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在东莞厚街镇打工13年后，柯剑终于有望摆脱流动人口身份，与妻儿一同在这个珠三角名镇落户。
两个月前，柯剑拿到了厚街公安分局签发的《批准入户通知书》。按照流程，他需要到东莞市公安局领取《户口准迁证》，然后在湖南老家获得《户口迁移证》，再回厚街办理落户手续。“顺利的话，一两个月内就可以正式入户。” 2011年3月20日，柯剑对《财经》记者说。
从农村户口变为城镇户口，从湖南人变为广东人，柯剑这种双重转变源自广东省的“农民工积分制入户”政策。
2010年6月7日，广东省政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式在全省推行“积分制入户”。所谓“积分制入户”，是指对农民工学历、技能、参加社保情况、居住年限、社会贡献等进行指标量化评分，当积分达到规定值时，农民工即可申请在城镇落户。
2011年3月22日，广东省人力资源和社会保障厅副厅长葛国兴透露，从去年下半年至今，通过积分入户制度转为广东城镇户口的人口已达10.8万，其中51％为外省人，49％为本省农民。
据《财经》记者了解，在中央新近制定的户籍改革文件中，在明确户籍改革属中央事权的同时，亦鼓励地方政府，尤其是中等城市和小城市、小城镇结合自身资源承载能力，放开落户尺度，落户的主要对象即为有稳定就业、住房，并缴纳了一定年限社保的农民工。
就广东积分入户政策的方向而言，似与新的户籍改革文件颇多契合之处，亦体现出逐步让农民工落户，稳步推进户籍改革的思路。但就积分制实施的情况来看，现行的土地与财政政策，仍可能是阻碍更多农民工落户城市的主要障碍。
中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁则担心，积分制设定了一系列条件，实际上会变成一种限制外来人口进入的政策，从而背离城市化发展的趋势。
一年十万指标
据广东省公安厅统计，广东现有流动人口近3000万人，居全国第一。其中约70％为外省流入，95％以上集中于珠三角地区。
近年来，随着产业转移和内陆省份经济发展加快，到广东打工已非农民工唯一选择。同时，随着广东工业化进程的推进，珠三角的用工需求也越来越大。
一份广东省委内部报告曾引用中山市小榄镇一位负责人的话称：“假如这些外来务工人员都离开了小榄，我们的产业将无法存续，小榄也不能持续繁荣发展。”
“如何留住人才，保证广东的活力，是近年来广东省领导考虑较多的问题。”广东省委一位官员对《财经》记者说。
另一方面，流动人口同样有入户的需求。受广东省委政研室委托，中山大学社会发展研究所完成的广东农民工调研报告显示，受访农民工中，97％打算留在广东继续工作和生活，其中78.2％愿意留在广东五年以上，而仅有10.8％的受访者不希望留在当前居住的城市。
东莞市虎门镇新莞人服务管理中心主任马玉良介绍，按照他的观察，有三类外来人口入户愿望最为强烈，第一类是子女面临入学的，希望进入公办学校的。第二类为在本地购买了房产，人户分离的。第三类是在医院、学校等事业单位打工的，希望入户获得转正或考公务员的机会等。“从数量上讲，还是第一类人居多。”马玉良说。
2007年，中山市小榄镇、东升镇和火炬开发区开始实行农民工子女入读公办学校积分制。基于此制定的《中山市流动人员积分制管理暂行规定》及其《实施细则》，亦于2010年1月实施。
“省委认为中山的做法值得借鉴，要求总结中山经验，在此基础上出台广东省的政策，可以说，广东省积分入户制度的文本是从中山借鉴过去的。”广东省社会科学院人口所前所长郑梓桢告诉《财经》记者。
按照广东省的积分制规则，农民工积分指标由两部分构成，一部分为广东省统一指标，另一部分为各市自定指标。其中，省统一指标包括个人素质、社保情况、社会贡献及减分指标。
