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11月28日，国务院常务会议讨论通过了《土地管理法》修正案草案，并将提请全国人大常委会审议。虽然修正案草案的细节仍未公开，但多位专家证实，此次修法重点是农村集体土地征收补偿制度。
如果这一修法最终获得通过，意味着被征地农民的补偿水平将得到提高，从而增大土地征收的难度。这符合中共十八大报告中有关“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”的表述。
这轮《土地管理法》的修订始于三年前。在此之前，中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，今后政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要。
此外，十七届三中全会还提出，允许农民依法通过多种方式参与土地开发经营，保障农民合法权益，并建立城乡统一的土地市场。
在这一改革方向指引下，《土地管理法》修订启动之初一度备受各界期待。学界希望能通过此次修法，改革土地征收制度，促进集体土地入市，从而破除政府经营土地的制度根源。
但在此后反复的争论中，由于涉及利益众多，且诸如财税制度等配套制度的改革滞后等现实因素，修法的重点逐渐从征地范围的缩小、公共利益的界定和集体土地入市等问题，转到补偿方式和被征地农民安置等问题上，改革范围收缩。
根据目前透露出的信息，此次《土地管理法》并未涉及征地范围以及统一土地市场等内容，令不少学者和专家感到失望。
“对于城乡土地市场统一的改革，依然谨慎回避，说到底还是不愿或不敢从根本上触动政府经营土地的制度。”中国土地学会副理事长黄小虎说。
也有另一类声音认为，土地制度进行彻底改革的条件尚不成熟，目前采取渐进的方式是现实选择。
聚焦征地补偿
需要看到，将“提高农民在土地增值收益中的分配比例”作为《土地管理法》修改的一个原则，在法律层面上再次确认农民财产权，无疑是一个进步。
按现行《土地管理法》规定，集体土地被征收时，按照其原用途给予补偿，补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三部分组成。
其中，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。房屋等地上附着物和青苗的补偿标准，由省级政府规定。
全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明分析，目前被征用土地收益的分配格局大致是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。地方政府、企业和村级组织获得了土地收益的绝大部分，为数众多的被征地农民所占份额微不足道。
这一现实使得长期以来被征地农民无从分享土地增值收益，其财产权难以实现。
近年来频频发生的征地冲突，大部分皆因被征地农民对补偿不满而引起。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。
这也成为《土地管理法》修改的最为直接动因。
“我们从十六大开始就说要反哺农村，但现在政府从农村土地中攫取的利益比当年的‘剪刀差’还要多。”蔡继明说，这成为城乡对立的根本原因。
为化解现实矛盾，一些地方政府亦尝试让农民分享更多土地收益。如北京市大望京村改造中，其综合补偿标准达到每亩700多万元。但这一做法即使在北京本地都属个例，对于绝大多数被征地农民来说，现有补偿与其期望相差甚远。
中国农业大学土地资源管理系主任朱道林介绍，在对《土地管理法》的此次修订中，土地增值收益分配机制的调整，可能更多的是对地方上的各种经验予以吸收，也就是将地方政府探索征地补偿多元化、安置留地、实物补偿等方式纳入未来的《土地管理法》框架。诸如财产性补偿和安置补偿分离，利用补偿款解决社会保障，即通常所说的“土地换社保”等方式，将会得到进一步的明确，从而改变此前一次性发放征地补偿款的结构，以缓解征地冲突。
但是，新修的《土地管理法》如何建立起新的利益分配格局，在更多地向农民倾斜的同时，使得各方都能够满意，目前尚未可知。
据《财经》记者了解，提高征地补偿的具体条款将在随后的《农村集体土地征收条例》中体现。
目前这一条例的草案已经由国土资源部上交至国务院，具体内容仍在讨论中。
“面对强势政府，民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。按照目前的方案，缩小征地范围的改革目标仍然无法实现，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。”黄小虎如此评价。
