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户籍制度是国家机关依法收集、确认、登记公民年龄、身份、住址等基本信息的法律制度，是国家对人口实行有效管理的一种必要手段。它主要包括两方面内容：一是登记制度；二是管理制度。户籍管理就是人口合法居住地的管理，所谓“合法”即政府将其编入户口册簿，视为一地正式居民。
我国现行的户籍制度是在消费品严重短缺的上千世纪五十年代建立的，在解放初期的十几年里发挥了重要而积极的作用。但随着我国改革开放步伐的加快，社会和经济快速发展，市场经济体制逐步建立，计划经济时代生活消费品和生产资料的供给都以户口性质为依据的“利益分配”角色开始淡化，二元化户籍管理体制的弊端日益凸现。特别是进入21世纪后，以限制人口自由迁徙为主要内容的现行户籍管理制度，无论从道义上、法理上，还是政治上，都显现出它的滞后性和不合理性，不仅成为数以亿计的进城务工农民及城市知识游民心头的一道硬伤，影响了现代公民意识的形成，也成为了中国经济加速发展的现实性体制障碍，极大地阻碍了中国的城市化进程。
近年来，我国综合国力迅速增强，各方面正在朝全球化方向迈进，此时解决“三农”问题，着手恢复公民自由迁徙权正是最佳时机。拆除城乡壁垒，改革户籍制度，让户籍恢复本来面目，彻底和社会待遇脱钩，取消区域歧视，便利人才自由、合理流动，促进社会和谐稳定发展，成为大多数人的共同呼声。2005年年末，我国公安部有关人员对外宣布，新一轮的户籍改革将在2006年内启动，此次国家已经下大决心要彻底改变户籍二元现状，真正实现公民国民待遇平等，今年因此被媒体称为“户籍改革元年”而具有了非同一般的意义。
农民难享国民平等待遇
1958年，我国《户口登记条例》确立了“农业户口”和“非农业户口”两大类，户籍制度从此成为控制人口迁移的闸门，形成了农村人口与城镇人口两种不同的公民身份。二元户口管理结构人为地制造了公民身份上的天然不公平和用工歧视，把农民置身于城市化、现代化之外。这一制度给本来就贫穷的数亿农村人口带来了很多实际问题，农村人和城里人心理距离越来越大，经济上的二元结构，直接导致了整个社会的二元结构。
长期的城乡壁垒，让户口附着了太多的利益元素。有了一个城市户口往往就意味着有了教育、劳动、社会福利、住房等各种经济权益。作为一个城里人，可以享受现代化的城市公共设施，有优厚的受教育条件和就业条件，工资不高的还可以免交个人所得税，再穷还有最低生活保障可供吃饱穿暖。而在广大的农村，农民除了几亩薄田外，什么保障都没有。最突出的就是在就业和受教育两方面城里人和农村人有很大的差别，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；许多持农业户口的人在城市里工作多年，有了稳定的收入，而他们的子女因为没有所在城市的户口，入学时，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利因户籍而被剥夺。
据国家权威部门统计，我国目前流动人口数量大约在三亿左右，其中百分之九十以上是农民。他们中的一大部分人长期生活工作在城市中，虽然为所在城市做出了很大的贡献，但却一直得不到城里人的认可和包容，被剥夺了本应该享受的各项福利待遇，精神长期遭受歧视，就连他们的父母妻儿也过着低人一等的日子。仅仅因为他们出生在农村，仅仅因为“农业户口”，他们一出生就得承受这份不平等，就得习惯于在这种不平等中生活。
1992年，农家娃唐林考上了大学，开学报到时，村里几乎所有人都为他送行，50多岁的老村主任拉着他的手大发感慨：“你娃能啊，你是我们这里第一个吃上商品粮的。”
对于当时的唐林和他的乡亲们来说，城里人和农村人最显著的差别在于粮食。他们清楚知道，农民是种粮食的，收入低，城里人不但收入高，大都在工厂工作，还能享受商品粮的分配和各种日用品补贴。在很长一段时间里，农村人获得通向城市生活最保险的“许可证”只有一个，就是一纸大学录取通知书，这成为亿万个农民家庭鼓励支持儿女上学的最大动力。
上大学期间，唐林拒绝了家乡一个关系很好的女同学的暗示，因为父亲坚决地告诉他，“听说孩子户口都是随妈的，你要娶了她还是只能生个农村娃。”几千月后，他追求一个城里姑娘，万万没有想到对方很坦诚地告诉他不要痴心妄想，因为他是一个农村人。
“我不是农村人，我现在户口已经在城里了。”唐林挣扎着说，而姑娘怜悯地看了他一眼：“我妈妈说，只要生在农村，就一辈子都是个农村人。”
唐林终于省悟到农业户口对他造成的伤害远远不是靠变成非农业户口就可以解决的，户口是他一生挥之不去的阴影。从此户口两个字成为他最忌讳的一个话题。
在北京打工已经十几年的江西人王勇对媒体记者诉苦：“我只能把孩子送回老家去上学，因为这里的学校不收农业户口的学生。我父母今年都七十多岁了，他们都是需要照顾的老人，现在却反过来替我照顾孩子……”据他说，北京大部分的中小学和幼儿园根本不收农村孩子，少量接收的学校要交大量的赞助费，他们的子女若留京读书，到一所正规小学上学，一般得交两三万元左右的择校费，这对他们这些收入很低的农民工来说，很难承受。因此不少人只得把孩子送回老家上学，或者送孩子到民工小学就读，这些小学往往设施简陋，师资力量薄弱，无法保证教学质量，还经常因为手续不全被查封。但北京目前还有很多正规小学因为招不满生源而不得不撤并。
事业略有小成的任赫也来自农村，有了一定经济基础的他将父母接到北京，全家人在京郊租了一套民房，吃喝不愁，但他最怕父母生病。“北京大医院看个感冒都能开出三四百块钱的药，我父母都是农村人，没有医疗保险，没有养老金，没有单位报销；万一得个什么大病，以我现在的收入不敢保证能够支付得起医药费，这是一个无底洞啊。”他说，他的一个同乡母亲生病了，由于拿不出几万元的手术费，以至于母亲身怀重达10公斤、巨如篮球的卵巢囊肿无法切除，多年来眼睁睁看着母亲因囊肿长大而被吞噬了生命。
正在北京某中学就读的来自甘肃省的初二学生张晓晓在她的一篇作文中这样写道：“我们同样是中国的少年，我们在自己祖国的学校里上学，还要交赞助费和借读费，这样公平吗?人人平等，为什么要分城市人和农村人，为什么农村人就要受歧视?”像她这样心灵受到伤害的农村学生不在少数。
一位名叫李秀珍的67岁农村老人，在北京郊区的一间平房里去世，因为没有城里户口，医院无法开具死亡证明，殡仪馆也不能火化。她的子女不知如何安置母亲的遗体，打电话求助新闻媒体。原来李秀珍夫妇是黑龙江人，1975年他们全家被所在地政府强制性注销了户口。1979年，夫妻俩带着六个孩子一起到北京上访，并在北京长住，但户口问题一直没有得到解决。今年李秀珍老人的大儿子已经42岁了，没有户口，没有工作。李秀珍老人的孙子已经上小学六年 级了，也因为没有户口，马上就要面临无法进入中学的窘境。李秀珍一家没有户口得不到低保，一直生活在贫困线上，像他们这样的边缘入城市里还有不少。
“为什么我们的命就比城里人的命贱?”在北京丰台区一个建筑工地当泥瓦工的贾卫东愤怒地向记者发问。他的一位老乡张先生两年前在北京的一起交通事故中死去，当时和张先生一同命丧黄泉的还有另一位28岁的李先生。虽然两个人年龄相仿，但事后的赔偿金额却相差很大，李先生因有城市户口获得的全额死亡赔偿金为26万多元，而张先生因是农村户口死亡赔偿金全部加起来还不到9万元，两者相差近3倍。
2005年8月1日，毕业于北京大学经济学院的小高坐了一个半小时公交车后，到达了北京市昌平区东小口镇，又步行了20分钟后，终于来到了他要报到的企业——位于昌平科技园区的某高新技术企业。这是一家小企业，在这里小高得到的月薪并不多，他之所以先前拒绝了两家外企的高薪聘请，而来到这个小企业就职，主要是为了能得到一个北京户口。昌平科技园区的高新技术企业，近两年来每年都能获得一个留京指标，这对于小高来说足够了，成为北京人后再去挣钱，小高这样自我安慰。据他说，来自农村的大学生在毕业后，最大的梦想就是留在大城市里，为了达到这个目的，许多人不惜在就业时低就或签下不平等的“卖身”合同。
现行户籍制度的弊端
户籍制度的绳索、土地的束缚，把农民排斥在现代工业文明、现代城市文明之外，使他们成为最大的弱势群体。国民待遇的不平等，让广大农民成为了另一个世界中的人。
我国现行的户籍制度不仅仅是一个简单的登记制度，还承担着一些其他的社会功能：区分了城乡户口的差别，对人口的流动，尤其是农村到城市、小城市到大城市的人口流动进行限制；和不同的户口类别相对应，有不同的福利标准。户籍制度的这些附加功能一直饱受争议。
城乡分割的户籍制度导致公共管理成本畸高，弊病丛生。有资料透霹，在农村，由于几十年一贯制的二元制户籍管理模式，让农民的社会保障全面丧失。二元户籍制把市场人为地分割成两个部分，导致城乡收入差距扩大。由于实行两类不同的户口管理体制，严重地阻碍了市场由农村向城市的自由传递，城市和农村两个市场按照不同规律运行，农民缺乏足够的消费能力，农村市场难以启动，反过来造成城市工厂生产的产品卖不出去，企业倒闭，员工下岗，城市市场也陷入困境。
目前有专家把现行户籍制度的弊端归纳为八个方面：
一、国民待遇不平等。现行的户籍制度造成中国公民具有不同的身份。由于户籍与政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的附加值，使得户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。二元户口制度及其附加功能的不断强化，导致了农民在教育、医疗、社保、税费、金融甚至选举权等方面都受到种种歧视和不公平对待，造成了人民在事实上的不平等，影响了公平心理认同和社会和谐稳定，提升了社会治理成本。
二、不利于现代国家公民权利的实现。迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。国际人权两公约——《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”
几十年来，我国对大中城市户口迁移限制过多，控制太严，导致人口迁移率长期停留在较低水平。我国“农转非”指标一直由国家计委统一制定和下达，长期控制在当地非农业户口的千分之二，导致计划指标的制定和分配不能适应不同地区的实际需要，影响了公民的正常合法迁移。废除二元户籍制度，洗刷“中国人永远在中国暂住”的耻辱，不但能极大促进中国人权状态的改善，也能有效促进中国社会治安的好转。当公民的自由迁徙已经从法律上得到保障，当城市已经成为每个中国人可以自由居住生活的地方，才可以让所有的市民真心诚意地同心协力共建健康城市。
三、妨碍了人力资源在全社会的优化配置，不利于形成全国统一的劳动力市场。在很长一段时间里，为保障城市常住人口就业，许多城市出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现城市关门现象，抑制了劳动力、人才的自由流动。现在，我国正在完善市场经济体制，要求各种生产要素能够自由流动。人是最重要的生产要素，人力资源的配置也应该通过市场来实现才是最有效率的。如果把人才限制在一个单位或一个地区内，人才成了户口和档案的附属物，必然会造成很大的人力资源浪费。户籍制度限制人口自由流动也不利于产业结构的升级。产业结构调整客观上要求包括劳动力在内的各种要素，能够不断地从第一产业转移到第二、三产业，以推动产业的升级。
四、阻碍了农村城市化、现代化进程。中国现行的户籍制度阻碍了城市化进程，制约了农业和农村的发展，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959—1978年通过工农产品价格剪刀差一项就掠夺性地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21．3％。改革开放以来，农业继续为工业输血……
