本文提出了一个行政机关工会的理论模型。行政机关的组织结构具有等级性、人治性和亲缘性特征,它在带来诸多正效应的同时也产生某些副作用,包括权力自我服务、权力自由扩张、有限理性和有限信息、制度的副作用、制度功能的非完全性等。这些都会导致对机关工作人员的结果不公平、程序不公平、互动不公平、需求不满以及难题和风险,而这些作为自变量又会导致机关人员的11种负面行为,对执政党的社会基础、对行政机关的效率效能、对民众的公共福利和机关干部的成长等造成不利影响。国家机关工会的功能定位,就是通过国家层面的影响法律和政策,单位层面的参与协商和充分信息,工会层面的自我规范和形成集体理性,会员层面的互助合作与自我满足,纠正或者补偿行政机关组织结构所产生的副作用,维护公务员的权利,实现权利与权力的相对平衡。