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节能优先的提法最早是在1981年五届人大第四次会议上作为解决能源问题的方针明确提出来的。当时的提法是“开发和节约并重，近期把节约放在优先地位”。进入20世纪90年代，因环境污染带来的可持续发展问题引起了世界各国的普遍关注，中国政府经过修订，再次重申“坚持节约与开发并举，把节约放在首位”的能源总方针。
但是，长期以来，由于节能优先与传统的不断增加，能源供应解决能源供需问题的矛盾一直存在，节能优先一直没有得到很好落实。直到2005年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出以科学发展观统领经济社会发展全局，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，首次将单位GDP能耗下降目标作为经济社会发展的约束性指标，节能优先才得到重视。无论在当时的国家能源领导小组办公室组织开展的“2030年国家能源战略研究”，还是中国工程院开展的“中国能源中长期（2030-2050）发展战略研究”中，均把节能优先作为2050年前中国能源发展战略的第一战略。
节能优先战略势在必行
1.实施节能优先战略是解决发展与环境矛盾的重要途径。在较长时期，中国经济仍将持续快速增长，能源消耗、温室气体排放总量还将不断上升，降低经济增长对能源消耗的依赖程度、提高产出效率仍是当前首要任务。为实现2020年全面建设小康社会发展目标，加快发展仍然是中国各个地区的优先任务，在发展方式短时期难以根本性转变、各地区能源消耗及温室气体排放总量仍呈明显上升趋势的情况下，落实节能优先战略不仅是能源资源环境制约条件下的需要，更是提高经济竞争力，实现环境保护、可持续发展、生态恢复等宏观发展目标的重要途径。
2.中国节能政策措施是行之有效的。从“十一五”时期经验看，通过实施严格的节能目标责任制，各级政府加快转变发展方式、促进结构调整、开展技术改造的积极性明显增强，推动了经济增长质量和效益的显著提升。当前，在各级政府积极探索新的增长内容过程中，通过制订较高的能源强度下降目标，并完善节能目标责任考核制度，创新政策措施顶层设计思路，加强现有政策间的协调与互补，以市场经济手段建立全社会参与、有罚有奖的节能新机制，充分调动地方政府的主动性和能动性，把政策设计和执行权更多下放给地方政府，鼓励地方各级政府开拓节能新思路、新举措，有效发挥科学发展“指挥棒”作用，是能够以中国特色政绩考核手段推动能源强度目标实现的。
3.中国提高能源利用效率的潜力依然较大。中国能源利用效率水平整体较低，通过实践节能优先，科学制定节能目标，引导各级政府加快转变发展方式的空间较大。目前，中国单位GDP能耗是世界平均水平的2倍以上，是美国、日本、欧盟等发达国家的4-6倍。北京、上海等发达城市人均GDP已经达到中上等国家收入水平，但单位GDP能耗水平仍有数倍差距。在未来相当长时期，中国持续、大幅下降单位GDP能耗的潜力和空间很大。中国钢铁、建材、化工等行业单位产品能耗比国际先进水平高10-20%，原油加工、乙烯生产、煤炭生产等单位产品能耗高出国际先进水平30%以上；建筑领域，即使采用65%的建筑节能标准，仍比同纬度德国的建筑节能标准的用能量高1/3以上；交通领域，新车燃油经济性比国际先进水平仍高20%以上。
4.中国在多个领域已具有自主知识产权的先进节能减排技术，具有大规模推广的良好基础和挖掘节能潜力的空间。在发电领域，上海外高桥第三发电厂工程建设2台国内单机容量最大、参数最高的100万千瓦国产超超临界燃煤发电机组，自主研究并实施了“零能耗脱硫”等9项世界首创技术、“超超临界机组参数和运行方式优化”等6项国内首创项目，取得18项企业新纪录和9项国家专利授权。实际运行供电煤耗仅为287克/千瓦时，处于国际领先水平。与此前国内最先进机组相比，两台机组每年可进一步节约燃煤16万吨以上。烟尘、二氧化硫和氮氧化物的额定排放浓度分别为每立方米26.6毫克、15.56毫克和39毫克，远低于国家排放标准。