五、影响了农民向市民转变的进程。现行户籍制度不仅把农民固定在土地上，而且阻断农民向市民的转化，导致农村剩余劳动力转化难。联合国经合组织公布的报告认为，中国农业富余人口至少有两亿，入世后还将有2000农民失业。农村剩余劳动力的转移安置问题，困扰着农村社会安定和发展。经历二十世纪八十年代的乡镇企业发展和二十世纪九十年代的民工潮，虽然，转移了一部分农村剩余劳动力，但因二十世纪九十年代乡镇企业效益滑坡，特别是二十世纪末城市下岗职工再就业力度加大，农村转移出去的剩余劳动力不得不回到土地上，更是雪上加霜。
早在20世纪70年代前后，为解决城镇就业问题，曾走过由“城镇包围农村”之路，即知识青年上山下乡来缓解城镇就业压力。当时，农村敞开怀抱，无私地腾出最好的房子，拿出最肥沃的土地，挤出并不充裕的口粮，接纳了上百万城镇剩余劳动力，最大限度地满足他们就业需要。如今农村出现大量剩余劳动力，需要通过城镇来解决就业，城镇却想千方百计将农村就业劳动力拒之门外，农村青年在城镇就业时处处碰壁。随着愈来愈多农村青年走进城市，有的虽用知识改变自己的命运，却被对文明的进一步渴求和对困境的反思迷惑了心智；更多的人则感到个人力量的弱小和对前途的恐惧与迷惘。为数众多的农业人口，特别是从城市回流到农村的农村青年，处在种田无地，打工无门的尴尬境地。求职的无助，城市人的白眼，收入的低工资，让他们困顿和无奈。整天无所事事，游手好闲，让他们变得懒惰和无聊，从而给社会稳定造成危害。
取消二元户籍制度，把农民从土地的束缚中解放出来，加快农民向市民的转化，是解决三农问题和 脱贫以及实现农业现代化的必要条件。只有将百分之八十的农民转化为市民，才能真正解决中国的三农问题，也才可望在短期内实现中国农业的现代化。
六、不能适应现实社会生活的发展。在计划经济条件下形成的户籍管理制度，户口迁移政策统得过死，由国家统一分配户口迁移计划指标的做法，难以适应不同地区的需要。如受指令性政策限制，农村妇女嫁到城市，其户口难以迁入城市，其子女随父落户也不容易；到城市城镇务工、经商的农民，投资办厂、购房人员以及非公有制经济组织引进人才都不能落户，其身份、地位得不到确认，给生产经营和生活带来了许多不便，也给政府部门的行政管理工作带来很大困难。
七、难以对人口流动进行有效管理。目前全国流动人口已逾一亿多，人户分离现象非常严重，自然不便于管理。2000年进行的第五次人口普查中瞒报、拒报、漏报现象严重，如陕西省应该登记的人口数少了200万，湖南省则少了近千万。同时发现，重庆市竟有3万死亡人口的户籍未注销!中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空无”现象较为突出。我国的流动人口正高速增长，而管得太死的户籍制度是以不变应万变，这自然会引起管理与普查工作的混乱。美国的流动人口情况比中国复杂得多，但普查期间人们非常积极主动去登记，因为美国公民的各项义务、福利是与其户籍紧密相关的，你不去登记，你就不能享受所在地的费税优惠、住房待遇以及义务教育等公民权利。
八、滋生腐败现象。现行户籍制度主要采用“政策当家”的行政审批方式，实际上为滋生腐败提供了温床。由于城市户口与许多福利待遇有关，一些人为了获得城市户籍千方百计地拉关系、向官员行贿，一些城市为了弥补财政问题，还公开地理直气壮地进行户口买卖，居然明码标价。
户籍制度的演变
回顾我国户籍管理制度的变化大致可划分为三个阶段：第一阶段，自由迁徙期；第二阶段，严格控制期；第三阶段，半开放期。
建国初期，对人口迁徙管束较为粗放，表现为：报个城市户口很容易，甚至不需要任何证明文件。后来，外来人口进入城市后，3天内到派出所登记暂住户口，居住期超3个月，就可以成功申报常住户口。到了1953年，为了减少城市的人口压力和就业压力，保障城市经济发展，国家开始制止农民“盲目”流入城市。1958年1月9日，第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》以国家主席令的形式正式颁布，由此确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这一条例提出“随母落户”原则；公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或城市户口登记证明以及城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理手续。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城乡间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的二元经济模式由此形成。
1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。1975年修正后的《宪法》颁布，取消了关于公民迁移自由的条文。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，确立从农村迁往城市、从小城市迁往大城市的控制原则。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。1980年10月确定对于迁移进行指标与政策的双重控制。
改革开放初期的1984年，户口坚冰开始出现第一道裂缝：当年国务院批转公安部《关于农民进入城镇落户问题的通知》。文件规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口，统计为非农业人口，吃议价粮，办理《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》。这无疑是一个里程碑，给了部分人以迁徙自由，农民由此获得了在城市合法生存的权利。
1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留。同时发布了《中华人民共和国居民身份证条例》。
1994年，国家取消户口以商品粮为标准划分为农业和非农业户口的二元结构，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。在一系列政策松动之后，大量农民工涌向城市，但持非农业户口的农村人发现，他们不得不忍受诸多不公的待遇。
1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。
2005年年底，公安部酝酿新一轮户籍大改革。
户籍改革大家谈
户籍改革，牵动着社会的敏感神经，寄托着公众的诸多期待，每一次有关户籍政策调整的风吹草动，都会引发社会的广泛关注和热烈议论。此次户改应从哪里入手，改革的方向和目标是什么，这些问题已经不仅仅是国家有关部门思考的专利了，如今许多普通公民也自觉地参与到这个问题的讨论之中，他们通过不同渠道争先恐后地发表自己的见解，表述他们的建议。
取消二元制不是终点
一些专家从法律的角度指出现行的户籍管理制度是许多荒唐的政策之源，认为户籍政策的藩篱已经到了必须拆除的时候了，并将大城市执法者的准入管理看成是一种自负心态在作祟。专家们称，户籍制度改革的核心是恢复公民居住和迁徙自由的权利。但因在户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂，改革有很大的成本代价，这只能是一个逐步剥离各种利益关系的渐进过程。因此，户籍制度的改革，在价值取向上要兼顾公民权益、经济发展和社会稳定三者的关系；在改革的时机、力度和步骤上，既受制于社会经济发展的程度，也与人们对城镇化的认识有关。1985年，公安部曾有过户籍改革的设想，因受到各方面因素的制约而未能提出。这与当时经济发展程度和人们对城镇化认识不足不无关系。
复旦大学人口研究所副所长任远认为，流动人口从城市体系中占较少比例的群体成为具有举足轻重意义的重要组成部分，与城市的经济联系、社会联系日益密切化。然而，现在我国城市户籍管理的基础却仍然是上世纪50年代末期的城乡分割体制，以及上世纪80年代末90年代初逐步建立的流动人口暂住城市的管理框架，这些已经不能适应流动人口事实上长期居住城市的现实。“流动人口成为城市体系的边缘人，他们在城市中遭到的一系列社会排斥已经严重影响到了社会公平和建设和谐社会，不利于城乡统筹发展。因此，随着城乡迁移和人口流动发展到一个新的历史阶段，迫切需要推进城乡户籍体制和 相应的公共福利体制改革。”
清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵从经济的角度出发，认为中国经济在一片繁荣的统计数据下面蕴藏着本质性的结构失调——国内消费低迷、储蓄高，从而导致投资过旺和外贸依赖。要予以根治，就必须提高国内消费，尤其是农民的消费。这需要尽快改变他们的生活方式，提高他们的生活水平和消费水平。中国的城市化道路之所以和人类历史上普遍的城市化道路相违背，根本原因就是改革开放20多年以来基本上没有改变户籍制度。在现行的户籍制度下，尽管农村居民能够进城务工，却无法改变户口而变成城市居民。
亚洲开发银行驻中国代表处经济学家庄健称，户籍制度的存在，阻碍了中国劳动力市场的健全、完善，使得农村劳动力的转移，在很大程度上只能是一种短期行为。数千万农民到城市就业时，只能作为流动人口，难以真正融入城市生活。这在造成就业不稳定、影响农民眼前收入的同时，也使得技能培训等提高效率的措施，难以持续进行。“要缩小城乡收入差距，就必须进一步完善劳动力市场的功能，逐步取消阻碍城乡劳动力流动的体制性障碍。”
“虽然只是户籍制度上的一种改革，但毫无疑问是一种社会进步的体现。”安徽师范大学社会学院副教授、社会学博士方青说，“以前农民生农民，市民生市民，改革后这一现象不复存在。这首先就打破了社会歧视，其次是加快了城市化建设，有利于吸引投资，缩小城乡差别。”他指出，取消二元制户籍制度并不意味着户籍改革到达终点。要想解放农民，就得减少农民；要想达到农村现代化，就得率先实现城镇化。户籍制度改革撤掉了计划经济的人造藩篱，让农民从土地上走出来，昂首迈向城市化征程，改革的意义是非常深远的。但户籍改革的关键还不仅仅在户籍本身，而在于它所带来的政治、经济、文化方面的一系列配套改革。如果这些相关改革不能配套，户籍制度改革的积极性就得不到充分体现。
安徽省社会科学界联合会常务副主席程必定研究员认为，户籍制度改革促进了生产要素的流动，同时也必将带动计划生育、劳动就业、社区管理、公共卫生、中小学生就学等一系列改革，从而促进社会的进步。
有一位网友称，中国改革开放20多年来，在取得巨大经济成就的同时，也形成了越来越严重的经济发展不均衡的现象，随之而来的便是居民收入差距的拉大。其中最为突出的便是城乡经济发展的失衡和城乡收入差距的急剧扩大。建立统一的户籍管理制度，等于从体制层面为逐步解决城乡经济发展不均衡打开了突破口。统一的户籍制度，有利于建立一个更为现代且有效的社会控制机制。长期以来，大量来自农村的城市流动人口成为建设城市的主力军，也是劳动密集型企业中劳动力的主要来源，他们为中国经济的高速发展做出了巨大的贡献。然而，由于户籍身份上的限制，这些城市中的流动人口大军始终没有被纳入有效的城市行政管理体系当中，这显然不符合现代国家的社会管理要求。以往对此的社会控制机制，多以地方性的法规和个别部门的单方面行政管理为主，这往往造成管理上的短期行为和部门之间的扯皮，甚至出现了严重有悖公民权利的收容遣送制度。一旦统一了城乡户籍管理体制，将为从法律、组织等诸多方面建立更加合理有效的社会控制机制打下良好的基础。从更为长远的社会发展角度来看，统一的城乡户籍管理制度将有效地根除因城乡身份差异造成的社会歧视。随着市场经济的发展，城乡间的人口流动数量和频率日益增加。在一些大中城市的公共场所，会发现一些城市人对农村人有意无意的歧视性言行。造成这种社会歧视的主要原因，一是收入上的巨大差距，二是身份上的区别对待。建立统一的户籍制度，不仅有利于打破这种不正当的社会歧视，也有可能进一步把因社会歧视导致的社会冲突消灭于无形。中国以往实行的失业率统计方法只包括了城市注册的失业人口，而没有涵盖广大来自农村的城市流动人口。因此，统计上来的数据对于进一步的政策制定和理论研究具有很大误导性。统一户籍管理制度，为进行包括农民工阶层在内的更为全面的失业率统计做好了基础性准备。同时，也为建立更加完善、覆盖面更广的社会保障体系清除了体制上的一个重大障碍。
