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一、合同示范文本与执法效率的关系
市场经济，从某种意义来说，是一种契约经济，企业的生产和销售要靠合同来连接，社会资源配置也要通过合同来体现和落实，没有规范有序的合同行为，市场经济就难以有序运行。然而。市场经济又是法治经济。要克服市场的盲目性和垄断性，必须通过经济法把国家权力引入私人经济领域，运用国家之手对经济的运行加以宏观调控和适度干预，在充分保障市场经济优越性的前提下最大限度地消除市场机制的内在缺陷。如合同欺诈、虚假广告、制假售假等违法行为，依据民事法律关系是根本不能调整的，必须依靠行政法律来调整。有的严重危害人民身体和生命的食品安全事件。还涉及刑法调整。因此，合同示范文本与提高执法效率具有密切的关系。
(一)职能关系
我国改革开放以来，根据《经济合同法》和1999年修改实施的《合同法》，已逐步形成了工商部门为主、其他有关部门参加的合同监督管理体制。合同监督管理是对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为进行监督和处理的行政监督管理活动，也是市场监管的一项重要职能。制定和推行合同示范文本，提前介入规范合同签约行为乃至一定的经营行为，是工商部门履行合同监管职能的一项长期性工作。
(二)因果关系
合同订立的质量直接关系到合同履行的质量，所以合同示范文本是依法履行合同的基础和保障。在我国改革开放初期和经济体制改革全面展开时期，工商部门通过合同鉴证、推行合同示范文本和合同争议行政调解、仲裁，广泛宣传《经济合同法》，积极开展合同执法检查及行政处罚等，对于维护经济秩序，保障市场交易正常进行和保护合同当事人合法权益等方面，起到了十分积极的作用。合同示范文本是提高执法效率的重要切入点，而执法效率又是合同示范文本推行的支撑点。
(三)目标关系
合同示范文本只能追求当事人平等地位的最大化，而民法关注当事人地位平等，并非是实质和结果平等，仅仅是指形式和程序平等。市场竞争结果需要政府干预、控制，需要依靠行政执法效率的提高。来保障和促进合同示范文本所追求目标的真正实现，从这个意义来说，两者根本目标是一致的，都是为了更好地实现公平公正，促进经济社会又好又快发展。
二、运用合同示范文本的现状
(一)当前执法效率存在的问题
笔者认为，就执法实践层面而言，主要是执法要素效率和执法整体效率方面的问题，具体讲主要有以下三个方面：
1、监管理念问题
在监管实践中，工商部门没有自己的理论体系支撑，市场监管方式长期处于以执法为中心理念下的“为执法而执法”监管方式和以地方政府发展区域经济理念下的“经济导向型”监管方式的不断摇摆之中，形成回应式的被动监管方式。比如，随着工商部门职能多次调整，监管工作重点转移到社会主义大市场，随着合同仲裁划出，政府合同管理职能逐渐淡化，合同监管执法趋向弱化。然而，从人民法院统计看，合同纠纷类案件是逐年大幅上升，已经到了“诉讼爆炸”程度。在履行合同监管职能过程中的教训。一是越位，如一度把企业商账追收作为工商履行合同管理职能的重点任务；二是缺位，如一度基本放弃合同争议行政调解等职责。在工商所全面实施综合监管后，合同监管能力明显退化。依法行政、严格执罚和服务经济、放宽注册条件，早已形成部门工作的基本理念。
2、监管资源问题