征地制度难改
导致农民无法分享土地增值收益的另一个关键因素，是集体建设用地无法直接进入土地市场，使农民不能主动参与工业化、城镇化进程，以实现其财产权。
实践中，被征地农民以及集体组织参与城镇化进程的意愿极为强烈，“小产权房”屡禁不止即是体现之一。
自1982年宪法确定了“城市土地国有”后，集体土地与国有土地的二元格局得以形成，征收集体土地成为城市扩张的唯一手段。
随着城市土地有偿使用制度的全面推开，政府经营土地的局面也逐渐形成，并发展为“土地财政”。
此次修法启动之初，学界期望能够通过征地制度改革，促进集体土地入市，从而使农民得以成为土地交易主体。
中国社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英透露，他曾在参加国务院办公厅的一次修法会议上指出，既然十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，那么在同一片区内，集体土地与国有土地就应当坚持“同地同价”的原则。
在土地专家看来，此次修法仍然未涉及集体建设用地入市，其根本原因是无法破解“土地财政”。
“为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。”黄小虎表示。
此前，发生在福建沙县一起征地矛盾，便因利益差距太大而起，当地被征地村民多次表示希望“自行开发”集体土地，而不是被划入城市规划，被政府征收。但当时该县县委副书记余荣生明确表示，自行开发不可能。“只要走了征地程序，就与村集体无关。不然，我的基础设施建设如何来做？” 一个无法回避的事实是，地方政府对土地财政的依赖极为严重，其土地出让收入占到了地方可支配财政收入的一半以上，甚至更多。
有数据显示，2011年土地出让为地方财政收入贡献达3万亿元左右。据国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英介绍，中国城市基础设施建设资金的另一个主要来源是土地抵押融资。以重庆城投为例，2002年-2008年其总融资规模为850亿元，其中银行贷款占40%，而以政府划拨的土地使用权（收益权）则占总贷款的63%。来自土地的资金支撑起了地方建设和公共服务的提供。
“就目前来看，想要从法律上根本修改征地制度和集体土地制度不太现实。”朱道林认为，在财税制度等配套制度缺失的情况下，地方政府脱离不了土地财政，征地制度就难以根本改变。
在出席“《财经》年会2013：预测与战略”时，国土资源部副部长胡存智也强调，土地方面的改革不能用一个简单的制度解决，应该统筹加以推进。
备战城镇化
自1986年《土地管理法》颁布实施以来，曾分别于1988年、1998年和2004年进行过三次修改：第一次允许土地作为生产要素进入市场；第二次确立了土地用途管制制度；第三次明确了土地征收和征用的区别。其目的都是为了推动工业化、城镇化进程。
“现在的土地制度已经阻碍了城镇化进程。”蔡继明说。由于房价高涨以及城乡二元机制，中国人口城镇化已经远远落后于空间城镇化，这严重影响到中国城镇化的可持续性。
刘守英介绍，1995年-2008年，中国城市面积的扩张速度达到年均7%，以常住人口统计的城市人口年均增长率略高于3%，如考虑常住人口与户籍人口统计差异，中国以城市户籍人口统计的人口城镇化率只有37%，土地城镇化快于人口城镇化的特征更加显著。
“对于十八大以后的新一届政府来讲，以城镇化作为经济增长的引擎，无疑是正确的选择。但是，只有根本改革‘以地谋发展’的模式，才能保证健康的、可持续的城镇化。”刘守英说。
黄小虎认为，改革政府经营土地制度势在必行，且条件已经具备。据他介绍，许多地方大胆探索，积累了宝贵经验。例如佛山的“三旧”改造、北京的50个“城中村”改造、成都的灾后重建和统筹城乡发展的试验等，都在或大或小范围里允许集体建设用地进入市场，从而突破了现行法律、制度的限制，为下一步在更大范围和更深层次推进改革，提供了政策储备。
在黄小虎看来，经过30多年的发展，中国政府的财力已经比较雄厚，政府支出的节约潜力也很大，因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收收入的操作空间。他表示，改革以后，政府的土地中收入虽然可能减少，但其他方面的税收会越来越多，有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化，逐步建立起财产税（物业税）制度，地方政府就可以从存量土地中获取稳定的税源，最终完全摆脱对增量土地的依赖。