就个人素质而言，农民工的文化程度、职业资格和专业技术职称，可积5分－60分不等。而社保每个险种每缴满一年积1分，总分最高不超过50分。在社会贡献的评分中，包括献血、参加义工、慈善捐赠等项，此外，获得嘉奖者每次可积60分，最高不超过120分。
除了加分项目，违反计生政策以及五年内有犯罪记录者，则会被扣分，其中，超生一个子女的扣100分，再超生的加倍扣分。
至于各市的自定指标，则按照就业年限、居住时间、投资、纳税等设置积分标准。
那么，农民工积满多少分才可申请入户？60分，且具体决定权在各地政府，其可根据当年入户计划和农民工积分排名情况确定。
据《财经》记者了解，广东对于积分落户遵循“总量控制”的原则，这意味着每年的农民工入户人数将受到限制。总量指标每年年初由广东省发改委会同人保厅、公安厅下达给各地市，各地市再依据规模和资源承载能力，将指标下达给各城镇。
2010年，广东全省的农民工入户指标为10万人，东莞、中山、深圳获得的指标分别为12370人、3000人和4600人。而东莞的南城区获得的指标为450人，东城区为660人，虎门镇1130人，柯剑所在的厚街镇则是800人。
承载力与指标空缺
根据中山大学的《广东省外来务工人员入户留城意愿调研报告》显示，有55.8％受访者愿意落户广东，依此推算，这个人群为1764万人。
若以年均落户10万人的速度估算，广东省完全吸纳现有外来人口需要170多年。在庞大的人群与有限的指标之间，各地政府遵循着自己的“资源承载能力”逻辑。
郑梓桢对《财经》记者说，一个流动人口入户，就要享受户籍居民的所有待遇，包括教育、社保等，“这些都涉及真金白银的财政投入。”
中山市教育局出具的一份材料显示，2010年，中山市共投入3010多万元，为12万多名非本地户籍学生提供义务教育补助。
而国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力在接受媒体采访时表示，经过他的测算，若要完全拉平城市居民和农民间的待遇差距，政府每年的一次性投入需达到人均33万元。如果仅仅向农民提供教育、医疗、养老和市政设施四项基本的公共服务，则平均每人每年需增加投入3000元。
城市资源承载能力的评估牵涉到教育、医疗、社保、公安等多个部门，极为复杂。
东莞一位政府内部人士告诉《财经》记者，在积分入户政策推出前，并没有哪个部门认真测算过到底能够容纳多少人口，“可以说是一笔糊涂账。”故而具体推进过程中，进度亦相对缓慢。
柯剑获得积分130分，在厚街镇入户绰绰有余，但如果落户东莞市中心的南城区，这个分数就不够了，因为450个指标申请者中，最低分是170分。
据《财经》记者统计，截至2010年12月，第一批积分制入户申报结束时，东莞32个街镇当中共有16个街镇未用完指标，其中以长安镇最多，共1240个指标当中，空缺402个，虎门镇空缺194个。东莞市新莞人服务管理局宣传信息科科长庄学华称，目前全市共有1479个名额空缺。
同样的情况发生在中山市。2010年，中山市共有4684人申请积分入户，最终有2139人获得入户批准，空缺861个。深圳市有4600人的指标，至2010年11月，仅有3227名申请者入围。
空缺现象与运作不完善有关。广东省积分入户政策于2010年6月份下发，各地市真正开始受理时已是当年10月。在不到两个月时间内，申请者要备齐所有资料，殊为不易。尤其是计生证明一项，申请者需回原户籍地办理，有人因格式问题往返两次无果。
此外，难以割舍土地成为阻碍农民工申请落户的重要原因。马玉良表示，一些农民工的考虑是，老家拥有一块土地，一旦工作出现问题，他可以退守老家。“于是就出现一家三口只迁夫妻一方，解决孩子入学问题，留一方户籍在老家以保留一块土地。”
再者，还有少数不愿落户者的特征为年轻、高学历或具有一技之长，他们“希望寻找更高的平台”。
市民待遇疑虑
成功入户者能否同享市民待遇，仍然有待观察。