在煤炭清洁利用领域，工业和区域供热的煤粉炉技术已在山西、辽宁、甘肃、山东、新疆、陕西、安徽、宁夏、吉林、黑龙江、云南、福建、河北、天津、广西等省市区推广应用1000多台，总容量达20000t/h以上。锅炉煤粉燃尽率达98%以上，锅炉热效率达到90%左右，净化后排烟含尘≤30mg/Nm3、SO2≤100mg/Nm3、NOX≤200mg/Nm3，具有较高的PM2.5脱出效果。如果将现有燃煤工业锅炉的30%（约120万蒸吨）改造为高效煤粉工业锅炉，则每年可形成节煤量约1.1亿吨，减碳约2.5亿吨，同时可减少二氧化硫排放量约300万吨，减少氮氧化物排放量约50万吨。
在居民供热领域，吸收式换热技术是一项有效回收低品位工业余热，并通过城区供热管网改造，将这部分余热应用于北方城市城区采暖的节能技术。在热源侧，充分利用各类性质的余热，把回水从15～20℃加热到130℃；在用户侧（热力站），从循环水中提取热量，并把一次循环水冷却到15～20℃。目前，石油化工、炼焦、非金属制品生产、黑色金属冶炼以及有色金属冶炼五大工业部门消耗了工业用能的2/3，但是热效率低，大量低品位余热（200℃以下）通过冷却塔散失等方式向环境排放。据推算，北方地区五大工业部门年排放低品位余热量可达171GJ，若能回收其中的20%，就可满足未来北方城镇采暖总需求（74亿GJ）的近50%。
在建筑领域，秦皇岛“在水一方”小区建成的全国首座“被动式-低能耗住宅”，并未采用高端节能技术，而是选择真空超厚三层玻璃窗、空气源热泵、分户式新风和高效太阳能集热板、墙体内保温隔热、密封等成熟的市场化技术，加上精细化的施工，就可在寒冷地区实现节能92%、提高室内舒适度水平、延长房屋使用寿命等效果。对于城市建设来说，在高层建筑可推广的被动式住宅可以节省大笔用于供热等市政建设成本；对于用户来说，可大幅节省暖气费、电费等大笔生活成本。
节能难点 1.现状
（一）节能目标完成情况喜忧参半。2013年与2010年相比，全国单位国内生产总值能耗下降9.03%，“十二五”前三年累计节能约3.5亿吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放8.4亿吨。
但是，单位GDP能耗下降率前三年只完成五年总目标的54%，落后于进度要求6个百分点。要实现“十二五”目标，后两年单位GDP能耗须年均降低3.9%以上，高于前三年平均降幅。完成“十二五”节能目标的任务艰巨。
（二）节能工作取得了进展。“十二五”前三年，进一步加强了宏观调控，国务院原则通过了《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，要求用硬措施完成节能减排硬任务。强化了节能目标责任，完善节能减排目标责任评价考核办法。推动了产业结构优化，通过能评审查核减能源消费量约2000万吨标准煤；关停小火电机组1800万千瓦，淘汰落后产能炼铁4533万吨、炼钢4564万吨、水泥4.87亿吨、平板玻璃11147万箱；2013年服务业增加值占国内生产总值比重首次超过第二产业。
实施节能技术改造、节能产品惠民工程、企业能源管理中心建设等重点工程项目全部建成后可形成节能能力约1.75亿吨标准煤。加快节能减排技术、产品开发与推广，实施节能减排科技专项行动，发布6批国家重点节能技术推广目录。开展万家企业节能低碳行动，节能2.2亿吨标准煤；实施工业能效提升行动，规模以上工业单位增加值能耗降低15%；开展绿色建筑行动，新建建筑节能标准执行率基本达到100%。但是，也必须清醒地看到节能工作在“十二五”后两年乃至“十三五”将变得更加复杂、艰难。
2.主要难点
（一）要真正落实节能优先战略，在意识形态和行为方式上遇到阻力。实施节能优先战略实际上是一场伟大的社会变革。既然是变革，就会影响思想意识、发展模式、体制机制、法律政策规范、技术创新、消费模式、行为准则等经济社会发展的各个方面，就要求对传统生产、生活方式实施变革，甚至要变革价值观念和社会文明。任何一次社会变革都会遇到观念转变的阻力、付诸实际行动的障碍。
