作考不上高中、考不上大学的人接受技能培训的地方。由于对职业教育的认识存在种种偏见，职业教育的办学环境相当困难。因此，社会各方面都呼吁尽快制定职业教育法，通过立法推动解决困扰职业教育发展的诸多问题。
当时的立法筹备思路是：先制定《职业技术教育条例》，再以条例为蓝本，升级为《职业教育法》。这一设想得到了相关部委的批准。于是自1989年起，劳动部和国家教委从全国各地的大学、企业和行政管理机构抽调了一批专家组成《职业技术教育条例》起草小组。 1992年初，劳动部方面起草小组的专家在湖南张家界召开了条例起草座谈会，根据会前拟定的提纲，各路专家进行了详细的工作分工。因为做了充分的调研和分析，所以条例草案的起草工作进展很快。初稿完成以后，报送劳动部政策法规司备案，经部长会议讨论通过，提交国务院法制局，全面征求教育、法制、建设、交通、工业等部门的意见。随后《职业教育法》进入筹备起草阶段，以《条例》为基础的初稿定名为《职业技术培训法》。
1993年初，国务院成立由有关部委和中华职业教育社参加的《职业技术教育法》起草领导小组，并召开第一次工作会议，决定由全国人大教科文卫委员会、国家教委、劳动部、中华职业教育社、国家教委职教中心研究所、中国职教学会等单位共同组建《职业教育法》起草领导小组，组长是国家教委副主任王明达。领导小组下设工作小组，具体负责前期调研以及法律条文的起草工作。根据工作分工，国家教委和劳动部分别成立了一套写作班子。教育部的一套班子由职业技术教育司和政策法规司组成，负责人是杨金土、刘来泉，由时任国家教委副主任的王明达负总责。劳动部的一套班子主要依托职业技能开发司，负责人是李享业、王竞，由当时的劳动部部长李伯勇负总责。
为了在《教育法》的框架之下体现职业教育的特色，原劳动部职业技能开发司在筹备起草职业教育法草案之前首先组织专家研究、分析，借鉴国外职业技术教育立法的特点及经验。为此，原劳动部国际司找来了一批日本、德国、韩国等发达国家的职业教育专家，召开专题研讨会。会后，起草小组以日本的《技能开发法》为研究对象进行了一番深入调研。
从1989年《职业技术教育条例》第一稿起草，到1996年《职业教育法》在全国人大常委会审议通过，经历了7年之久。1989—1992年制定《职业技术教育条例》就曾九易其稿；从1993年在《职业技术教育条例》的基础上起草《职业技术教育法》，又修改了十三稿，这才最终形成了《职业教育法（草案）》，交由国务院报送全国人大审议。
四、起草过程中对几个重要问题的争议
1993年4月，工作小组完成了初稿起草工作。在起草过程中，劳动部与教育部之间发生了多次观点冲突。劳动部主张，要将职业教育纳入国家劳动就业的总体规划当中，将职业教育与劳动就业和失业控制相挂钩。
在具体的法律条文方面，劳动部方面的观点可概括为： 一是强调“先培训，后就业”。职业教育要坚持培训为就业服务的原则，培训、就业、使用相结合，坚持“先培训，后就业”的原则，促进劳动者素质的提高。二是明确“职业培训是一个独立的体系”，强调职业教育的范畴包括职业学校和职业培训。培训要结合生产实践的需要，分为初、中、高等不同等级，其等级划分要与技术等级的评定挂钩。三是“要进行职业分类和技术等级鉴定”。要依据职业分类和职业标准要求，制定相应的技术等级标准。四是“实施职业资格证书”制度，即确立“技能与学历并重”的原则，实行学历文凭证书和职业资格证书并重的“双证书”制度。
1995年12月，国务院主持召开常务工作会议，讨论并通过了《中华人民共和国职业教育法（草案）》（简称《职业教育法（草案）》），决定报送全国人大常委会。草案审议期间，人大常委会教科文卫委员会针对《职业教育法（草案）》提出了许多重要修改意见，使《职业教育法》更加具有科学性和可操作性。为了更具有说服力，人大常委会教科文卫委员会考察了德国职业教育及其立法情况；人大常委会法律委员会和法制工作委员会在审议职教法过程中曾专程赴河北唐山视察了县办职教中心，对农村职业教育的内容进行了专题调研，提出了修改意见。最终，劳动部提出的意见得到了采纳。1996年5月15日，八届人大常委会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国职业教育法》，从而确立了职业教育的法律地位。
由于历史的局限，《职业教育法》也存在遗憾之处，就是具有倡导性、缺乏强制性。这方面的差距只有随着法律制度的逐步完善而得到解决。
参考文献：
[1]刘春生，徐长发.职业教育学[M].北京：教育科学出版社，2002.
[2]马树超.完善职业教育体系条件保障的探讨[J].教育发展研究，2004（1）：28-30.
[3]孙琳.21世纪我国职业教育发展的政策取向[J].职教论坛，2004（4）：9-12.
[4]杨金土.中国职教发展的政策环境分析[J].教育发展研究，2005（9）：1-4.
[5]张力.新形势下中国职业教育的宏观政策[J].教育发展研究，2005（9）：5-8.
（责任编辑：杨在良）