企业诚信严重缺失，监管长效机制尚未有效建立，再加上经济高速发展与法律法规的滞后性，经济全球化和市场监管国际化的趋势，都对工商部门提出了更高的监管要求，监管资源有限性与监管职责无限性之间的矛盾不断突出。20年来执法干部编制增加很少，但监管对象、任务、要求等，是数十倍地增长。以奉贤分局为例，1984年各类市场主体约5800户。商品交易市场10多个；到2008年底，各类市场主体近7万户，各类商品交易市场76个，场内经营者约有3272户。还有小杂货店等各类无照经营近万户。近来又增加了食品安全、网络交易等新的艰巨的监管任务，然而在辖区700多平方公里土地上，一线监管仅有8个工商所、100多名干部，监管所需的人力等资源严重不足。
3、监管方式方法问题
监管的本质要求将个人、私人或小团体的利益与更广大的公共利益加以权衡比较，而且常常需要为公共利益牺牲个人、私人或小团体的利益。因此，在监管执法中不可避免地会出现不可调和的矛盾。监管人员必须在相互冲突并不断变换的利益之中艰难前行。为了追求案件数和罚没款以显现一年的工作业绩、应对考核，为了保证监管执法经费又不得不抓办罚没款大案，基层工商所必须将主要精力放在办案和收费上；为了每年的行风政风测评取得好名次，有时又不得不迎合某些地方政府官员及有关利益集团或知名人士的需要，降低注册登记的条件。实事求是而言，郊区工商部门综合监管效果还不够理想；监管创新主要是对监管内容的再安排。给市场秩序带来不可忽视的风险。基层工商监管执法实践面临着前所未有的压力，常常是疲于奔命、忙于应付，行政执法效率不高。现在，离开了收费和罚没款考核目标，基层领导干部又感到没了有力的管理抓手。
(二)合同示范文本对提高执法效率的优势
运用合同示范文本，对于提高行政执法效率，具有以下三方面优势：
一是监管领域的渗透性。以上海市为例，已经发布的近百件合同示范文本，几乎覆盖买卖类、租赁居间和委托类、建筑、装潢类、加工承揽类和旅游等所有行业类别，如能普遍使用，将使合同行政监管环节前移，触角广泛。通过制定和推行一件示范文本。逐步规范一个行业的签约行为，乃至经营行为。覆盖率越高，渗透性越广，将会降低行政管理机关一定的监管执法风险。
二是监管矛盾的和谐性。合同自由和合同监管是一对矛盾，对合同行为强制性的监管既不可能，又没效果。通过使用的行业和当事人的不断扩大，达到政府间接管理目的，可大大减少被监管对象的不满情绪，有助于提高监管对象的服从率，从而使监管成果长效成为现实。合同示范文本完备性、便捷性及证据性等特征，能为当事人节约一定的商务成本，容易被诚信经营者接受，可大大增加服从率。所以。大力推行合同示范文本，也是更好地完成工商部门长效维权这一基本任务的有效工具和手段。特别是行政契约式的合同示范文本推行，将会大大提高行政监管的和谐性，从而构建和谐的监管关系。
三是监管成本的节约性。受全球金融危机影响，大量的合同纠纷更是不可避免，据上海法院系统统计，2005至2007年，审结合同纠纷案件共计42万余件；据媒体公布，2008年全国各级法院，一审共受理合同纠纷案件近300万件，同比上升19.07％；合同案件占一审全部民事案件54.2％。笔者根据上述数据和上海工商部门行政调解3年平均约递增10％以上的实际状况(尚未统计到合同仲裁数据)。结合平时得到的 案例分析，认为其中不少是由于签订合同不规范造成的诉讼和诉讼难，它们占据了大量的司法和行政执法资源。通过合同示范文本的制定和推行，政府相关职能部门监管资源与行业协会的优势得到了一定的整合，成为提高执法和司法效率的重要辅助手段。并且运用合同示范文本还有助于监管成果的长效性，因而具有监管成本的节约性。
三、广泛推行合同示范文本的建议
(一)切实解决行政理念问题