阻力和障碍主要体现在：一是节能目标作为约束性指标，一直没有进入国家和地方政府的宏观经济决策中，不管是7%还是10%的GDP增速，节能都是同一个应对措施，造成了经济增速放缓，完成节能目标就容易，反之目标完成就出现困难。二是经济增速仍然依靠投资拉动，大部分地方政府依然热衷于高GDP增速，经济结构粗放型、重型化的趋势也依然明显。三是节能体制机制不健全，实施节能优先战略在各领域、各环节、各机构间不能形成合力。四是重大节能工程、技术长期得不到广泛应用，例如外高桥电厂、近零能耗建筑、低温余热利用、工业和区域供热的煤粉炉技术等。五是节约型生活方式短时间内难以被民众接受和实践，传统城镇化进程提速，城市基础设施、住房规模一再膨胀，能源消耗增长难以遏制。
（二）调整结构、化解产能过剩矛盾是一项较长期、艰巨的任务。有专家说，中国经济结构调整主要面临以下两大“绊脚石”：一是认识障碍，二是路径依赖。“保增长”、“稳增长”的观念成为调结构的最大障碍，特别是在很大程度上靠行政力量“硬保”增长，结构调整被人为地推迟。“路径依赖”就是经济增长对房地产的过度依赖，且难以摆脱。因此，结构调整的困难重重。例如：现有经济结构过分倚重外需轻内需，中国外贸依存度已超过60%，远远高于一些发达国家和发展中大国的水平；消费对经济增长的贡献率偏低，与发达国家相比差距超过20多个百分点；两高一资项目难以遏制，经济增长高度依赖第二产业特别是制造业；各地同质布局现象严重，重复建设、低层次竞争的现象依然存在。要克服上述困难，还存在很多制约因素，例如：政府主导的经济增长模式和运行机制尚未根本改变，既得利益集团的强烈抵触，现有中央和地方“分灶吃饭”的财政体制，国民收入分配结构不合理，社会保障和公共服务不足等。所有这些都使结构调整举步维艰、进展缓慢。
遏制新上产能遇到了不少障碍，如地方政府仍然追求GDP、税收等政绩，给予产能过剩行业土地、税收等优惠，中央审批管住了，但地方仍有大量违规现象。淘汰落后产能是一项长期而艰巨的工作，既存在过多依赖行政手段、激励约束机制不健全、监管和长效机制欠缺等问题，也涉及地方财政收入、企业资产损失、债务处理、职工就业等重大利益问题，涉及面广，难度大。企业兼并重组也存在风险大、融资办法单一、成功率低、税收负担重、跨地区所有制的兼并重组困难、审批时间长等问题。因此，化解产能过剩矛盾绝不可能一蹴而就，从而也影响到结构调整和提高能源利用效率。
（三）科技创新难以在短期内支撑经济转型升级。无论提高经济发展质量还是产业转型升级，都需要科技创新的支撑，科技创新也被赋予了成为新的经济增长点的使命并被寄予厚望。但是，一方面，中国长期以来科技创新供给不足。2011年，中国R&D经费投入强度（占GDP比重）为1.84%，与丹麦的3.09%、以色列的4.38%、瑞典的3.37%、芬兰的3.78%和美国的3.07%比，差距很大。同时，中国75%的企业没有专职人员从事研发，缺乏开发型技术人员，全国高层次的创新人才和科技领军人才更是严重匮乏，导致科技成果质量不高，很难适应转型发展的需要。
另一方面，由于中国仍处于转型期，市场竞争力主要依靠廉价的劳动力和投资扩张，而不是技术创新带来的收益，加之自主创新存在着很多不确定性，高投资、高风险、低收益，导致企业自主创新投入低、成果少。当经济发展需求没有转换为对科技的需求时，技术创新就不可能成为经济发展的动力。科技创新的内在规律和长期存在的“短板”，使得科技创新在短期内很难为经济转型升级提供强有力的支撑。