当柯剑在公示名单中发现自己的名字时，大喜过望，“感觉自己一夜之间真正成为东莞人，不再低人一等。”然而，一次不经意的发现却让他备感郁闷——翻看公安局提供的《积分入户所需材料》，上面标明自己的落户地址为“厚街镇体育路20号”，这是厚街体育公园所在地。他询问别的申请者，大多也是相同的情况。
愤怒加不解，让柯剑在网上发帖写道，“我们是轰轰烈烈积分入户的第一批人，也是第一批吃螃蟹的人。螃蟹是吃不到了，因为厚街根本就不给我们入家庭户。”帖子引起众多回应者，有跟帖戏称：厚街入户的人都是来体育公园锻炼的，锻炼完了就走人。
对此，厚街镇政府相关人士的解释为：他们考虑到这些人员散居各地，独立入户的话管理起来繁杂，所以决定统一入到集体户。同时，该人士还称，“厚街体育路20号”并非仅仅是体育公园，里面还设置了镇志愿者协会等机构。
庄学华对《财经》记者说，经过整改，目前在该镇已拥有住房的新入户者，可申请以家庭户办理入户。
尽管东莞官方一再表示，新入户者将与其他本地户籍人口享受同等的公共服务，但在由厚街镇积分入户申请者组成的QQ群里，仍弥漫着对未来的忧虑情绪。
上述《广东省外来务工人员入户留城意愿调研报告》也显示， 36％的被访者担心入户后无法享受到家乡的土地分红政策；69.3％的被访者担忧配偶子女随迁困难；42.8％的被访者担心两地的社保标准不同，影响自己享受社保的权利。
由于这些原因，尽管入户申请已被批准，但有人仍然处于观望状态，没有最终办理入户手续。2011年3月1日，中山市副市长谭培安介绍，该市去年2139名获得批准的当中，“到现在还有一半的人没有入户。”
土地、财政难题
作为中山市积分入户政策的设计者之一，广东省社科院人口所前所长郑梓桢认为，积分制入户目前遇到两大障碍。
首先是土地问题。“当时我们设计方案的时候并没有涉及土地问题。”据郑梓桢介绍，中山市根据省里的政策，对于本地农民入城可以三年不用交土地，“但是三年之后怎么办并不知道”，另外，跨省迁徙涉及异地土地问题，广东无法处理。
柯剑向湖南老家村委会咨询的结果是：如果决定将户口迁到广东，那么他的土地肯定要重新收归集体。这也是造成很多农民工不愿意进城落户的重要原因。
在中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来，这样的做法并不合理，“我到你城市落户，跟我的土地没有关系，怎么处理是我的权利，没有必须交的道理。”
第二重阻碍是中国现行财政体制。郑梓桢表示，中国现有的财政体制，教育、医疗、社保等经费绝大部分由各个城市自己统筹。在这种背景下，人口的迁徙就涉及地区间利益的重新分配。“迁入地应该得到一定的补偿，比如用教育券的方式将教育经费拨过来，土地的利益拨过来。”
李铁也认为，如果明确户籍改革的中央事权，那么就需要根据人口流动的数量，进行相应的转移支付，“一个西部的劳动力，实际上人已经到东部了，教育等公共服务经费就要相应地转移到东部来。”
但更深层的改革涉及中央和地方的财税体制。“目前，增值税由中央拿走了大头，但是产业带来的环境问题，流动人口的问题，都交给了地方，使地方难以承受。”李铁对《财经》记者说。
中国城市和小城镇改革发展中心副主任袁崇法也认为，如果财政体制不改革，中央和地方的财政关系不调整，只是由地方拿出财政的增量来吸纳流动人口，只能解决少数人的问题，解决不了上亿农民的城市化问题。
不过，李铁也表示，在现有财税体制下，仍有改善的余地。“都说地方政府财力不够用，我们却看到很多地方把钱拿去搞大工程。地方政府应该少做些锦上添花的事，多做雪中送炭的事。”
李铁表示，即使完全放开户籍，由于城市生活成本高昂等原因，农民也不会全部涌入城市。“但积分制入户实际上把城市人口结构简单化了，把城市变成了高等人的城市。”
郑梓桢则称，积分入户是过渡性安排，“等基本公共服务实现全国统筹，最要紧的是养老保障和医疗保障以及教育实现全国统筹，自由迁徙就解决了。那时候户籍制度就没必要了，积分制就更没必要了。”