快些还是慢些
必须要对现行户籍制度进行改革，这是人们已经达成的共识，但由于现行户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂，改革需要为此付出很大的成本代价，改革的步伐是该快些还是该慢些，人们对此意见不一。
在学术界尤其是城市管理者中，大多数人从方便管理的角度出发，不希望户籍制度一下子放开，他们的理由是，我国目前城乡之间差距较大，实行户籍改革会导致农民大量无序地涌入城市，使城市管理等问题进一步复杂化。过早放开城市户籍会出现城市病，并挤压城市人口就业机会。户籍放开可能会给城市管理造成更大的压力，乃至影响城市的稳定。
持相反意见的人认为，他们只是从自身角度考虑，而没有想到正在遭受不平等待遇的人们的情绪。众多普通公民通过网络表达出强烈意愿：推行户籍改革越快越好。他们称，为了目前相对稳定的社会秩序而放慢户籍改革步伐的心态是不可取的。改革户籍制度不但不会打乱相对稳定的社会秩序，反而能促进社会秩序的进一步稳定，因为社会是否稳定的关键在于改革是否符合民心民情，任何符合民心民情的改革都只会有利于社会的稳定而不会有害于社会的稳定。得到公民衷心拥护的户籍改革可以成为促进中国社会改革的突破口，通过户籍改革的突破也能促进目前处于胶着状态的体制改革和其他方面的改革。从世界城市的发展来看，随着人口的大量涌进，的确会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的城市病。不过，这是城市化过程中的普遍现象。不能因为怕出现城市病就紧闭城门。关闭城门，不让农民进来，城市病是没有了，可城市的活力和生机也随之而去。事实上，防治城市病的最好药方，就是在人口自由流动中发展城市，提高城市管理水平。况且，在中国目前的状况下，很多城市病并不是放开城市户籍造成的，恰恰是农民进城后没有享受平等的国民待遇所致。退一步而言，即使城市病无法解决，这也是城市化进程中必须付出的代价，比起公民的自由迁徙权来，城市病是第二位的因素。挤压城市人口就业机会也一样。农民进城会加剧城市就业的竞争，但我们不能以此来限制农村劳动力进城，不能仅仅为了保护城市居民的利益，就束缚农民的迁徙自由、牺牲农民利益。过去半个世纪，我们一直在犯这样的错误；在市场经济条件下，不能再犯同样的错误。其实，农民进城本身将创造更多的就业机会，大量低成本的农民工将大大提高城市的发展效益，只会加剧就业竞争，而不可能导致就业环境的恶化。
还户口以本来面目
还有不少地方政府官员对统一城乡户籍管理心存隐忧，主要是城市现有的教育、就业、衣食住行等 基础配套措施，对接纳农村人口准备不足。
北京理工大学经济学教授胡星斗认为，户籍制度改革不能将该制度背后的内容剥离，而要实行大户籍改革：也就是对户籍制度以及相关联的教育制度、医疗制度、社会保障体制和财政制度等等一系列的制度，同时推进，统筹改革。当前要推进的户籍制度改革还仅仅是象征性的，只是要表明城乡居民的平等权利，并没有涉及实质性的内容。涉及实质内容的改革是一个系统的工程，还需要很长的时间，也有一定难度。
中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁认为，只要存在各类公共产品方面“补贴”的落差，就会有门槛，将户籍这个大门槛取消了，其他部门仍会花更大的成本造出更多小门槛来。“弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化。”鉴于户籍所牵连到的其他领域和各地情况的差异，户籍专家王太元、赵燕菁认为应采取因地制宜的原则，放权于地方。
专家建议，先放开中小城市、城镇，实现人口自由迁移，而在特大和大城市实行相对迁移控制，优先解决当地发展所需人才和劳动者的户口迁移。刘尔铎教授说，目前我国大部分中小城市基本具备放开户籍制度的条件。首先是中小城市民营企业迅速崛起与壮大，为大量流动人口提供了就业机会。其次，由于国有企业有了相应的用人自主权，也为外来人口提供了适当的就业岗位。第三，市场经济相应管理措施已陆续出台，如住房制度、寿险等都可以跨区域实施。第四，城市劳动分工日益细化，城市初级劳动市场一些脏、乱、差服务项目对外来劳动力有一定需求量。中小城市吸纳外来人口，不仅可满足外来人口在城市就业的愿望，让他们获得平等竞争的机会，还对大城市人口过度增长起了截流的作用。
不少人对专家们的这个建议持否定态度，他们说，撤消篱笆要彻底，不应拆一半留一半，大城市实行相对迁移控制，岂不是说，农民没有资格自由进入大城市，他们平等国民待遇还没有得到落实。
有些网友建议，把户口的附加功能剔除出去，还户口以本来面目。户口管理就是管理居民的居住状态，不附带福利待遇，这才是公民平等的起点。城乡不平等问题，本质上不是户口问题，户籍管理部门也管不了。城乡户籍统一，对城乡平等有一定的促进作用，但它远不能解决城乡不平等问题。促进城乡平衡，是一项需要耗费时日的系统工程，它与户口管理应当区别开来。只有区别开来，才能加速城乡户口统一管理的步伐。
改革不仅仅是公安部门的事
关于新一轮的户籍改革方案如何制定，众多公民纷纷献计献策。一个网友称，中国的户籍制度首先必须要将以出生地为依据的静态户籍管理体系转变为以居住地为依据的动态户籍管理体系。他解释说，在通常情况下，公民的出生地与居住地是一致的，但是一旦发生了迁徙，出生地与居住地就不一致了。在以出生地为依据的户籍管理状态下，就出现了各地政府只关注本地户籍公民而歧视外来户籍公民的现象。为了从根本上改变这一歧视外来户籍公民的现象，首先必须在法律上赋予公民自由迁徙权。如通过人大立法，明确以户籍登记制取代目前的户籍准入制，明确任何公民均拥有自由迁徙的权利，明确任何公民在户口迁徙时不需要任何申请，只要在自己喜欢的地方可以维持正常的工作或生活，并按照相关规定交纳各项税金，在住满一定的期限后，就可以获得居住地的户籍。一个公民，不管他出生在北京市区还是贵州山区，如果他在北京或上海或深圳或贵州找到了可以维持生活的职业，在那里连续工作了一定的年限以上，并按照政府的规定交纳了相关税费，也就是纳税和社会保险费，他就应该可以自然地通过登记的方式获得那里的户籍，而不需要任何人或机关的审查批准。一旦成为了新居住地的户籍公民，就可以像其他本地户籍公民一样行使各种公民权利，如选举权和被选举权，可以参与本地的各种社会活动，特别是与本地市政建设等有关的活动。所在地的政府也就应该对他提供等同于本地户籍人员一样的各种社会福利保障和各种社会服务。当然，他也就不需要交纳任何针对外来人员的暂住费，不需要办理暂住证，不会因为是外来人口而受到歧视。在电脑日益普及的今天，落实这样的管理体系其实并不困难，只要在全国建立一个专门的公民户籍数据库，并给每个公民，包括刚出世的孩子一个终身不变的唯一的身份证号码，立刻就可以实现这一新的人口户籍管理体系。当然，其前提是首先必须在全国所有的城乡都建立网络基础设施。每个公民出生时，由医院填写出生证。其父母凭出生证去所在地户籍部门登记，获得一个出生地户籍和终身的身份证号码。孩子凭此可以在全国任何地方享受与其他公民同样的义务教育等权利。也就是说，孩子的父母到哪里工作孩子就可以随父母到哪里享受所在地的义务教育等权利。当孩子离开出生地随父母移动到了任何一个新的城市，应该立刻去所在地城市的户口管理部门办理迁徙登记，并自然获得新的居住地的合法户籍。政府户籍部门，同时通过电脑管理，将孩子的户籍从出生地迁移到新的居住地。必须说明的是，必须废除目前的到父母户籍所在地登记婴儿户籍的做法，改为在出生地登记婴儿户籍。这一改变的根本目的在于加强对出生婴儿的户籍管理。只有规定婴儿的户籍在出生地登记，才能保证户籍登记的严肃性，同时还能在很大程度上起到防止假报户籍、防止婴儿买卖等犯罪行为的发生。当然，根据不同城市的具体情况，可以根据各城市人大的意见制定出一定的要求居住年限。移动人口在移动到新居住地时必须立即去所在地户籍部门登记。为了鼓励这种登记，政府不但应该免费办理户籍登记，还应该为前来登记的公民派发介绍在本地定居的注意事项以及相关资料介绍等，以方便他们尽快融入本地的生活。当公民迁移到新居住地进行了户籍登记后，立刻自动成为新居住地的暂住人口，一旦居住时间达到规定的年限，就自动成为新居住地常住户籍居民，就可以享受新居住地居民的一切权利和福利。在此之前，其相关福利原则上在原户籍地继续享受。对于可以全国统一享受的部分，则可以转移到新居住地享受。必须说明的是，设定一个要求居住年限的规定只是一个过渡措施，从长远来看，应该取消这个规定，应该让所有的公民在全国任何地方都能及时享受同等的待遇，那样也就自然不需要一个暂住的过渡年限了。这个规定不仅有利于公民向城市的流入，也有利于公民从城市向农村的流出。一个在大城市里领取退休金的中低收入的老人，如果在全国任何地方都可以享受同样的社会福利，他也许会非常乐意离开城市去乡村或小城镇安度晚年。那些在大城市的激烈竞争中失败的人们，或许也更加适合转移到竞争相对平缓的小城市或农村去生活。大学生进入外地的大学学习后，户籍也应同时随之迁移到大学所在地的城市，并自然登记成为那个市的户籍居民。这种对大学生的户籍优惠应该适合于所有的公立私立学校以及高等院校或普通职业学校。大学毕业后，可以去任何地 方寻找工作，只要找到了工作，就应该可以自然获得所在城市的合法户籍。以后结婚生孩子，他的孩子也可以和其他公民一样获得所在城市的户籍。这样，才能从根源上消除目前大学生在就业时遭受的户籍歧视。作为政府户籍管理部门，应该每年统计一次本地的户籍人数和暂住户籍人数。问题是，一是公民是否愿意去登记的问题；二是当大量外地人口涌入本地的时候，本地政府是否能获得足够的资源来满足这些新移民的生活需求。这也正是户籍改革能否成功的关键。因此，那种将户籍改革单纯看成是公安部门管理范畴内的事情的观点是片面的。
户籍制度改革，当务之急是摸索、寻找出一条适合中国国情的人口管理新模式。户籍管理应回归其基本职能：一是证明公民的身份，便利公民参与社会活动；二是为国家行政管理奠定基础，提供人口数据。具体地讲，要建立城乡统一的户口登记管理制度，争取尽快从根本上打破农业、非农业二元结构户籍管理模式；以条件准入取代进城人口指标控制，逐步放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，最终实现户口自由迁徙。
对此，一些有识之士呼吁，宪法应尽快恢复公民迁徙自由的条文，并以此作为户籍改革的突破口。同时从以下三个方面入手，一是尽快打破城乡壁垒，消除对进城农民的歧视，这是推进城市化所必须的，也是解决社会矛盾和减少犯罪现象所必须的；二是尽快出台户籍法，加强对城市规则的制定、宣传和执行，提高城市管理水平；三是统一全国的社保标准和居住地的居民权，逐步取消入托、上学、就业与户口挂钩的做法，保证每个公民的合理流动和迁徙自由。
10年户改回顾
中国的户籍改革并不是从2005年才开始启动的，早在10年前，户籍坚冰就已经开始悄然融化，只是进展得太过缓慢，缓慢得与时代进步的步伐和经济发展的速度以及中国在世界上崛起的大国形象相比，越来越不协调。