（四）污染控制对完成工业节能目标来说既是机遇也是挑战。2013年1月发生的涉及30个省（自治区、直辖市）的雾霾天气，特别是在京津冀地区发生的连续多次的强霾污染，引起全社会的深刻反思，在拷问中国发展模式的同时，也对节能减排工作提出了新要求，在完成节能目标的同时还必须完成减排目标。2013年2月，环保部公布《环境空气细颗粒物污染防治技术政策（征求意见稿）》，使原计划作为“十三五”工作重点的颗粒物治理也被提前到了“十二五”。这加大了钢铁、建材、化工、发电等行业节能环保的压力。目前中国水泥工业氮氧化物排放水平普遍在880毫克/标准立方米，排放标准修订后，将由880毫克/标准立方米降低到450毫克/标准立方米，新建水泥生产线要求低于320毫克/标准立方米。采用修订后的排放标准，不仅使每吨水泥成本增加20元至40元，也必将增加用电量，这增加了水泥行业完成增加值能耗下降率目标的难度。 （五）节能政策措施的执行遇到前所未有的挑战。“十一五”以来国家出台的一系列重大节能政策措施在2013年明显出现失效现象。例如：2013年，由于国家与地方完成节能目标统计数据差距大，导致省级政府节能目标责任年度考核工作难以为继，“十二五”完成节能目标的压力难以从中央传递到地方；参与“万家企业节能低碳行动”的90%以上的企业由于节能量目标的设定及分解方法存在缺陷，截止到2013年年底已完成五年的节能量目标；多项节能奖励政策因顶层设计存在薄弱环节、政府监管不完善等造成政策执行成本过高、奖励资金使用效率受到影响。“十二五”中后期及“十三五”应如何实施有效的政府引导，存在极大挑战。
对策建议
1.必须构建有利于落实节能优先战略的机制体制。要落实节能优先战略，使能源消费端管理工作落在实处，“十三五”必须在机制体制上有所突破。解决政府机构间职能分工不明确、上下不一致、难以形成合力的问题。建立适应新形势需要的考核各级政府政绩的科学标准，完善领导干部政绩考核体系。尽早将修订《节能法》提到议事日程，加快健全资源环境领域法律、标准体系，为应对新形势下节能工作提供法律支撑，确保绿色、低碳发展理念和要求切实反映到国土功能区划、产业政策、进出口政策中。切实把提高能源效率作为优化资源配置方式的重要指导原则，改进财税政策手段，使资源能源价格反映社会外部成本和稀缺程度，在能源价格改革上有新作为。
2.适时调整宏观经济和节能政策思路。提高对经济发展规律的认识，改变“保增长”、“稳增长”的旧思维，容忍经济增长速度放慢，为结构调整、提高发展质量创造空间。要对宏观经济政策和产业政策做重大调整，改变过去以鼓励增长、鼓励短期高效益为主的宏观经济政策和产业政策，转为鼓励创新、鼓励升级、鼓励长期发展能力的提高。加快收入分配体制改革，改善消费环境、增加收入、促进农民工市民化。
积极落实节能优先战略。在供应端，把节能作为第五种能源资源，纳入国家“十三五”能源规划中；在消费端，进一步完善现有节能奖励政策，加大对节能技术创新、示范、推广和应用的支持力度，同时要转变现有节能激励政策以财政补贴为主的状况，更多地发挥资源税、环境税、碳税等在推动社会形成节能主动性、自觉性上的作用。建立切实反映能源资源产品供求关系、稀缺程度和环境外部性的价格形成机制，确保价格信号在引导能源开发、利用行为中发挥核心作用。进一步深化资本、土地、劳动力、环境等其他要素领域改革，减少价格扭曲现象，从源头上消除过度刺激投资、过度消耗资源、能源的机制环境。
3.继续实行节能优先战略，实行较高的单位GDP能耗下降率，并与GDP增速逆向关联。在转方式、调结构的攻坚期，节能已不是简单地为了解决能源供需平衡问题，也不是仅为了完成“十二五”或“十三五”的节能约束性目标，而是要转变经济发展方式，改变依靠高资源投入、高环境污染代价实现低效扩张的增长路径；节能要作为建设生态文明的突破口，发挥其在解决经济增长乏力、雾霾污染、产能过剩等重大问题上的作用。因此，还需执行较高的节能目标，但需要调整指标执行方式，实行与GDP增速逆向关联的调整方式，对实际经济增长速度超过规划经济增长速度的地区，相应调高单位GDP能耗下降目标，引导地方政府重视经济发展质量和效益。
4.加强政府在节能领域的监管职能。建立国务院高层协调决策机制，国家发展改革委相关司局在调查研究、制定和提供方案、督办检查、发现问题和及时提出政策调整方面发挥更大作用。进一步改善节能目标责任考核制度，加强节能与污染物减排、应对气候变化、可再生能源目标的统筹衔接，把资源消耗、环境损害、生态效益等纳入评价体系，注重对政策实际执行效果的抽查考核，通过加强媒体监督、引入第三方评估等手段，推动政绩考核向促进公共服务型政府建设方向转变，完善公平、公正的宏观政策体系和监督管理体系。