（应当事人要求，文中柯剑为化名）
两个月前，柯剑拿到了厚街公安分局签发的《批准入户通知书》。按照流程，他需要到东莞市公安局领取《户口准迁证》，然后在湖南老家获得《户口迁移证》，再回厚街办理落户手续。“顺利的话，一两个月内就可以正式入户。” 2011年3月20日，柯剑对《财经》记者说。
从农村户口变为城镇户口，从湖南人变为广东人，柯剑这种双重转变源自广东省的“农民工积分制入户”政策。
2010年6月7日，广东省政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式在全省推行“积分制入户”。所谓“积分制入户”，是指对农民工学历、技能、参加社保情况、居住年限、社会贡献等进行指标量化评分，当积分达到规定值时，农民工即可申请在城镇落户。
2011年3月22日，广东省人力资源和社会保障厅副厅长葛国兴透露，从去年下半年至今，通过积分入户制度转为广东城镇户口的人口已达10.8万，其中51％为外省人，49％为本省农民。
据《财经》记者了解，在中央新近制定的户籍改革文件中，在明确户籍改革属中央事权的同时，亦鼓励地方政府，尤其是中等城市和小城市、小城镇结合自身资源承载能力，放开落户尺度，落户的主要对象即为有稳定就业、住房，并缴纳了一定年限社保的农民工。
就广东积分入户政策的方向而言，似与新的户籍改革文件颇多契合之处，亦体现出逐步让农民工落户，稳步推进户籍改革的思路。但就积分制实施的情况来看，现行的土地与财政政策，仍可能是阻碍更多农民工落户城市的主要障碍。
中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁则担心，积分制设定了一系列条件，实际上会变成一种限制外来人口进入的政策，从而背离城市化发展的趋势。
一年十万指标
据广东省公安厅统计，广东现有流动人口近3000万人，居全国第一。其中约70％为外省流入，95％以上集中于珠三角地区。
近年来，随着产业转移和内陆省份经济发展加快，到广东打工已非农民工唯一选择。同时，随着广东工业化进程的推进，珠三角的用工需求也越来越大。
一份广东省委内部报告曾引用中山市小榄镇一位负责人的话称：“假如这些外来务工人员都离开了小榄，我们的产业将无法存续，小榄也不能持续繁荣发展。”
“如何留住人才，保证广东的活力，是近年来广东省领导考虑较多的问题。”广东省委一位官员对《财经》记者说。
另一方面，流动人口同样有入户的需求。受广东省委政研室委托，中山大学社会发展研究所完成的广东农民工调研报告显示，受访农民工中，97％打算留在广东继续工作和生活，其中78.2％愿意留在广东五年以上，而仅有10.8％的受访者不希望留在当前居住的城市。
东莞市虎门镇新莞人服务管理中心主任马玉良介绍，按照他的观察，有三类外来人口入户愿望最为强烈，第一类是子女面临入学的，希望进入公办学校的。第二类为在本地购买了房产，人户分离的。第三类是在医院、学校等事业单位打工的，希望入户获得转正或考公务员的机会等。“从数量上讲，还是第一类人居多。”马玉良说。
2007年，中山市小榄镇、东升镇和火炬开发区开始实行农民工子女入读公办学校积分制。基于此制定的《中山市流动人员积分制管理暂行规定》及其《实施细则》，亦于2010年1月实施。
“省委认为中山的做法值得借鉴，要求总结中山经验，在此基础上出台广东省的政策，可以说，广东省积分入户制度的文本是从中山借鉴过去的。”广东省社会科学院人口所前所长郑梓桢告诉《财经》记者。
按照广东省的积分制规则，农民工积分指标由两部分构成，一部分为广东省统一指标，另一部分为各市自定指标。其中，省统一指标包括个人素质、社保情况、社会贡献及减分指标。