从上世纪80年代以来，中央政府多次对户籍管理进行一些必要的调整和改革，各地方政府相继出台了地方性法规，城乡户籍壁垒开始一步步松动，城市的“进口”越来越宽。特别是全国范围内粮油供应放开与户籍脱钩，实际上人口已经处于自由流动的状态。不少省市相继推出户籍改革政策，对农民进城实行条件准入制，有的省干脆取消了农村户口。
2001年8月，河北省石家庄市成为第一个全面放开市区户口限制的城市，从而开启了随后两三年的地方户改热潮。当年石家庄市颁布新规：凡有合法固定住所并有常住户口的职工、居民可以申请其配偶、子女、父母与其共同居住生活；外地公民被市内机关、团体、企业事业单位、工商服务业聘用为管理人员或专业技术人员，工作满一年以上或招聘为合同制工人就业满两年的，在市区购买商品房或在市区投资兴办实业及经商的外地公民，都可在石家庄市办理入户手续。此规定推出一年后，石家庄接纳外来人口10万，又过一年，接纳了4万，到第三年，不足2万。该市公安局官员称，外来人口逐渐降低的一个原因是，2003年8月，河北全省的户籍改革启动，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为落户条件。这一条件相对于石家庄市原先的规定要严格，买不起房的外来人口便无法落户了。
江苏也是在全国最早进行户籍制度改革的省份，改革两年取得了很不错的成绩。该省在2003年就开始在全省范围内取消农业户口、非农业户口等户口区别，按照实际居住地登记户口，统称居民户口。原各类户口依法享有的政策原则上不变。凡考取该省大、中专校的本省籍学生，入学时一律不迁移户口，待毕业后直接将户口迁到其工作单位所在地或实际居住地。进入省、市人才库的具有硕士研究生以上学历或高级以上技术职称的人员可直接在城市落户；大学本科以上学历或中级以上技术职称的人才被城市用人单位聘用、录用的，可在城市落户；大、中专院校和技校毕业生在城市工作满两年的，可在城市落户。省内外投资人及其配偶和未婚子女以及企业的主要管理人员可在城市落户。
近几年来，山东、辽宁、福建、南京、浙江、郑州等省市也开始了更为积极的户籍改革尝试。
广东规定：凡在广东购买或自建合法住宅达到一定面积的事主可同时迁入户口。
南京在2004年规定，从当年7月1日起在全市范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口等各种户口性质，按照实际居住地登记户口，统称为居民户口。户籍迁入南京主要看两大硬件：有房、有工作。合法固定住所是指具有合法有效的房屋产权证和土地使用证或公有房屋租赁使用证明的购买所得房、接受馈赠所得房、接受遗产所得房、自建住房或单位租赁给本单位员工使用的公有住房等。有稳定职业(生活来源)是指被该市机关、团体、事业、企业等单位依法录、聘用，以及投资兴办二、三产业，具有稳定的经济收入，人均收入不低于南京市城镇居民最低生活保障线。
浙江省2003年10月选择嘉兴的海宁市作为户改试点。如今，在海宁市无论户籍是在农村还是在城镇，统称海宁市居民。原有的一些城乡二元化限制取消了，如夫妻投靠、父母投靠子女等的迁户限制都不复存在，而且在低保水平、参军的优抚标准等方面已经没有城乡差别。
郑州也在2003年推出一元制户口管理模式，规定城乡居民户口一律统称郑州居民户口，各县(市)、区户口可以自由迁移，在当地派出所随时办理。凡在郑州市辖区内购买住房的外省市公民，凭房屋产权证明即可办理本人及其直系亲属的迁郑户口；凡具有中等专业技术学校(含技工学校)以上文凭的毕业生，到郑州市人才中心存档后，凭毕业证即可办理迁郑户口；凡在该地与郑州市企事业单位签订劳动合同，并缴纳社会统筹金的人员，均可办理迁郑户口。郑州规划让市区人口在2020年达到5007的规模，20年增加300万人，但两年之内涌入的大量外来人口给郑州的交通、教育、社保等公共资源造成了极大的压力，后来不得不“叫停”——该市公安局局长姚待献称实际上是对操作程序进行规范。
湖南省公安厅、人事厅2004年发出通知，规定：省事业单位聘用人员可迁移户口。
四川省2005年11月出台文件，规定对基层就业的四川高校毕业生实行“来去自由”的政策——户口可留在原籍，也可根据本人意愿迁往工作地。大学生基层就业户口可“来去自由”。
济南2005年12月26日出台《深化户籍制度改革暂行办法》，不仅要取消农业、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度，而且还允许符合条件的十一类外来人员落户，专科生和技校生也有落户济南的可能了。
内蒙古从2006年1月1日起实行户口准入制。具有合法固定住所为基本落户条件的户口准入制，户口迁移不分农业、非农业户口性质限制，保障公民迁居和户口迁移自由。
河南省2006年1月初在全省范围内也取消户籍差异，规定凡有稳定住所，包括购房和协议租房的外 来进城从业人员均可申请城市户口，其配偶和子女也可一并迁入。
山西省清徐县已经为取消城乡户籍限制开始在户籍、劳动就业等方面进行改革。目前，他们已经实行登记制。该县的目标是2010年前力争实现人口开放式管理，让农村富余劳动力轻松进城致富。
从新一轮省市改革的指向看来，国家本轮意志坚决，50年来横亘在中国城乡社会中的那块坚冰，正在缓缓融化。目前，虽然北京、上海等一些大的城市户籍改革还没有实质性的动作，但户改是大势所趋，势不可挡，任何一个城市都不能置身其外。
取消城乡户口差别无疑是户籍改革的一个里程碑。不过，社会已有的隔膜的全面消除，显然不是几个政策就能完成的。
国外户籍制度与管理
户籍管理是世界各国最根本的社会管理制度，不只中国有，国外也同样有。外国的户籍管理多叫民事登记或生命登记、人事登记，虽然叫法不一，但基本上与我国的户籍管理相似。所不同的是，有些国家是靠市场加法制的手段，如加强城市管理水平来调节公民迁移和移居方向，比我国单一的行政审批手段有效。
在内容上，国外的民事登记，登记内容多包括人口出生登记、死亡登记、婚姻登记。所登记的内容与我国的户口登记几乎相同。像法国、荷兰、罗马尼亚、前苏联、日本、印度、秘鲁、阿根廷等国家的出生登记，内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容，登记内容比我们的户口登记详细得多。因为民事登记作为一项最基本的社会管理制度，是其他社会制度的基础和依据，因此各国都十分重视民事登记。与我国不同的是，其管理机关多为内政部门、司法部门或统计部门。他们国家对公民的迁移和移居多采取的是市场加法制的管理手段，以保持整个社会的稳定。
泰国颁布的户口登记条例，分外侨、国内公民两部分，户籍注册相当严格。条例规定必须注册公民的三部分内容，有收入状况、纳税情况、简历(包括犯罪记录)。简历涉及公民的个人隐私，国家有严格的法律保密制度，有关部门不得随意向社会公布，并且户籍注册还必须让本人按“手印”，十分严格。这些都是法律明文规定的。
与我国户籍管理不同的是对居民迁移和移居情况的规定。泰国实行的是事后迁移政策条例规定，对符合居住条件及居住期超过6个月的居民，其居住地有关部门可为其办理户籍登记，承认其居住地户籍。而我国实行的是事前迁移政策，居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证才能迁移。泰国的户籍管理采用的市场经济原则和法律效力，它的作用是让不能在某城市(特别是大城市)生存(包括经济收入、住房等)的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住。这种方法往往较行政手段更有效。
阿根廷实行三项大登记制度，指出生、婚姻、死亡登记，与我国户口登记几乎相似。国家设有人口登记局，实施身份证制度，实施的也是事后迁移制度。
欧洲的丹麦是最早实行“人号”管理的国家。登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等。瑞典由于历史传统的原因，是由教会管户口，人口登记也有300多年的历史。他们实行的也是事后迁移制度。
欧洲许多国家都实行犯罪记录制度，管理起来很有效。他们国家表面看起来很松，其实管理很严，这与人口登记管理特别是“人号”管理有直接的关系。
非洲如摩洛哥王国也实行户籍法，公民依法进行出生申报、死亡注销登记。
美国实行的是出生死亡登记大纲。因为实行户口登记是美国法律通不过的，美国法律认为这是侵犯人权，所以只进行公民出生、死亡登记；公民可以自由迁移、移民。平时，美国公民持有护照或社会保障号，进行旅游和工作。
美国公民享有迁移和移居的自由，但公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入能生活在该地。否则，有关部门将出面予以法律制裁。他们用这种方法维护一个城市的和谐和发展。在加拿大，由于城乡一体化，差距不大，所以不会出现像我国大量的农民爱进城的现象。
目前，世界上共有70多个国家实行事后迁移制度，这些国家公民迁移不受人为因素的限制。这是因为他们国家的地区、城乡差距不大，社会收入富裕程度均衡所致。随着我国经济水平的不断提高，城乡差距的不断缩小，人们的迁移、移居自由将会由更市场化的城市管理制度所代替，人为的、行政的审报功能将逐渐消失。
户籍变法势不可挡
户籍变法是社会发展的要求，也是时代发展的必然趋势。探索建立有效的户籍管理制度，取消身份差别，尊重、保障每一个人的基本人权，实现人人平等，是观念上的一大进步，也是我国改革发展史上具有里程碑意义的大事。
2005年10月25日，公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上称，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。新一轮深化户籍制度改革的意见，将在2006年面世。此前，国务院发展研究中心的研究报告显示，降低外来人口进入发达城市的门槛，应该是下一步户籍制度改革的方向。现在看来，这一思路已得到了政府高层的认可。目前，《户籍法》的立法调研工作正在紧张进行当中。
北京统计局的新闻发言人也在2005年末对外透露说，中国可能从2006年下半年起实施新的失业率统计方法，民工等阶层将被首次纳入统计范围。
这些令人振奋的消息传出后，国家人事部突然作出一个惊人之举——2006年中央国家机关招考公务员首次对招考职位不设户籍限制，凡符合条件的人员均可报名参加考试。这无疑向人们传递了这样一个信息：今后就业，户籍不再是障碍。这是多少人梦寐以求的事呀!“仅凭身份证和社会保障号就可以漫游全国!”——这是我们经常不无艳羡地用来形容某些国家公民迁徙自由的话。现在看来，中国人也许过不了多长时间也可以享受到这种待遇了。新一轮户籍变法，让人们看到了迁徙自由的希望。
户籍制度的改革也是利益相关方不断博弈的过程与结果。消除城乡户籍差别将会是一项极为宏大的工程，所面临的困难以及新情况，比任何一项改革都复杂得多。实质性的户籍改革任重道远；户改路上，还有一座座需要搬除的大山。它不光是公安部一家的事，也是许多机关、部门乃至每个公民份内的事。户改，既是城乡间一次利益和资源的重新分配，也是部门间的一次权力重组。当前阻碍户籍统一管理的障碍主要来自城市地方政府对本地居民失业问题的顾虑。公安部发言人说，有很多工作涉及地方政府行为，要在较短的时间内协调好不是件容易的事情，需要相关部门共同协调进行。同时，不言自明，取消户口性质，不等于农民可以无条件进入城市。由于中国地区之间、城乡之间发展的不平衡，现阶段还难以实现完全意义上的自由迁移；改革后，户口的迁移还是有要求的，只不过迁移条件比以前宽松多了。这些都需要理解与配合。