但是，长期以来，由于节能优先与传统的不断增加，能源供应解决能源供需问题的矛盾一直存在，节能优先一直没有得到很好落实。直到2005年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出以科学发展观统领经济社会发展全局，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，首次将单位GDP能耗下降目标作为经济社会发展的约束性指标，节能优先才得到重视。无论在当时的国家能源领导小组办公室组织开展的“2030年国家能源战略研究”，还是中国工程院开展的“中国能源中长期（2030-2050）发展战略研究”中，均把节能优先作为2050年前中国能源发展战略的第一战略。
节能优先战略势在必行
1.实施节能优先战略是解决发展与环境矛盾的重要途径。在较长时期，中国经济仍将持续快速增长，能源消耗、温室气体排放总量还将不断上升，降低经济增长对能源消耗的依赖程度、提高产出效率仍是当前首要任务。为实现2020年全面建设小康社会发展目标，加快发展仍然是中国各个地区的优先任务，在发展方式短时期难以根本性转变、各地区能源消耗及温室气体排放总量仍呈明显上升趋势的情况下，落实节能优先战略不仅是能源资源环境制约条件下的需要，更是提高经济竞争力，实现环境保护、可持续发展、生态恢复等宏观发展目标的重要途径。
2.中国节能政策措施是行之有效的。从“十一五”时期经验看，通过实施严格的节能目标责任制，各级政府加快转变发展方式、促进结构调整、开展技术改造的积极性明显增强，推动了经济增长质量和效益的显著提升。当前，在各级政府积极探索新的增长内容过程中，通过制订较高的能源强度下降目标，并完善节能目标责任考核制度，创新政策措施顶层设计思路，加强现有政策间的协调与互补，以市场经济手段建立全社会参与、有罚有奖的节能新机制，充分调动地方政府的主动性和能动性，把政策设计和执行权更多下放给地方政府，鼓励地方各级政府开拓节能新思路、新举措，有效发挥科学发展“指挥棒”作用，是能够以中国特色政绩考核手段推动能源强度目标实现的。
3.中国提高能源利用效率的潜力依然较大。中国能源利用效率水平整体较低，通过实践节能优先，科学制定节能目标，引导各级政府加快转变发展方式的空间较大。目前，中国单位GDP能耗是世界平均水平的2倍以上，是美国、日本、欧盟等发达国家的4-6倍。北京、上海等发达城市人均GDP已经达到中上等国家收入水平，但单位GDP能耗水平仍有数倍差距。在未来相当长时期，中国持续、大幅下降单位GDP能耗的潜力和空间很大。中国钢铁、建材、化工等行业单位产品能耗比国际先进水平高10-20%，原油加工、乙烯生产、煤炭生产等单位产品能耗高出国际先进水平30%以上；建筑领域，即使采用65%的建筑节能标准，仍比同纬度德国的建筑节能标准的用能量高1/3以上；交通领域，新车燃油经济性比国际先进水平仍高20%以上。
4.中国在多个领域已具有自主知识产权的先进节能减排技术，具有大规模推广的良好基础和挖掘节能潜力的空间。在发电领域，上海外高桥第三发电厂工程建设2台国内单机容量最大、参数最高的100万千瓦国产超超临界燃煤发电机组，自主研究并实施了“零能耗脱硫”等9项世界首创技术、“超超临界机组参数和运行方式优化”等6项国内首创项目，取得18项企业新纪录和9项国家专利授权。实际运行供电煤耗仅为287克/千瓦时，处于国际领先水平。与此前国内最先进机组相比，两台机组每年可进一步节约燃煤16万吨以上。烟尘、二氧化硫和氮氧化物的额定排放浓度分别为每立方米26.6毫克、15.56毫克和39毫克，远低于国家排放标准。