就个人素质而言，农民工的文化程度、职业资格和专业技术职称，可积5分－60分不等。而社保每个险种每缴满一年积1分，总分最高不超过50分。在社会贡献的评分中，包括献血、参加义工、慈善捐赠等项，此外，获得嘉奖者每次可积60分，最高不超过120分。
除了加分项目，违反计生政策以及五年内有犯罪记录者，则会被扣分，其中，超生一个子女的扣100分，再超生的加倍扣分。
至于各市的自定指标，则按照就业年限、居住时间、投资、纳税等设置积分标准。
那么，农民工积满多少分才可申请入户？60分，且具体决定权在各地政府，其可根据当年入户计划和农民工积分排名情况确定。
据《财经》记者了解，广东对于积分落户遵循“总量控制”的原则，这意味着每年的农民工入户人数将受到限制。总量指标每年年初由广东省发改委会同人保厅、公安厅下达给各地市，各地市再依据规模和资源承载能力，将指标下达给各城镇。
2010年，广东全省的农民工入户指标为10万人，东莞、中山、深圳获得的指标分别为12370人、3000人和4600人。而东莞的南城区获得的指标为450人，东城区为660人，虎门镇1130人，柯剑所在的厚街镇则是800人。
承载力与指标空缺
根据中山大学的《广东省外来务工人员入户留城意愿调研报告》显示，有55.8％受访者愿意落户广东，依此推算，这个人群为1764万人。
若以年均落户10万人的速度估算，广东省完全吸纳现有外来人口需要170多年。在庞大的人群与有限的指标之间，各地政府遵循着自己的“资源承载能力”逻辑。
郑梓桢对《财经》记者说，一个流动人口入户，就要享受户籍居民的所有待遇，包括教育、社保等，“这些都涉及真金白银的财政投入。”
中山市教育局出具的一份材料显示，2010年，中山市共投入3010多万元，为12万多名非本地户籍学生提供义务教育补助。
而国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力在接受媒体采访时表示，经过他的测算，若要完全拉平城市居民和农民间的待遇差距，政府每年的一次性投入需达到人均33万元。如果仅仅向农民提供教育、医疗、养老和市政设施四项基本的公共服务，则平均每人每年需增加投入3000元。
城市资源承载能力的评估牵涉到教育、医疗、社保、公安等多个部门，极为复杂。
东莞一位政府内部人士告诉《财经》记者，在积分入户政策推出前，并没有哪个部门认真测算过到底能够容纳多少人口，“可以说是一笔糊涂账。”故而具体推进过程中，进度亦相对缓慢。
柯剑获得积分130分，在厚街镇入户绰绰有余，但如果落户东莞市中心的南城区，这个分数就不够了，因为450个指标申请者中，最低分是170分。
据《财经》记者统计，截至2010年12月，第一批积分制入户申报结束时，东莞32个街镇当中共有16个街镇未用完指标，其中以长安镇最多，共1240个指标当中，空缺402个，虎门镇空缺194个。东莞市新莞人服务管理局宣传信息科科长庄学华称，目前全市共有1479个名额空缺。
同样的情况发生在中山市。2010年，中山市共有4684人申请积分入户，最终有2139人获得入户批准，空缺861个。深圳市有4600人的指标，至2010年11月，仅有3227名申请者入围。
空缺现象与运作不完善有关。广东省积分入户政策于2010年6月份下发，各地市真正开始受理时已是当年10月。在不到两个月时间内，申请者要备齐所有资料，殊为不易。尤其是计生证明一项，申请者需回原户籍地办理，有人因格式问题往返两次无果。
此外，难以割舍土地成为阻碍农民工申请落户的重要原因。马玉良表示，一些农民工的考虑是，老家拥有一块土地，一旦工作出现问题，他可以退守老家。“于是就出现一家三口只迁夫妻一方，解决孩子入学问题，留一方户籍在老家以保留一块土地。”
再者，还有少数不愿落户者的特征为年轻、高学历或具有一技之长，他们“希望寻找更高的平台”。
市民待遇疑虑
成功入户者能否同享市民待遇，仍然有待观察。