文明的政治是追求原则的政治。废除城乡二元户籍制度，是顺应民心之举，也是社会发展的推动器，有助于增进社会的正义与平等，整个社会需要就此达成共识，为了哪怕是一点一滴的进步而共同奋斗。
(责编：金 锋)
我国现行的户籍制度是在消费品严重短缺的上千世纪五十年代建立的，在解放初期的十几年里发挥了重要而积极的作用。但随着我国改革开放步伐的加快，社会和经济快速发展，市场经济体制逐步建立，计划经济时代生活消费品和生产资料的供给都以户口性质为依据的“利益分配”角色开始淡化，二元化户籍管理体制的弊端日益凸现。特别是进入21世纪后，以限制人口自由迁徙为主要内容的现行户籍管理制度，无论从道义上、法理上，还是政治上，都显现出它的滞后性和不合理性，不仅成为数以亿计的进城务工农民及城市知识游民心头的一道硬伤，影响了现代公民意识的形成，也成为了中国经济加速发展的现实性体制障碍，极大地阻碍了中国的城市化进程。
近年来，我国综合国力迅速增强，各方面正在朝全球化方向迈进，此时解决“三农”问题，着手恢复公民自由迁徙权正是最佳时机。拆除城乡壁垒，改革户籍制度，让户籍恢复本来面目，彻底和社会待遇脱钩，取消区域歧视，便利人才自由、合理流动，促进社会和谐稳定发展，成为大多数人的共同呼声。2005年年末，我国公安部有关人员对外宣布，新一轮的户籍改革将在2006年内启动，此次国家已经下大决心要彻底改变户籍二元现状，真正实现公民国民待遇平等，今年因此被媒体称为“户籍改革元年”而具有了非同一般的意义。
农民难享国民平等待遇
1958年，我国《户口登记条例》确立了“农业户口”和“非农业户口”两大类，户籍制度从此成为控制人口迁移的闸门，形成了农村人口与城镇人口两种不同的公民身份。二元户口管理结构人为地制造了公民身份上的天然不公平和用工歧视，把农民置身于城市化、现代化之外。这一制度给本来就贫穷的数亿农村人口带来了很多实际问题，农村人和城里人心理距离越来越大，经济上的二元结构，直接导致了整个社会的二元结构。
长期的城乡壁垒，让户口附着了太多的利益元素。有了一个城市户口往往就意味着有了教育、劳动、社会福利、住房等各种经济权益。作为一个城里人，可以享受现代化的城市公共设施，有优厚的受教育条件和就业条件，工资不高的还可以免交个人所得税，再穷还有最低生活保障可供吃饱穿暖。而在广大的农村，农民除了几亩薄田外，什么保障都没有。最突出的就是在就业和受教育两方面城里人和农村人有很大的差别，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；许多持农业户口的人在城市里工作多年，有了稳定的收入，而他们的子女因为没有所在城市的户口，入学时，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利因户籍而被剥夺。
据国家权威部门统计，我国目前流动人口数量大约在三亿左右，其中百分之九十以上是农民。他们中的一大部分人长期生活工作在城市中，虽然为所在城市做出了很大的贡献，但却一直得不到城里人的认可和包容，被剥夺了本应该享受的各项福利待遇，精神长期遭受歧视，就连他们的父母妻儿也过着低人一等的日子。仅仅因为他们出生在农村，仅仅因为“农业户口”，他们一出生就得承受这份不平等，就得习惯于在这种不平等中生活。
1992年，农家娃唐林考上了大学，开学报到时，村里几乎所有人都为他送行，50多岁的老村主任拉着他的手大发感慨：“你娃能啊，你是我们这里第一个吃上商品粮的。”
对于当时的唐林和他的乡亲们来说，城里人和农村人最显著的差别在于粮食。他们清楚知道，农民是种粮食的，收入低，城里人不但收入高，大都在工厂工作，还能享受商品粮的分配和各种日用品补贴。在很长一段时间里，农村人获得通向城市生活最保险的“许可证”只有一个，就是一纸大学录取通知书，这成为亿万个农民家庭鼓励支持儿女上学的最大动力。
上大学期间，唐林拒绝了家乡一个关系很好的女同学的暗示，因为父亲坚决地告诉他，“听说孩子户口都是随妈的，你要娶了她还是只能生个农村娃。”几千月后，他追求一个城里姑娘，万万没有想到对方很坦诚地告诉他不要痴心妄想，因为他是一个农村人。
“我不是农村人，我现在户口已经在城里了。”唐林挣扎着说，而姑娘怜悯地看了他一眼：“我妈妈说，只要生在农村，就一辈子都是个农村人。”
唐林终于省悟到农业户口对他造成的伤害远远不是靠变成非农业户口就可以解决的，户口是他一生挥之不去的阴影。从此户口两个字成为他最忌讳的一个话题。
在北京打工已经十几年的江西人王勇对媒体记者诉苦：“我只能把孩子送回老家去上学，因为这里的学校不收农业户口的学生。我父母今年都七十多岁了，他们都是需要照顾的老人，现在却反过来替我照顾孩子……”据他说，北京大部分的中小学和幼儿园根本不收农村孩子，少量接收的学校要交大量的赞助费，他们的子女若留京读书，到一所正规小学上学，一般得交两三万元左右的择校费，这对他们这些收入很低的农民工来说，很难承受。因此不少人只得把孩子送回老家上学，或者送孩子到民工小学就读，这些小学往往设施简陋，师资力量薄弱，无法保证教学质量，还经常因为手续不全被查封。但北京目前还有很多正规小学因为招不满生源而不得不撤并。
事业略有小成的任赫也来自农村，有了一定经济基础的他将父母接到北京，全家人在京郊租了一套民房，吃喝不愁，但他最怕父母生病。“北京大医院看个感冒都能开出三四百块钱的药，我父母都是农村人，没有医疗保险，没有养老金，没有单位报销；万一得个什么大病，以我现在的收入不敢保证能够支付得起医药费，这是一个无底洞啊。”他说，他的一个同乡母亲生病了，由于拿不出几万元的手术费，以至于母亲身怀重达10公斤、巨如篮球的卵巢囊肿无法切除，多年来眼睁睁看着母亲因囊肿长大而被吞噬了生命。
正在北京某中学就读的来自甘肃省的初二学生张晓晓在她的一篇作文中这样写道：“我们同样是中国的少年，我们在自己祖国的学校里上学，还要交赞助费和借读费，这样公平吗?人人平等，为什么要分城市人和农村人，为什么农村人就要受歧视?”像她这样心灵受到伤害的农村学生不在少数。
一位名叫李秀珍的67岁农村老人，在北京郊区的一间平房里去世，因为没有城里户口，医院无法开具死亡证明，殡仪馆也不能火化。她的子女不知如何安置母亲的遗体，打电话求助新闻媒体。原来李秀珍夫妇是黑龙江人，1975年他们全家被所在地政府强制性注销了户口。1979年，夫妻俩带着六个孩子一起到北京上访，并在北京长住，但户口问题一直没有得到解决。今年李秀珍老人的大儿子已经42岁了，没有户口，没有工作。李秀珍老人的孙子已经上小学六年 级了，也因为没有户口，马上就要面临无法进入中学的窘境。李秀珍一家没有户口得不到低保，一直生活在贫困线上，像他们这样的边缘入城市里还有不少。
“为什么我们的命就比城里人的命贱?”在北京丰台区一个建筑工地当泥瓦工的贾卫东愤怒地向记者发问。他的一位老乡张先生两年前在北京的一起交通事故中死去，当时和张先生一同命丧黄泉的还有另一位28岁的李先生。虽然两个人年龄相仿，但事后的赔偿金额却相差很大，李先生因有城市户口获得的全额死亡赔偿金为26万多元，而张先生因是农村户口死亡赔偿金全部加起来还不到9万元，两者相差近3倍。
2005年8月1日，毕业于北京大学经济学院的小高坐了一个半小时公交车后，到达了北京市昌平区东小口镇，又步行了20分钟后，终于来到了他要报到的企业——位于昌平科技园区的某高新技术企业。这是一家小企业，在这里小高得到的月薪并不多，他之所以先前拒绝了两家外企的高薪聘请，而来到这个小企业就职，主要是为了能得到一个北京户口。昌平科技园区的高新技术企业，近两年来每年都能获得一个留京指标，这对于小高来说足够了，成为北京人后再去挣钱，小高这样自我安慰。据他说，来自农村的大学生在毕业后，最大的梦想就是留在大城市里，为了达到这个目的，许多人不惜在就业时低就或签下不平等的“卖身”合同。
现行户籍制度的弊端
户籍制度的绳索、土地的束缚，把农民排斥在现代工业文明、现代城市文明之外，使他们成为最大的弱势群体。国民待遇的不平等，让广大农民成为了另一个世界中的人。
我国现行的户籍制度不仅仅是一个简单的登记制度，还承担着一些其他的社会功能：区分了城乡户口的差别，对人口的流动，尤其是农村到城市、小城市到大城市的人口流动进行限制；和不同的户口类别相对应，有不同的福利标准。户籍制度的这些附加功能一直饱受争议。
城乡分割的户籍制度导致公共管理成本畸高，弊病丛生。有资料透霹，在农村，由于几十年一贯制的二元制户籍管理模式，让农民的社会保障全面丧失。二元户籍制把市场人为地分割成两个部分，导致城乡收入差距扩大。由于实行两类不同的户口管理体制，严重地阻碍了市场由农村向城市的自由传递，城市和农村两个市场按照不同规律运行，农民缺乏足够的消费能力，农村市场难以启动，反过来造成城市工厂生产的产品卖不出去，企业倒闭，员工下岗，城市市场也陷入困境。
目前有专家把现行户籍制度的弊端归纳为八个方面：
一、国民待遇不平等。现行的户籍制度造成中国公民具有不同的身份。由于户籍与政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的附加值，使得户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。二元户口制度及其附加功能的不断强化，导致了农民在教育、医疗、社保、税费、金融甚至选举权等方面都受到种种歧视和不公平对待，造成了人民在事实上的不平等，影响了公平心理认同和社会和谐稳定，提升了社会治理成本。
二、不利于现代国家公民权利的实现。迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。国际人权两公约——《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”
几十年来，我国对大中城市户口迁移限制过多，控制太严，导致人口迁移率长期停留在较低水平。我国“农转非”指标一直由国家计委统一制定和下达，长期控制在当地非农业户口的千分之二，导致计划指标的制定和分配不能适应不同地区的实际需要，影响了公民的正常合法迁移。废除二元户籍制度，洗刷“中国人永远在中国暂住”的耻辱，不但能极大促进中国人权状态的改善，也能有效促进中国社会治安的好转。当公民的自由迁徙已经从法律上得到保障，当城市已经成为每个中国人可以自由居住生活的地方，才可以让所有的市民真心诚意地同心协力共建健康城市。
三、妨碍了人力资源在全社会的优化配置，不利于形成全国统一的劳动力市场。在很长一段时间里，为保障城市常住人口就业，许多城市出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现城市关门现象，抑制了劳动力、人才的自由流动。现在，我国正在完善市场经济体制，要求各种生产要素能够自由流动。人是最重要的生产要素，人力资源的配置也应该通过市场来实现才是最有效率的。如果把人才限制在一个单位或一个地区内，人才成了户口和档案的附属物，必然会造成很大的人力资源浪费。户籍制度限制人口自由流动也不利于产业结构的升级。产业结构调整客观上要求包括劳动力在内的各种要素，能够不断地从第一产业转移到第二、三产业，以推动产业的升级。
四、阻碍了农村城市化、现代化进程。中国现行的户籍制度阻碍了城市化进程，制约了农业和农村的发展，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959—1978年通过工农产品价格剪刀差一项就掠夺性地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21．3％。改革开放以来，农业继续为工业输血……