在煤炭清洁利用领域，工业和区域供热的煤粉炉技术已在山西、辽宁、甘肃、山东、新疆、陕西、安徽、宁夏、吉林、黑龙江、云南、福建、河北、天津、广西等省市区推广应用1000多台，总容量达20000t/h以上。锅炉煤粉燃尽率达98%以上，锅炉热效率达到90%左右，净化后排烟含尘≤30mg/Nm3、SO2≤100mg/Nm3、NOX≤200mg/Nm3，具有较高的PM2.5脱出效果。如果将现有燃煤工业锅炉的30%（约120万蒸吨）改造为高效煤粉工业锅炉，则每年可形成节煤量约1.1亿吨，减碳约2.5亿吨，同时可减少二氧化硫排放量约300万吨，减少氮氧化物排放量约50万吨。
在居民供热领域，吸收式换热技术是一项有效回收低品位工业余热，并通过城区供热管网改造，将这部分余热应用于北方城市城区采暖的节能技术。在热源侧，充分利用各类性质的余热，把回水从15～20℃加热到130℃；在用户侧（热力站），从循环水中提取热量，并把一次循环水冷却到15～20℃。目前，石油化工、炼焦、非金属制品生产、黑色金属冶炼以及有色金属冶炼五大工业部门消耗了工业用能的2/3，但是热效率低，大量低品位余热（200℃以下）通过冷却塔散失等方式向环境排放。据推算，北方地区五大工业部门年排放低品位余热量可达171GJ，若能回收其中的20%，就可满足未来北方城镇采暖总需求（74亿GJ）的近50%。
在建筑领域，秦皇岛“在水一方”小区建成的全国首座“被动式-低能耗住宅”，并未采用高端节能技术，而是选择真空超厚三层玻璃窗、空气源热泵、分户式新风和高效太阳能集热板、墙体内保温隔热、密封等成熟的市场化技术，加上精细化的施工，就可在寒冷地区实现节能92%、提高室内舒适度水平、延长房屋使用寿命等效果。对于城市建设来说，在高层建筑可推广的被动式住宅可以节省大笔用于供热等市政建设成本；对于用户来说，可大幅节省暖气费、电费等大笔生活成本。
节能难点 1.现状
（一）节能目标完成情况喜忧参半。2013年与2010年相比，全国单位国内生产总值能耗下降9.03%，“十二五”前三年累计节能约3.5亿吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放8.4亿吨。
但是，单位GDP能耗下降率前三年只完成五年总目标的54%，落后于进度要求6个百分点。要实现“十二五”目标，后两年单位GDP能耗须年均降低3.9%以上，高于前三年平均降幅。完成“十二五”节能目标的任务艰巨。
（二）节能工作取得了进展。“十二五”前三年，进一步加强了宏观调控，国务院原则通过了《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，要求用硬措施完成节能减排硬任务。强化了节能目标责任，完善节能减排目标责任评价考核办法。推动了产业结构优化，通过能评审查核减能源消费量约2000万吨标准煤；关停小火电机组1800万千瓦，淘汰落后产能炼铁4533万吨、炼钢4564万吨、水泥4.87亿吨、平板玻璃11147万箱；2013年服务业增加值占国内生产总值比重首次超过第二产业。
实施节能技术改造、节能产品惠民工程、企业能源管理中心建设等重点工程项目全部建成后可形成节能能力约1.75亿吨标准煤。加快节能减排技术、产品开发与推广，实施节能减排科技专项行动，发布6批国家重点节能技术推广目录。开展万家企业节能低碳行动，节能2.2亿吨标准煤；实施工业能效提升行动，规模以上工业单位增加值能耗降低15%；开展绿色建筑行动，新建建筑节能标准执行率基本达到100%。但是，也必须清醒地看到节能工作在“十二五”后两年乃至“十三五”将变得更加复杂、艰难。
2.主要难点
（一）要真正落实节能优先战略，在意识形态和行为方式上遇到阻力。实施节能优先战略实际上是一场伟大的社会变革。既然是变革，就会影响思想意识、发展模式、体制机制、法律政策规范、技术创新、消费模式、行为准则等经济社会发展的各个方面，就要求对传统生产、生活方式实施变革，甚至要变革价值观念和社会文明。任何一次社会变革都会遇到观念转变的阻力、付诸实际行动的障碍。