推行合同示范文本，是柔性监管理念引领下的行政指导方式的一种手段和工具。它有助于事前防范和事后解决合同纠纷，并以此作为宣传工商法律法规的平台，实现工商部门服务经济社会、降低市场交易风险及促进社会和谐发展的宗旨，符合国家工商总局2008年新“三定”方案的职能定位要求。但是，长期以来，在基层工商比较普遍的现象是，对轻微的违规行为，也要处以几十元或几百元的罚款，从立案到结案、入库，办案成本有时是该案罚没款的好几倍。但总感到如果只是给予警告纠偏，没有效果，也显现不出自己的工作成绩。这种以执法、执罚为中心的监管状况，在国际社会也曾十分普遍。1995年，经济合作与发展组织的公共管理服务部对29个成员国的监管方法作了评估，指出：“在经过行政部门内部最严格的决策过程之后，监管还面临着公众必须同意遵守它的考验。但是执行在经济合作与发展组织成员国的监管过程中常常是薄弱的环节，它们往往过多地依赖无效的惩罚威胁，很少依赖其他类型的激励。”
当前，工商部门在市场准入方面服务经济发展的政策资源，趋于稀缺。建议基层工商应深刻领会国家工商总局监管与执法等“四个统一”的科学内涵和精神实质，以推行合同示范文本这一公共服务产品为抓手，切实转变行政执法理念，积极探索履行合同行政监管职能的有效方式，服务经济社会发展。古今中外成功经验证明，任何一项创新举措，必须理念先行。但是，基层工商理念的转变，将更多地依赖于绩效衡量标准和责任追究规定的科学制定。所以，绩效衡量标准等也有一个及时跟随职能转变而先行转变问题，起引领作用，否则基层工商执法理念亦难以真正转变。
(二)加强对行政合同的研究与实践
对于提高执法效率，必然涉及创新非强制力的市场监管方式的研究和实践。对此有专家提出了：“能不能尝试签订行政契约、行政合同”的命题。目前，我国对行政合同概念尚无公认的解释，一般是指行政机关为了实现行政职能(或目的)，与相对人之间经过协商达成一致设立、变更和终止双方行政法上权利义务的协议，主要有财产性和管理性两类。
笔者认为，商事合同示范文本。对于提高行政执法效率的作用，主要还是间接的。如能将民法的平等自由理念与行政法的“平衡论”相结合，用行政契约式的柔性监管理念，制定和推行管理类的行政合同示范文本，借以解决乱设摊、破墙开店、集贸市场内无照经营等行政强制手段难以奏效的监管难题，将会直接提高执法效率。这在市场经济发达国家已有许多成功经验。比如：美国劳工部工资与工时司负责650万个工厂车间的劳动执法工作，然而却只有800个执法人员。价值450亿美元的服装行业结构呈金字塔形，位于顶端的是相对较少的零售商。他们从制造商手中购买成品，而制造商则将大部分工作分包给将近2，2万个缝纫承包商。其中不遵守最低工资规定、职业安全法规及其他劳动法的现象比比皆是。为了解决这一系统性的违法问题，监管者将努力主要集中于金字塔顶端。他们广泛地使用了《公平劳工标准法》中关于“赃物”的条款，这一条款规定，在州际贸易中销售违反该法案生产的商品是违法的。监管者还调整了自己的工作定位，动员媒体与公众将视线转向那些不能有效地监管其承包商的零售商和制造商。考虑到公众形象，40家以上的制造商与美国劳工部工资与工时司签订了服从协议，承诺对其承包商进行定期监督；200家以上的零售商承诺打击违规行为。终于在不增加监管力量的前提下，运用民事协议手段，解决了服装行业中的血汗工厂问题，有效降低了行政监管风险，大大提高了执法效率。
借鉴上述间接管理理念，我们能否把监管集贸市场精力集中到举办者身上，彻底解决“管办脱钩”后的监管大难题。比如，奉贤区集中到76个商品交易市场举办者身上，而不是场内3200多户经营者。政府对商品交易市场管理要求，一般有三项重点：一是保护消费者、经营者的合法权益，二是食品安全问题，三是统计资料上报。这些问题如果能够通过协商。市场举办者愿意承担主要管理责任，签订行政合同后。可否允许市场举办者在自己财产范围内自行管理，该市场内经营者不再进行工商登记注册?如能这样，工商部门监管商品交易市场不就牵住了牛鼻子吗?