五、影响了农民向市民转变的进程。现行户籍制度不仅把农民固定在土地上，而且阻断农民向市民的转化，导致农村剩余劳动力转化难。联合国经合组织公布的报告认为，中国农业富余人口至少有两亿，入世后还将有2000农民失业。农村剩余劳动力的转移安置问题，困扰着农村社会安定和发展。经历二十世纪八十年代的乡镇企业发展和二十世纪九十年代的民工潮，虽然，转移了一部分农村剩余劳动力，但因二十世纪九十年代乡镇企业效益滑坡，特别是二十世纪末城市下岗职工再就业力度加大，农村转移出去的剩余劳动力不得不回到土地上，更是雪上加霜。
早在20世纪70年代前后，为解决城镇就业问题，曾走过由“城镇包围农村”之路，即知识青年上山下乡来缓解城镇就业压力。当时，农村敞开怀抱，无私地腾出最好的房子，拿出最肥沃的土地，挤出并不充裕的口粮，接纳了上百万城镇剩余劳动力，最大限度地满足他们就业需要。如今农村出现大量剩余劳动力，需要通过城镇来解决就业，城镇却想千方百计将农村就业劳动力拒之门外，农村青年在城镇就业时处处碰壁。随着愈来愈多农村青年走进城市，有的虽用知识改变自己的命运，却被对文明的进一步渴求和对困境的反思迷惑了心智；更多的人则感到个人力量的弱小和对前途的恐惧与迷惘。为数众多的农业人口，特别是从城市回流到农村的农村青年，处在种田无地，打工无门的尴尬境地。求职的无助，城市人的白眼，收入的低工资，让他们困顿和无奈。整天无所事事，游手好闲，让他们变得懒惰和无聊，从而给社会稳定造成危害。
取消二元户籍制度，把农民从土地的束缚中解放出来，加快农民向市民的转化，是解决三农问题和 脱贫以及实现农业现代化的必要条件。只有将百分之八十的农民转化为市民，才能真正解决中国的三农问题，也才可望在短期内实现中国农业的现代化。
六、不能适应现实社会生活的发展。在计划经济条件下形成的户籍管理制度，户口迁移政策统得过死，由国家统一分配户口迁移计划指标的做法，难以适应不同地区的需要。如受指令性政策限制，农村妇女嫁到城市，其户口难以迁入城市，其子女随父落户也不容易；到城市城镇务工、经商的农民，投资办厂、购房人员以及非公有制经济组织引进人才都不能落户，其身份、地位得不到确认，给生产经营和生活带来了许多不便，也给政府部门的行政管理工作带来很大困难。
七、难以对人口流动进行有效管理。目前全国流动人口已逾一亿多，人户分离现象非常严重，自然不便于管理。2000年进行的第五次人口普查中瞒报、拒报、漏报现象严重，如陕西省应该登记的人口数少了200万，湖南省则少了近千万。同时发现，重庆市竟有3万死亡人口的户籍未注销!中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空无”现象较为突出。我国的流动人口正高速增长，而管得太死的户籍制度是以不变应万变，这自然会引起管理与普查工作的混乱。美国的流动人口情况比中国复杂得多，但普查期间人们非常积极主动去登记，因为美国公民的各项义务、福利是与其户籍紧密相关的，你不去登记，你就不能享受所在地的费税优惠、住房待遇以及义务教育等公民权利。
八、滋生腐败现象。现行户籍制度主要采用“政策当家”的行政审批方式，实际上为滋生腐败提供了温床。由于城市户口与许多福利待遇有关，一些人为了获得城市户籍千方百计地拉关系、向官员行贿，一些城市为了弥补财政问题，还公开地理直气壮地进行户口买卖，居然明码标价。
户籍制度的演变
回顾我国户籍管理制度的变化大致可划分为三个阶段：第一阶段，自由迁徙期；第二阶段，严格控制期；第三阶段，半开放期。
建国初期，对人口迁徙管束较为粗放，表现为：报个城市户口很容易，甚至不需要任何证明文件。后来，外来人口进入城市后，3天内到派出所登记暂住户口，居住期超3个月，就可以成功申报常住户口。到了1953年，为了减少城市的人口压力和就业压力，保障城市经济发展，国家开始制止农民“盲目”流入城市。1958年1月9日，第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》以国家主席令的形式正式颁布，由此确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这一条例提出“随母落户”原则；公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或城市户口登记证明以及城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理手续。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城乡间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的二元经济模式由此形成。
1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。1975年修正后的《宪法》颁布，取消了关于公民迁移自由的条文。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，确立从农村迁往城市、从小城市迁往大城市的控制原则。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。1980年10月确定对于迁移进行指标与政策的双重控制。
改革开放初期的1984年，户口坚冰开始出现第一道裂缝：当年国务院批转公安部《关于农民进入城镇落户问题的通知》。文件规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口，统计为非农业人口，吃议价粮，办理《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》。这无疑是一个里程碑，给了部分人以迁徙自由，农民由此获得了在城市合法生存的权利。
1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留。同时发布了《中华人民共和国居民身份证条例》。
1994年，国家取消户口以商品粮为标准划分为农业和非农业户口的二元结构，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。在一系列政策松动之后，大量农民工涌向城市，但持非农业户口的农村人发现，他们不得不忍受诸多不公的待遇。
1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。
2005年年底，公安部酝酿新一轮户籍大改革。
户籍改革大家谈
户籍改革，牵动着社会的敏感神经，寄托着公众的诸多期待，每一次有关户籍政策调整的风吹草动，都会引发社会的广泛关注和热烈议论。此次户改应从哪里入手，改革的方向和目标是什么，这些问题已经不仅仅是国家有关部门思考的专利了，如今许多普通公民也自觉地参与到这个问题的讨论之中，他们通过不同渠道争先恐后地发表自己的见解，表述他们的建议。
取消二元制不是终点
一些专家从法律的角度指出现行的户籍管理制度是许多荒唐的政策之源，认为户籍政策的藩篱已经到了必须拆除的时候了，并将大城市执法者的准入管理看成是一种自负心态在作祟。专家们称，户籍制度改革的核心是恢复公民居住和迁徙自由的权利。但因在户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂，改革有很大的成本代价，这只能是一个逐步剥离各种利益关系的渐进过程。因此，户籍制度的改革，在价值取向上要兼顾公民权益、经济发展和社会稳定三者的关系；在改革的时机、力度和步骤上，既受制于社会经济发展的程度，也与人们对城镇化的认识有关。1985年，公安部曾有过户籍改革的设想，因受到各方面因素的制约而未能提出。这与当时经济发展程度和人们对城镇化认识不足不无关系。
复旦大学人口研究所副所长任远认为，流动人口从城市体系中占较少比例的群体成为具有举足轻重意义的重要组成部分，与城市的经济联系、社会联系日益密切化。然而，现在我国城市户籍管理的基础却仍然是上世纪50年代末期的城乡分割体制，以及上世纪80年代末90年代初逐步建立的流动人口暂住城市的管理框架，这些已经不能适应流动人口事实上长期居住城市的现实。“流动人口成为城市体系的边缘人，他们在城市中遭到的一系列社会排斥已经严重影响到了社会公平和建设和谐社会，不利于城乡统筹发展。因此，随着城乡迁移和人口流动发展到一个新的历史阶段，迫切需要推进城乡户籍体制和 相应的公共福利体制改革。”
清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵从经济的角度出发，认为中国经济在一片繁荣的统计数据下面蕴藏着本质性的结构失调——国内消费低迷、储蓄高，从而导致投资过旺和外贸依赖。要予以根治，就必须提高国内消费，尤其是农民的消费。这需要尽快改变他们的生活方式，提高他们的生活水平和消费水平。中国的城市化道路之所以和人类历史上普遍的城市化道路相违背，根本原因就是改革开放20多年以来基本上没有改变户籍制度。在现行的户籍制度下，尽管农村居民能够进城务工，却无法改变户口而变成城市居民。
亚洲开发银行驻中国代表处经济学家庄健称，户籍制度的存在，阻碍了中国劳动力市场的健全、完善，使得农村劳动力的转移，在很大程度上只能是一种短期行为。数千万农民到城市就业时，只能作为流动人口，难以真正融入城市生活。这在造成就业不稳定、影响农民眼前收入的同时，也使得技能培训等提高效率的措施，难以持续进行。“要缩小城乡收入差距，就必须进一步完善劳动力市场的功能，逐步取消阻碍城乡劳动力流动的体制性障碍。”
“虽然只是户籍制度上的一种改革，但毫无疑问是一种社会进步的体现。”安徽师范大学社会学院副教授、社会学博士方青说，“以前农民生农民，市民生市民，改革后这一现象不复存在。这首先就打破了社会歧视，其次是加快了城市化建设，有利于吸引投资，缩小城乡差别。”他指出，取消二元制户籍制度并不意味着户籍改革到达终点。要想解放农民，就得减少农民；要想达到农村现代化，就得率先实现城镇化。户籍制度改革撤掉了计划经济的人造藩篱，让农民从土地上走出来，昂首迈向城市化征程，改革的意义是非常深远的。但户籍改革的关键还不仅仅在户籍本身，而在于它所带来的政治、经济、文化方面的一系列配套改革。如果这些相关改革不能配套，户籍制度改革的积极性就得不到充分体现。
安徽省社会科学界联合会常务副主席程必定研究员认为，户籍制度改革促进了生产要素的流动，同时也必将带动计划生育、劳动就业、社区管理、公共卫生、中小学生就学等一系列改革，从而促进社会的进步。
有一位网友称，中国改革开放20多年来，在取得巨大经济成就的同时，也形成了越来越严重的经济发展不均衡的现象，随之而来的便是居民收入差距的拉大。其中最为突出的便是城乡经济发展的失衡和城乡收入差距的急剧扩大。建立统一的户籍管理制度，等于从体制层面为逐步解决城乡经济发展不均衡打开了突破口。统一的户籍制度，有利于建立一个更为现代且有效的社会控制机制。长期以来，大量来自农村的城市流动人口成为建设城市的主力军，也是劳动密集型企业中劳动力的主要来源，他们为中国经济的高速发展做出了巨大的贡献。然而，由于户籍身份上的限制，这些城市中的流动人口大军始终没有被纳入有效的城市行政管理体系当中，这显然不符合现代国家的社会管理要求。以往对此的社会控制机制，多以地方性的法规和个别部门的单方面行政管理为主，这往往造成管理上的短期行为和部门之间的扯皮，甚至出现了严重有悖公民权利的收容遣送制度。一旦统一了城乡户籍管理体制，将为从法律、组织等诸多方面建立更加合理有效的社会控制机制打下良好的基础。从更为长远的社会发展角度来看，统一的城乡户籍管理制度将有效地根除因城乡身份差异造成的社会歧视。随着市场经济的发展，城乡间的人口流动数量和频率日益增加。在一些大中城市的公共场所，会发现一些城市人对农村人有意无意的歧视性言行。造成这种社会歧视的主要原因，一是收入上的巨大差距，二是身份上的区别对待。建立统一的户籍制度，不仅有利于打破这种不正当的社会歧视，也有可能进一步把因社会歧视导致的社会冲突消灭于无形。中国以往实行的失业率统计方法只包括了城市注册的失业人口，而没有涵盖广大来自农村的城市流动人口。因此，统计上来的数据对于进一步的政策制定和理论研究具有很大误导性。统一户籍管理制度，为进行包括农民工阶层在内的更为全面的失业率统计做好了基础性准备。同时，也为建立更加完善、覆盖面更广的社会保障体系清除了体制上的一个重大障碍。