本刊记者徐凯对此文亦有贡献
如果这一修法最终获得通过，意味着被征地农民的补偿水平将得到提高，从而增大土地征收的难度。这符合中共十八大报告中有关“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”的表述。
这轮《土地管理法》的修订始于三年前。在此之前，中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，今后政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要。
此外，十七届三中全会还提出，允许农民依法通过多种方式参与土地开发经营，保障农民合法权益，并建立城乡统一的土地市场。
在这一改革方向指引下，《土地管理法》修订启动之初一度备受各界期待。学界希望能通过此次修法，改革土地征收制度，促进集体土地入市，从而破除政府经营土地的制度根源。
但在此后反复的争论中，由于涉及利益众多，且诸如财税制度等配套制度的改革滞后等现实因素，修法的重点逐渐从征地范围的缩小、公共利益的界定和集体土地入市等问题，转到补偿方式和被征地农民安置等问题上，改革范围收缩。
根据目前透露出的信息，此次《土地管理法》并未涉及征地范围以及统一土地市场等内容，令不少学者和专家感到失望。
“对于城乡土地市场统一的改革，依然谨慎回避，说到底还是不愿或不敢从根本上触动政府经营土地的制度。”中国土地学会副理事长黄小虎说。
也有另一类声音认为，土地制度进行彻底改革的条件尚不成熟，目前采取渐进的方式是现实选择。
聚焦征地补偿
需要看到，将“提高农民在土地增值收益中的分配比例”作为《土地管理法》修改的一个原则，在法律层面上再次确认农民财产权，无疑是一个进步。
按现行《土地管理法》规定，集体土地被征收时，按照其原用途给予补偿，补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三部分组成。
其中，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。房屋等地上附着物和青苗的补偿标准，由省级政府规定。
全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明分析，目前被征用土地收益的分配格局大致是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。地方政府、企业和村级组织获得了土地收益的绝大部分，为数众多的被征地农民所占份额微不足道。
这一现实使得长期以来被征地农民无从分享土地增值收益，其财产权难以实现。
近年来频频发生的征地冲突，大部分皆因被征地农民对补偿不满而引起。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。
这也成为《土地管理法》修改的最为直接动因。
“我们从十六大开始就说要反哺农村，但现在政府从农村土地中攫取的利益比当年的‘剪刀差’还要多。”蔡继明说，这成为城乡对立的根本原因。
为化解现实矛盾，一些地方政府亦尝试让农民分享更多土地收益。如北京市大望京村改造中，其综合补偿标准达到每亩700多万元。但这一做法即使在北京本地都属个例，对于绝大多数被征地农民来说，现有补偿与其期望相差甚远。
中国农业大学土地资源管理系主任朱道林介绍，在对《土地管理法》的此次修订中，土地增值收益分配机制的调整，可能更多的是对地方上的各种经验予以吸收，也就是将地方政府探索征地补偿多元化、安置留地、实物补偿等方式纳入未来的《土地管理法》框架。诸如财产性补偿和安置补偿分离，利用补偿款解决社会保障，即通常所说的“土地换社保”等方式，将会得到进一步的明确，从而改变此前一次性发放征地补偿款的结构，以缓解征地冲突。
但是，新修的《土地管理法》如何建立起新的利益分配格局，在更多地向农民倾斜的同时，使得各方都能够满意，目前尚未可知。
据《财经》记者了解，提高征地补偿的具体条款将在随后的《农村集体土地征收条例》中体现。
目前这一条例的草案已经由国土资源部上交至国务院，具体内容仍在讨论中。
“面对强势政府，民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。按照目前的方案，缩小征地范围的改革目标仍然无法实现，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。”黄小虎如此评价。