阻力和障碍主要体现在：一是节能目标作为约束性指标，一直没有进入国家和地方政府的宏观经济决策中，不管是7%还是10%的GDP增速，节能都是同一个应对措施，造成了经济增速放缓，完成节能目标就容易，反之目标完成就出现困难。二是经济增速仍然依靠投资拉动，大部分地方政府依然热衷于高GDP增速，经济结构粗放型、重型化的趋势也依然明显。三是节能体制机制不健全，实施节能优先战略在各领域、各环节、各机构间不能形成合力。四是重大节能工程、技术长期得不到广泛应用，例如外高桥电厂、近零能耗建筑、低温余热利用、工业和区域供热的煤粉炉技术等。五是节约型生活方式短时间内难以被民众接受和实践，传统城镇化进程提速，城市基础设施、住房规模一再膨胀，能源消耗增长难以遏制。
（二）调整结构、化解产能过剩矛盾是一项较长期、艰巨的任务。有专家说，中国经济结构调整主要面临以下两大“绊脚石”：一是认识障碍，二是路径依赖。“保增长”、“稳增长”的观念成为调结构的最大障碍，特别是在很大程度上靠行政力量“硬保”增长，结构调整被人为地推迟。“路径依赖”就是经济增长对房地产的过度依赖，且难以摆脱。因此，结构调整的困难重重。例如：现有经济结构过分倚重外需轻内需，中国外贸依存度已超过60%，远远高于一些发达国家和发展中大国的水平；消费对经济增长的贡献率偏低，与发达国家相比差距超过20多个百分点；两高一资项目难以遏制，经济增长高度依赖第二产业特别是制造业；各地同质布局现象严重，重复建设、低层次竞争的现象依然存在。要克服上述困难，还存在很多制约因素，例如：政府主导的经济增长模式和运行机制尚未根本改变，既得利益集团的强烈抵触，现有中央和地方“分灶吃饭”的财政体制，国民收入分配结构不合理，社会保障和公共服务不足等。所有这些都使结构调整举步维艰、进展缓慢。
遏制新上产能遇到了不少障碍，如地方政府仍然追求GDP、税收等政绩，给予产能过剩行业土地、税收等优惠，中央审批管住了，但地方仍有大量违规现象。淘汰落后产能是一项长期而艰巨的工作，既存在过多依赖行政手段、激励约束机制不健全、监管和长效机制欠缺等问题，也涉及地方财政收入、企业资产损失、债务处理、职工就业等重大利益问题，涉及面广，难度大。企业兼并重组也存在风险大、融资办法单一、成功率低、税收负担重、跨地区所有制的兼并重组困难、审批时间长等问题。因此，化解产能过剩矛盾绝不可能一蹴而就，从而也影响到结构调整和提高能源利用效率。
（三）科技创新难以在短期内支撑经济转型升级。无论提高经济发展质量还是产业转型升级，都需要科技创新的支撑，科技创新也被赋予了成为新的经济增长点的使命并被寄予厚望。但是，一方面，中国长期以来科技创新供给不足。2011年，中国R&D经费投入强度（占GDP比重）为1.84%，与丹麦的3.09%、以色列的4.38%、瑞典的3.37%、芬兰的3.78%和美国的3.07%比，差距很大。同时，中国75%的企业没有专职人员从事研发，缺乏开发型技术人员，全国高层次的创新人才和科技领军人才更是严重匮乏，导致科技成果质量不高，很难适应转型发展的需要。
另一方面，由于中国仍处于转型期，市场竞争力主要依靠廉价的劳动力和投资扩张，而不是技术创新带来的收益，加之自主创新存在着很多不确定性，高投资、高风险、低收益，导致企业自主创新投入低、成果少。当经济发展需求没有转换为对科技的需求时，技术创新就不可能成为经济发展的动力。科技创新的内在规律和长期存在的“短板”，使得科技创新在短期内很难为经济转型升级提供强有力的支撑。
（四）污染控制对完成工业节能目标来说既是机遇也是挑战。2013年1月发生的涉及30个省（自治区、直辖市）的雾霾天气，特别是在京津冀地区发生的连续多次的强霾污染，引起全社会的深刻反思，在拷问中国发展模式的同时，也对节能减排工作提出了新要求，在完成节能目标的同时还必须完成减排目标。2013年2月，环保部公布《环境空气细颗粒物污染防治技术政策（征求意见稿）》，使原计划作为“十三五”工作重点的颗粒物治理也被提前到了“十二五”。这加大了钢铁、建材、化工、发电等行业节能环保的压力。