快些还是慢些
必须要对现行户籍制度进行改革，这是人们已经达成的共识，但由于现行户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂，改革需要为此付出很大的成本代价，改革的步伐是该快些还是该慢些，人们对此意见不一。
在学术界尤其是城市管理者中，大多数人从方便管理的角度出发，不希望户籍制度一下子放开，他们的理由是，我国目前城乡之间差距较大，实行户籍改革会导致农民大量无序地涌入城市，使城市管理等问题进一步复杂化。过早放开城市户籍会出现城市病，并挤压城市人口就业机会。户籍放开可能会给城市管理造成更大的压力，乃至影响城市的稳定。
持相反意见的人认为，他们只是从自身角度考虑，而没有想到正在遭受不平等待遇的人们的情绪。众多普通公民通过网络表达出强烈意愿：推行户籍改革越快越好。他们称，为了目前相对稳定的社会秩序而放慢户籍改革步伐的心态是不可取的。改革户籍制度不但不会打乱相对稳定的社会秩序，反而能促进社会秩序的进一步稳定，因为社会是否稳定的关键在于改革是否符合民心民情，任何符合民心民情的改革都只会有利于社会的稳定而不会有害于社会的稳定。得到公民衷心拥护的户籍改革可以成为促进中国社会改革的突破口，通过户籍改革的突破也能促进目前处于胶着状态的体制改革和其他方面的改革。从世界城市的发展来看，随着人口的大量涌进，的确会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的城市病。不过，这是城市化过程中的普遍现象。不能因为怕出现城市病就紧闭城门。关闭城门，不让农民进来，城市病是没有了，可城市的活力和生机也随之而去。事实上，防治城市病的最好药方，就是在人口自由流动中发展城市，提高城市管理水平。况且，在中国目前的状况下，很多城市病并不是放开城市户籍造成的，恰恰是农民进城后没有享受平等的国民待遇所致。退一步而言，即使城市病无法解决，这也是城市化进程中必须付出的代价，比起公民的自由迁徙权来，城市病是第二位的因素。挤压城市人口就业机会也一样。农民进城会加剧城市就业的竞争，但我们不能以此来限制农村劳动力进城，不能仅仅为了保护城市居民的利益，就束缚农民的迁徙自由、牺牲农民利益。过去半个世纪，我们一直在犯这样的错误；在市场经济条件下，不能再犯同样的错误。其实，农民进城本身将创造更多的就业机会，大量低成本的农民工将大大提高城市的发展效益，只会加剧就业竞争，而不可能导致就业环境的恶化。
还户口以本来面目
还有不少地方政府官员对统一城乡户籍管理心存隐忧，主要是城市现有的教育、就业、衣食住行等 基础配套措施，对接纳农村人口准备不足。
北京理工大学经济学教授胡星斗认为，户籍制度改革不能将该制度背后的内容剥离，而要实行大户籍改革：也就是对户籍制度以及相关联的教育制度、医疗制度、社会保障体制和财政制度等等一系列的制度，同时推进，统筹改革。当前要推进的户籍制度改革还仅仅是象征性的，只是要表明城乡居民的平等权利，并没有涉及实质性的内容。涉及实质内容的改革是一个系统的工程，还需要很长的时间，也有一定难度。
中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁认为，只要存在各类公共产品方面“补贴”的落差，就会有门槛，将户籍这个大门槛取消了，其他部门仍会花更大的成本造出更多小门槛来。“弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化。”鉴于户籍所牵连到的其他领域和各地情况的差异，户籍专家王太元、赵燕菁认为应采取因地制宜的原则，放权于地方。
专家建议，先放开中小城市、城镇，实现人口自由迁移，而在特大和大城市实行相对迁移控制，优先解决当地发展所需人才和劳动者的户口迁移。刘尔铎教授说，目前我国大部分中小城市基本具备放开户籍制度的条件。首先是中小城市民营企业迅速崛起与壮大，为大量流动人口提供了就业机会。其次，由于国有企业有了相应的用人自主权，也为外来人口提供了适当的就业岗位。第三，市场经济相应管理措施已陆续出台，如住房制度、寿险等都可以跨区域实施。第四，城市劳动分工日益细化，城市初级劳动市场一些脏、乱、差服务项目对外来劳动力有一定需求量。中小城市吸纳外来人口，不仅可满足外来人口在城市就业的愿望，让他们获得平等竞争的机会，还对大城市人口过度增长起了截流的作用。
不少人对专家们的这个建议持否定态度，他们说，撤消篱笆要彻底，不应拆一半留一半，大城市实行相对迁移控制，岂不是说，农民没有资格自由进入大城市，他们平等国民待遇还没有得到落实。
有些网友建议，把户口的附加功能剔除出去，还户口以本来面目。户口管理就是管理居民的居住状态，不附带福利待遇，这才是公民平等的起点。城乡不平等问题，本质上不是户口问题，户籍管理部门也管不了。城乡户籍统一，对城乡平等有一定的促进作用，但它远不能解决城乡不平等问题。促进城乡平衡，是一项需要耗费时日的系统工程，它与户口管理应当区别开来。只有区别开来，才能加速城乡户口统一管理的步伐。
改革不仅仅是公安部门的事
关于新一轮的户籍改革方案如何制定，众多公民纷纷献计献策。一个网友称，中国的户籍制度首先必须要将以出生地为依据的静态户籍管理体系转变为以居住地为依据的动态户籍管理体系。他解释说，在通常情况下，公民的出生地与居住地是一致的，但是一旦发生了迁徙，出生地与居住地就不一致了。在以出生地为依据的户籍管理状态下，就出现了各地政府只关注本地户籍公民而歧视外来户籍公民的现象。为了从根本上改变这一歧视外来户籍公民的现象，首先必须在法律上赋予公民自由迁徙权。如通过人大立法，明确以户籍登记制取代目前的户籍准入制，明确任何公民均拥有自由迁徙的权利，明确任何公民在户口迁徙时不需要任何申请，只要在自己喜欢的地方可以维持正常的工作或生活，并按照相关规定交纳各项税金，在住满一定的期限后，就可以获得居住地的户籍。一个公民，不管他出生在北京市区还是贵州山区，如果他在北京或上海或深圳或贵州找到了可以维持生活的职业，在那里连续工作了一定的年限以上，并按照政府的规定交纳了相关税费，也就是纳税和社会保险费，他就应该可以自然地通过登记的方式获得那里的户籍，而不需要任何人或机关的审查批准。一旦成为了新居住地的户籍公民，就可以像其他本地户籍公民一样行使各种公民权利，如选举权和被选举权，可以参与本地的各种社会活动，特别是与本地市政建设等有关的活动。所在地的政府也就应该对他提供等同于本地户籍人员一样的各种社会福利保障和各种社会服务。当然，他也就不需要交纳任何针对外来人员的暂住费，不需要办理暂住证，不会因为是外来人口而受到歧视。在电脑日益普及的今天，落实这样的管理体系其实并不困难，只要在全国建立一个专门的公民户籍数据库，并给每个公民，包括刚出世的孩子一个终身不变的唯一的身份证号码，立刻就可以实现这一新的人口户籍管理体系。当然，其前提是首先必须在全国所有的城乡都建立网络基础设施。每个公民出生时，由医院填写出生证。其父母凭出生证去所在地户籍部门登记，获得一个出生地户籍和终身的身份证号码。孩子凭此可以在全国任何地方享受与其他公民同样的义务教育等权利。也就是说，孩子的父母到哪里工作孩子就可以随父母到哪里享受所在地的义务教育等权利。当孩子离开出生地随父母移动到了任何一个新的城市，应该立刻去所在地城市的户口管理部门办理迁徙登记，并自然获得新的居住地的合法户籍。政府户籍部门，同时通过电脑管理，将孩子的户籍从出生地迁移到新的居住地。必须说明的是，必须废除目前的到父母户籍所在地登记婴儿户籍的做法，改为在出生地登记婴儿户籍。这一改变的根本目的在于加强对出生婴儿的户籍管理。只有规定婴儿的户籍在出生地登记，才能保证户籍登记的严肃性，同时还能在很大程度上起到防止假报户籍、防止婴儿买卖等犯罪行为的发生。当然，根据不同城市的具体情况，可以根据各城市人大的意见制定出一定的要求居住年限。移动人口在移动到新居住地时必须立即去所在地户籍部门登记。为了鼓励这种登记，政府不但应该免费办理户籍登记，还应该为前来登记的公民派发介绍在本地定居的注意事项以及相关资料介绍等，以方便他们尽快融入本地的生活。当公民迁移到新居住地进行了户籍登记后，立刻自动成为新居住地的暂住人口，一旦居住时间达到规定的年限，就自动成为新居住地常住户籍居民，就可以享受新居住地居民的一切权利和福利。在此之前，其相关福利原则上在原户籍地继续享受。对于可以全国统一享受的部分，则可以转移到新居住地享受。必须说明的是，设定一个要求居住年限的规定只是一个过渡措施，从长远来看，应该取消这个规定，应该让所有的公民在全国任何地方都能及时享受同等的待遇，那样也就自然不需要一个暂住的过渡年限了。这个规定不仅有利于公民向城市的流入，也有利于公民从城市向农村的流出。一个在大城市里领取退休金的中低收入的老人，如果在全国任何地方都可以享受同样的社会福利，他也许会非常乐意离开城市去乡村或小城镇安度晚年。那些在大城市的激烈竞争中失败的人们，或许也更加适合转移到竞争相对平缓的小城市或农村去生活。大学生进入外地的大学学习后，户籍也应同时随之迁移到大学所在地的城市，并自然登记成为那个市的户籍居民。这种对大学生的户籍优惠应该适合于所有的公立私立学校以及高等院校或普通职业学校。大学毕业后，可以去任何地 方寻找工作，只要找到了工作，就应该可以自然获得所在城市的合法户籍。以后结婚生孩子，他的孩子也可以和其他公民一样获得所在城市的户籍。这样，才能从根源上消除目前大学生在就业时遭受的户籍歧视。作为政府户籍管理部门，应该每年统计一次本地的户籍人数和暂住户籍人数。问题是，一是公民是否愿意去登记的问题；二是当大量外地人口涌入本地的时候，本地政府是否能获得足够的资源来满足这些新移民的生活需求。这也正是户籍改革能否成功的关键。因此，那种将户籍改革单纯看成是公安部门管理范畴内的事情的观点是片面的。
户籍制度改革，当务之急是摸索、寻找出一条适合中国国情的人口管理新模式。户籍管理应回归其基本职能：一是证明公民的身份，便利公民参与社会活动；二是为国家行政管理奠定基础，提供人口数据。具体地讲，要建立城乡统一的户口登记管理制度，争取尽快从根本上打破农业、非农业二元结构户籍管理模式；以条件准入取代进城人口指标控制，逐步放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，最终实现户口自由迁徙。
对此，一些有识之士呼吁，宪法应尽快恢复公民迁徙自由的条文，并以此作为户籍改革的突破口。同时从以下三个方面入手，一是尽快打破城乡壁垒，消除对进城农民的歧视，这是推进城市化所必须的，也是解决社会矛盾和减少犯罪现象所必须的；二是尽快出台户籍法，加强对城市规则的制定、宣传和执行，提高城市管理水平；三是统一全国的社保标准和居住地的居民权，逐步取消入托、上学、就业与户口挂钩的做法，保证每个公民的合理流动和迁徙自由。
10年户改回顾
中国的户籍改革并不是从2005年才开始启动的，早在10年前，户籍坚冰就已经开始悄然融化，只是进展得太过缓慢，缓慢得与时代进步的步伐和经济发展的速度以及中国在世界上崛起的大国形象相比，越来越不协调。