当柯剑在公示名单中发现自己的名字时，大喜过望，“感觉自己一夜之间真正成为东莞人，不再低人一等。”然而，一次不经意的发现却让他备感郁闷——翻看公安局提供的《积分入户所需材料》，上面标明自己的落户地址为“厚街镇体育路20号”，这是厚街体育公园所在地。他询问别的申请者，大多也是相同的情况。
愤怒加不解，让柯剑在网上发帖写道，“我们是轰轰烈烈积分入户的第一批人，也是第一批吃螃蟹的人。螃蟹是吃不到了，因为厚街根本就不给我们入家庭户。”帖子引起众多回应者，有跟帖戏称：厚街入户的人都是来体育公园锻炼的，锻炼完了就走人。
对此，厚街镇政府相关人士的解释为：他们考虑到这些人员散居各地，独立入户的话管理起来繁杂，所以决定统一入到集体户。同时，该人士还称，“厚街体育路20号”并非仅仅是体育公园，里面还设置了镇志愿者协会等机构。
庄学华对《财经》记者说，经过整改，目前在该镇已拥有住房的新入户者，可申请以家庭户办理入户。
尽管东莞官方一再表示，新入户者将与其他本地户籍人口享受同等的公共服务，但在由厚街镇积分入户申请者组成的QQ群里，仍弥漫着对未来的忧虑情绪。
上述《广东省外来务工人员入户留城意愿调研报告》也显示， 36％的被访者担心入户后无法享受到家乡的土地分红政策；69.3％的被访者担忧配偶子女随迁困难；42.8％的被访者担心两地的社保标准不同，影响自己享受社保的权利。
由于这些原因，尽管入户申请已被批准，但有人仍然处于观望状态，没有最终办理入户手续。2011年3月1日，中山市副市长谭培安介绍，该市去年2139名获得批准的当中，“到现在还有一半的人没有入户。”
土地、财政难题
作为中山市积分入户政策的设计者之一，广东省社科院人口所前所长郑梓桢认为，积分制入户目前遇到两大障碍。
首先是土地问题。“当时我们设计方案的时候并没有涉及土地问题。”据郑梓桢介绍，中山市根据省里的政策，对于本地农民入城可以三年不用交土地，“但是三年之后怎么办并不知道”，另外，跨省迁徙涉及异地土地问题，广东无法处理。
柯剑向湖南老家村委会咨询的结果是：如果决定将户口迁到广东，那么他的土地肯定要重新收归集体。这也是造成很多农民工不愿意进城落户的重要原因。
在中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来，这样的做法并不合理，“我到你城市落户，跟我的土地没有关系，怎么处理是我的权利，没有必须交的道理。”
第二重阻碍是中国现行财政体制。郑梓桢表示，中国现有的财政体制，教育、医疗、社保等经费绝大部分由各个城市自己统筹。在这种背景下，人口的迁徙就涉及地区间利益的重新分配。“迁入地应该得到一定的补偿，比如用教育券的方式将教育经费拨过来，土地的利益拨过来。”
李铁也认为，如果明确户籍改革的中央事权，那么就需要根据人口流动的数量，进行相应的转移支付，“一个西部的劳动力，实际上人已经到东部了，教育等公共服务经费就要相应地转移到东部来。”
但更深层的改革涉及中央和地方的财税体制。“目前，增值税由中央拿走了大头，但是产业带来的环境问题，流动人口的问题，都交给了地方，使地方难以承受。”李铁对《财经》记者说。
中国城市和小城镇改革发展中心副主任袁崇法也认为，如果财政体制不改革，中央和地方的财政关系不调整，只是由地方拿出财政的增量来吸纳流动人口，只能解决少数人的问题，解决不了上亿农民的城市化问题。
不过，李铁也表示，在现有财税体制下，仍有改善的余地。“都说地方政府财力不够用，我们却看到很多地方把钱拿去搞大工程。地方政府应该少做些锦上添花的事，多做雪中送炭的事。”
李铁表示，即使完全放开户籍，由于城市生活成本高昂等原因，农民也不会全部涌入城市。“但积分制入户实际上把城市人口结构简单化了，把城市变成了高等人的城市。”
郑梓桢则称，积分入户是过渡性安排，“等基本公共服务实现全国统筹，最要紧的是养老保障和医疗保障以及教育实现全国统筹，自由迁徙就解决了。那时候户籍制度就没必要了，积分制就更没必要了。”
（应当事人要求，文中柯剑为化名）