目前中国水泥工业氮氧化物排放水平普遍在880毫克/标准立方米，排放标准修订后，将由880毫克/标准立方米降低到450毫克/标准立方米，新建水泥生产线要求低于320毫克/标准立方米。采用修订后的排放标准，不仅使每吨水泥成本增加20元至40元，也必将增加用电量，这增加了水泥行业完成增加值能耗下降率目标的难度。 （五）节能政策措施的执行遇到前所未有的挑战。“十一五”以来国家出台的一系列重大节能政策措施在2013年明显出现失效现象。例如：2013年，由于国家与地方完成节能目标统计数据差距大，导致省级政府节能目标责任年度考核工作难以为继，“十二五”完成节能目标的压力难以从中央传递到地方；参与“万家企业节能低碳行动”的90%以上的企业由于节能量目标的设定及分解方法存在缺陷，截止到2013年年底已完成五年的节能量目标；多项节能奖励政策因顶层设计存在薄弱环节、政府监管不完善等造成政策执行成本过高、奖励资金使用效率受到影响。“十二五”中后期及“十三五”应如何实施有效的政府引导，存在极大挑战。
对策建议
1.必须构建有利于落实节能优先战略的机制体制。要落实节能优先战略，使能源消费端管理工作落在实处，“十三五”必须在机制体制上有所突破。解决政府机构间职能分工不明确、上下不一致、难以形成合力的问题。建立适应新形势需要的考核各级政府政绩的科学标准，完善领导干部政绩考核体系。尽早将修订《节能法》提到议事日程，加快健全资源环境领域法律、标准体系，为应对新形势下节能工作提供法律支撑，确保绿色、低碳发展理念和要求切实反映到国土功能区划、产业政策、进出口政策中。切实把提高能源效率作为优化资源配置方式的重要指导原则，改进财税政策手段，使资源能源价格反映社会外部成本和稀缺程度，在能源价格改革上有新作为。
2.适时调整宏观经济和节能政策思路。提高对经济发展规律的认识，改变“保增长”、“稳增长”的旧思维，容忍经济增长速度放慢，为结构调整、提高发展质量创造空间。要对宏观经济政策和产业政策做重大调整，改变过去以鼓励增长、鼓励短期高效益为主的宏观经济政策和产业政策，转为鼓励创新、鼓励升级、鼓励长期发展能力的提高。加快收入分配体制改革，改善消费环境、增加收入、促进农民工市民化。
积极落实节能优先战略。在供应端，把节能作为第五种能源资源，纳入国家“十三五”能源规划中；在消费端，进一步完善现有节能奖励政策，加大对节能技术创新、示范、推广和应用的支持力度，同时要转变现有节能激励政策以财政补贴为主的状况，更多地发挥资源税、环境税、碳税等在推动社会形成节能主动性、自觉性上的作用。建立切实反映能源资源产品供求关系、稀缺程度和环境外部性的价格形成机制，确保价格信号在引导能源开发、利用行为中发挥核心作用。进一步深化资本、土地、劳动力、环境等其他要素领域改革，减少价格扭曲现象，从源头上消除过度刺激投资、过度消耗资源、能源的机制环境。
3.继续实行节能优先战略，实行较高的单位GDP能耗下降率，并与GDP增速逆向关联。在转方式、调结构的攻坚期，节能已不是简单地为了解决能源供需平衡问题，也不是仅为了完成“十二五”或“十三五”的节能约束性目标，而是要转变经济发展方式，改变依靠高资源投入、高环境污染代价实现低效扩张的增长路径；节能要作为建设生态文明的突破口，发挥其在解决经济增长乏力、雾霾污染、产能过剩等重大问题上的作用。因此，还需执行较高的节能目标，但需要调整指标执行方式，实行与GDP增速逆向关联的调整方式，对实际经济增长速度超过规划经济增长速度的地区，相应调高单位GDP能耗下降目标，引导地方政府重视经济发展质量和效益。
4.加强政府在节能领域的监管职能。建立国务院高层协调决策机制，国家发展改革委相关司局在调查研究、制定和提供方案、督办检查、发现问题和及时提出政策调整方面发挥更大作用。进一步改善节能目标责任考核制度，加强节能与污染物减排、应对气候变化、可再生能源目标的统筹衔接，把资源消耗、环境损害、生态效益等纳入评价体系，注重对政策实际执行效果的抽查考核，通过加强媒体监督、引入第三方评估等手段，推动政绩考核向促进公共服务型政府建设方向转变，完善公平、公正的宏观政策体系和监督管理体系。