从上世纪80年代以来，中央政府多次对户籍管理进行一些必要的调整和改革，各地方政府相继出台了地方性法规，城乡户籍壁垒开始一步步松动，城市的“进口”越来越宽。特别是全国范围内粮油供应放开与户籍脱钩，实际上人口已经处于自由流动的状态。不少省市相继推出户籍改革政策，对农民进城实行条件准入制，有的省干脆取消了农村户口。
2001年8月，河北省石家庄市成为第一个全面放开市区户口限制的城市，从而开启了随后两三年的地方户改热潮。当年石家庄市颁布新规：凡有合法固定住所并有常住户口的职工、居民可以申请其配偶、子女、父母与其共同居住生活；外地公民被市内机关、团体、企业事业单位、工商服务业聘用为管理人员或专业技术人员，工作满一年以上或招聘为合同制工人就业满两年的，在市区购买商品房或在市区投资兴办实业及经商的外地公民，都可在石家庄市办理入户手续。此规定推出一年后，石家庄接纳外来人口10万，又过一年，接纳了4万，到第三年，不足2万。该市公安局官员称，外来人口逐渐降低的一个原因是，2003年8月，河北全省的户籍改革启动，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为落户条件。这一条件相对于石家庄市原先的规定要严格，买不起房的外来人口便无法落户了。
江苏也是在全国最早进行户籍制度改革的省份，改革两年取得了很不错的成绩。该省在2003年就开始在全省范围内取消农业户口、非农业户口等户口区别，按照实际居住地登记户口，统称居民户口。原各类户口依法享有的政策原则上不变。凡考取该省大、中专校的本省籍学生，入学时一律不迁移户口，待毕业后直接将户口迁到其工作单位所在地或实际居住地。进入省、市人才库的具有硕士研究生以上学历或高级以上技术职称的人员可直接在城市落户；大学本科以上学历或中级以上技术职称的人才被城市用人单位聘用、录用的，可在城市落户；大、中专院校和技校毕业生在城市工作满两年的，可在城市落户。省内外投资人及其配偶和未婚子女以及企业的主要管理人员可在城市落户。
近几年来，山东、辽宁、福建、南京、浙江、郑州等省市也开始了更为积极的户籍改革尝试。
广东规定：凡在广东购买或自建合法住宅达到一定面积的事主可同时迁入户口。
南京在2004年规定，从当年7月1日起在全市范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口等各种户口性质，按照实际居住地登记户口，统称为居民户口。户籍迁入南京主要看两大硬件：有房、有工作。合法固定住所是指具有合法有效的房屋产权证和土地使用证或公有房屋租赁使用证明的购买所得房、接受馈赠所得房、接受遗产所得房、自建住房或单位租赁给本单位员工使用的公有住房等。有稳定职业(生活来源)是指被该市机关、团体、事业、企业等单位依法录、聘用，以及投资兴办二、三产业，具有稳定的经济收入，人均收入不低于南京市城镇居民最低生活保障线。
浙江省2003年10月选择嘉兴的海宁市作为户改试点。如今，在海宁市无论户籍是在农村还是在城镇，统称海宁市居民。原有的一些城乡二元化限制取消了，如夫妻投靠、父母投靠子女等的迁户限制都不复存在，而且在低保水平、参军的优抚标准等方面已经没有城乡差别。
郑州也在2003年推出一元制户口管理模式，规定城乡居民户口一律统称郑州居民户口，各县(市)、区户口可以自由迁移，在当地派出所随时办理。凡在郑州市辖区内购买住房的外省市公民，凭房屋产权证明即可办理本人及其直系亲属的迁郑户口；凡具有中等专业技术学校(含技工学校)以上文凭的毕业生，到郑州市人才中心存档后，凭毕业证即可办理迁郑户口；凡在该地与郑州市企事业单位签订劳动合同，并缴纳社会统筹金的人员，均可办理迁郑户口。郑州规划让市区人口在2020年达到5007的规模，20年增加300万人，但两年之内涌入的大量外来人口给郑州的交通、教育、社保等公共资源造成了极大的压力，后来不得不“叫停”——该市公安局局长姚待献称实际上是对操作程序进行规范。
湖南省公安厅、人事厅2004年发出通知，规定：省事业单位聘用人员可迁移户口。
四川省2005年11月出台文件，规定对基层就业的四川高校毕业生实行“来去自由”的政策——户口可留在原籍，也可根据本人意愿迁往工作地。大学生基层就业户口可“来去自由”。
济南2005年12月26日出台《深化户籍制度改革暂行办法》，不仅要取消农业、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度，而且还允许符合条件的十一类外来人员落户，专科生和技校生也有落户济南的可能了。
内蒙古从2006年1月1日起实行户口准入制。具有合法固定住所为基本落户条件的户口准入制，户口迁移不分农业、非农业户口性质限制，保障公民迁居和户口迁移自由。
河南省2006年1月初在全省范围内也取消户籍差异，规定凡有稳定住所，包括购房和协议租房的外 来进城从业人员均可申请城市户口，其配偶和子女也可一并迁入。
山西省清徐县已经为取消城乡户籍限制开始在户籍、劳动就业等方面进行改革。目前，他们已经实行登记制。该县的目标是2010年前力争实现人口开放式管理，让农村富余劳动力轻松进城致富。
从新一轮省市改革的指向看来，国家本轮意志坚决，50年来横亘在中国城乡社会中的那块坚冰，正在缓缓融化。目前，虽然北京、上海等一些大的城市户籍改革还没有实质性的动作，但户改是大势所趋，势不可挡，任何一个城市都不能置身其外。
取消城乡户口差别无疑是户籍改革的一个里程碑。不过，社会已有的隔膜的全面消除，显然不是几个政策就能完成的。
国外户籍制度与管理
户籍管理是世界各国最根本的社会管理制度，不只中国有，国外也同样有。外国的户籍管理多叫民事登记或生命登记、人事登记，虽然叫法不一，但基本上与我国的户籍管理相似。所不同的是，有些国家是靠市场加法制的手段，如加强城市管理水平来调节公民迁移和移居方向，比我国单一的行政审批手段有效。
在内容上，国外的民事登记，登记内容多包括人口出生登记、死亡登记、婚姻登记。所登记的内容与我国的户口登记几乎相同。像法国、荷兰、罗马尼亚、前苏联、日本、印度、秘鲁、阿根廷等国家的出生登记，内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容，登记内容比我们的户口登记详细得多。因为民事登记作为一项最基本的社会管理制度，是其他社会制度的基础和依据，因此各国都十分重视民事登记。与我国不同的是，其管理机关多为内政部门、司法部门或统计部门。他们国家对公民的迁移和移居多采取的是市场加法制的管理手段，以保持整个社会的稳定。
泰国颁布的户口登记条例，分外侨、国内公民两部分，户籍注册相当严格。条例规定必须注册公民的三部分内容，有收入状况、纳税情况、简历(包括犯罪记录)。简历涉及公民的个人隐私，国家有严格的法律保密制度，有关部门不得随意向社会公布，并且户籍注册还必须让本人按“手印”，十分严格。这些都是法律明文规定的。
与我国户籍管理不同的是对居民迁移和移居情况的规定。泰国实行的是事后迁移政策条例规定，对符合居住条件及居住期超过6个月的居民，其居住地有关部门可为其办理户籍登记，承认其居住地户籍。而我国实行的是事前迁移政策，居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证才能迁移。泰国的户籍管理采用的市场经济原则和法律效力，它的作用是让不能在某城市(特别是大城市)生存(包括经济收入、住房等)的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住。这种方法往往较行政手段更有效。
阿根廷实行三项大登记制度，指出生、婚姻、死亡登记，与我国户口登记几乎相似。国家设有人口登记局，实施身份证制度，实施的也是事后迁移制度。
欧洲的丹麦是最早实行“人号”管理的国家。登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等。瑞典由于历史传统的原因，是由教会管户口，人口登记也有300多年的历史。他们实行的也是事后迁移制度。
欧洲许多国家都实行犯罪记录制度，管理起来很有效。他们国家表面看起来很松，其实管理很严，这与人口登记管理特别是“人号”管理有直接的关系。
非洲如摩洛哥王国也实行户籍法，公民依法进行出生申报、死亡注销登记。
美国实行的是出生死亡登记大纲。因为实行户口登记是美国法律通不过的，美国法律认为这是侵犯人权，所以只进行公民出生、死亡登记；公民可以自由迁移、移民。平时，美国公民持有护照或社会保障号，进行旅游和工作。
美国公民享有迁移和移居的自由，但公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入能生活在该地。否则，有关部门将出面予以法律制裁。他们用这种方法维护一个城市的和谐和发展。在加拿大，由于城乡一体化，差距不大，所以不会出现像我国大量的农民爱进城的现象。
目前，世界上共有70多个国家实行事后迁移制度，这些国家公民迁移不受人为因素的限制。这是因为他们国家的地区、城乡差距不大，社会收入富裕程度均衡所致。随着我国经济水平的不断提高，城乡差距的不断缩小，人们的迁移、移居自由将会由更市场化的城市管理制度所代替，人为的、行政的审报功能将逐渐消失。
户籍变法势不可挡
户籍变法是社会发展的要求，也是时代发展的必然趋势。探索建立有效的户籍管理制度，取消身份差别，尊重、保障每一个人的基本人权，实现人人平等，是观念上的一大进步，也是我国改革发展史上具有里程碑意义的大事。
2005年10月25日，公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上称，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。新一轮深化户籍制度改革的意见，将在2006年面世。此前，国务院发展研究中心的研究报告显示，降低外来人口进入发达城市的门槛，应该是下一步户籍制度改革的方向。现在看来，这一思路已得到了政府高层的认可。目前，《户籍法》的立法调研工作正在紧张进行当中。
北京统计局的新闻发言人也在2005年末对外透露说，中国可能从2006年下半年起实施新的失业率统计方法，民工等阶层将被首次纳入统计范围。
这些令人振奋的消息传出后，国家人事部突然作出一个惊人之举——2006年中央国家机关招考公务员首次对招考职位不设户籍限制，凡符合条件的人员均可报名参加考试。这无疑向人们传递了这样一个信息：今后就业，户籍不再是障碍。这是多少人梦寐以求的事呀!“仅凭身份证和社会保障号就可以漫游全国!”——这是我们经常不无艳羡地用来形容某些国家公民迁徙自由的话。现在看来，中国人也许过不了多长时间也可以享受到这种待遇了。新一轮户籍变法，让人们看到了迁徙自由的希望。
户籍制度的改革也是利益相关方不断博弈的过程与结果。消除城乡户籍差别将会是一项极为宏大的工程，所面临的困难以及新情况，比任何一项改革都复杂得多。实质性的户籍改革任重道远；户改路上，还有一座座需要搬除的大山。它不光是公安部一家的事，也是许多机关、部门乃至每个公民份内的事。户改，既是城乡间一次利益和资源的重新分配，也是部门间的一次权力重组。当前阻碍户籍统一管理的障碍主要来自城市地方政府对本地居民失业问题的顾虑。公安部发言人说，有很多工作涉及地方政府行为，要在较短的时间内协调好不是件容易的事情，需要相关部门共同协调进行。同时，不言自明，取消户口性质，不等于农民可以无条件进入城市。由于中国地区之间、城乡之间发展的不平衡，现阶段还难以实现完全意义上的自由迁移；改革后，户口的迁移还是有要求的，只不过迁移条件比以前宽松多了。这些都需要理解与配合。
文明的政治是追求原则的政治。废除城乡二元户籍制度，是顺应民心之举，也是社会发展的推动器，有助于增进社会的正义与平等，整个社会需要就此达成共识，为了哪怕是一点一滴的进步而共同奋斗。
(责编：金 锋)