征地制度难改
导致农民无法分享土地增值收益的另一个关键因素，是集体建设用地无法直接进入土地市场，使农民不能主动参与工业化、城镇化进程，以实现其财产权。
实践中，被征地农民以及集体组织参与城镇化进程的意愿极为强烈，“小产权房”屡禁不止即是体现之一。
自1982年宪法确定了“城市土地国有”后，集体土地与国有土地的二元格局得以形成，征收集体土地成为城市扩张的唯一手段。
随着城市土地有偿使用制度的全面推开，政府经营土地的局面也逐渐形成，并发展为“土地财政”。
此次修法启动之初，学界期望能够通过征地制度改革，促进集体土地入市，从而使农民得以成为土地交易主体。
中国社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英透露，他曾在参加国务院办公厅的一次修法会议上指出，既然十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，那么在同一片区内，集体土地与国有土地就应当坚持“同地同价”的原则。
在土地专家看来，此次修法仍然未涉及集体建设用地入市，其根本原因是无法破解“土地财政”。
“为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。”黄小虎表示。
此前，发生在福建沙县一起征地矛盾，便因利益差距太大而起，当地被征地村民多次表示希望“自行开发”集体土地，而不是被划入城市规划，被政府征收。但当时该县县委副书记余荣生明确表示，自行开发不可能。“只要走了征地程序，就与村集体无关。不然，我的基础设施建设如何来做？” 一个无法回避的事实是，地方政府对土地财政的依赖极为严重，其土地出让收入占到了地方可支配财政收入的一半以上，甚至更多。
有数据显示，2011年土地出让为地方财政收入贡献达3万亿元左右。据国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英介绍，中国城市基础设施建设资金的另一个主要来源是土地抵押融资。以重庆城投为例，2002年-2008年其总融资规模为850亿元，其中银行贷款占40%，而以政府划拨的土地使用权（收益权）则占总贷款的63%。来自土地的资金支撑起了地方建设和公共服务的提供。
“就目前来看，想要从法律上根本修改征地制度和集体土地制度不太现实。”朱道林认为，在财税制度等配套制度缺失的情况下，地方政府脱离不了土地财政，征地制度就难以根本改变。
在出席“《财经》年会2013：预测与战略”时，国土资源部副部长胡存智也强调，土地方面的改革不能用一个简单的制度解决，应该统筹加以推进。
备战城镇化
自1986年《土地管理法》颁布实施以来，曾分别于1988年、1998年和2004年进行过三次修改：第一次允许土地作为生产要素进入市场；第二次确立了土地用途管制制度；第三次明确了土地征收和征用的区别。其目的都是为了推动工业化、城镇化进程。
“现在的土地制度已经阻碍了城镇化进程。”蔡继明说。由于房价高涨以及城乡二元机制，中国人口城镇化已经远远落后于空间城镇化，这严重影响到中国城镇化的可持续性。
刘守英介绍，1995年-2008年，中国城市面积的扩张速度达到年均7%，以常住人口统计的城市人口年均增长率略高于3%，如考虑常住人口与户籍人口统计差异，中国以城市户籍人口统计的人口城镇化率只有37%，土地城镇化快于人口城镇化的特征更加显著。
“对于十八大以后的新一届政府来讲，以城镇化作为经济增长的引擎，无疑是正确的选择。但是，只有根本改革‘以地谋发展’的模式，才能保证健康的、可持续的城镇化。”刘守英说。
黄小虎认为，改革政府经营土地制度势在必行，且条件已经具备。据他介绍，许多地方大胆探索，积累了宝贵经验。例如佛山的“三旧”改造、北京的50个“城中村”改造、成都的灾后重建和统筹城乡发展的试验等，都在或大或小范围里允许集体建设用地进入市场，从而突破了现行法律、制度的限制，为下一步在更大范围和更深层次推进改革，提供了政策储备。
在黄小虎看来，经过30多年的发展，中国政府的财力已经比较雄厚，政府支出的节约潜力也很大，因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收收入的操作空间。他表示，改革以后，政府的土地中收入虽然可能减少，但其他方面的税收会越来越多，有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化，逐步建立起财产税（物业税）制度，地方政府就可以从存量土地中获取稳定的税源，最终完全摆脱对增量土地的依赖。
本刊记者徐凯对此文亦有贡献