诚然，从最早出现在农业改革中的土地承包契约，到国有企业改革中的承包制，行政契约已成为行政机关开展行政管理活动的常见形式。但作为一项行政制度建设，在我国还处于探索阶段。最近，上海市政府发布了《上海市行政审批告知承诺试行办法》，其中第6条提到了制作“告知承诺书示范文本”。笔者认为。这是上海市政府首次在行政审批方面，以规章形式尝试建立行政机关与行政相对人之间，协商解决相关行政管理目标的协议制度，从而有可能解决行政审批、许可方面的执法效率提高问题，具备了行政合同的特征。建议市工商局将理论研究和工作调研紧密结合起来，按照课题项目管理要求，研究行政合同等课题，切实解决一些服务经济社会、提高执法效率方面的深层次问题。
(三)注重把握合同示范文本制定的重大原则
我国《合同法》公平公正的基本原则和鼓励交易规模发展的立法宗旨，必须作为制定合同示范文本的一项重要原则。制定和推行合同示范文本，属于政府运用公权力介入私法领域，如果偏向任何一方都会阻碍推行、使用。对此一定要充分考虑各方利益的均衡问题。诚然，如果使用合同示范文本，对经营者没有利益，他们就不会有积极性。所以笔者认为，制定和推行合同示范文本，需借鉴亚当·斯密等经济学家“理性经济人”假设和紧紧抓住人善于趋利避害的特征。比如，最近推出的2009版《上海市国内旅游合同示范文本》。除了要求“禁止使用模糊用语”明确约定旅行社的先行赔付义务和高度关注旅游者人身安全等保护消费者权益的内容外，增加了旅游者“应在自己能够控制风险的范围内活动。应选择自己能够控制风险的活动项目，并对自己安全负责”和针对旅游行程中发生纠纷。旅游者拒绝返程的现象，合同明确：行程中双方发生纠纷要平等协商解决，采取适当措施防止损失扩大，旅游者不得以拒绝登机(车、船)等行为拖延行程或脱团。这种在合同中事先予以明确约定的方式，既保护了旅游者的合法权益，也十分有利于合同履行，降低经营者潜在的风险，体现了合同双方平等自愿、协商一致的原则，这种双赢的文本，经营者、消费者应该都乐意使用。
(四)要与“守重”活动相结合。促进社会信用体系建设
市场经济在一定程度上也是信用经济，而信用又常常表现为信息。无论是以欺诈手段签订合同，还是以合同为手段进行欺诈，就受害人一方而言，无非都是由于其关于对方信用的信息不灵、不真造成的。与合同管理制度不能有效解决合同欺诈严重、市场信用降低的问题一样，合同示范文本也不能解决，这一问题是由多方面因素造成的，其中之一即是我国现阶段市场信用机制薄弱。在发达的市场经济中，商业资信和信誉的咨询、查询机构和业务也是极其发达的。在我国，这种信息提供和咨询仍是非常落后。单靠对合同的检查、监督等行政干预手段只是治表而难以治本。弥补这一薄弱环节，既要以合同示范文本为抓手，积极探索新形势下合同争议行政调解工作的途径，充分发挥合同争议行政调解工作较司法诉讼程序成本低廉、时间短、效率高等特点，及时解决合同争议。又要以“守合同重信用”活动为载体，促进企业增加诚信意识，并且把在工商部门职能范围内可以公开的信息，及时收集整理，提供给征信机构，为加强社会信用体系建设服务。
人格、所有权和契约自由等制度是民法的精髓所在；“单方意志性”和“强制性”是行政执法的两大主要特征。诚然，如能运用柔性监管理念，在制定和推行合同示范文本过程中，将两者很好地结合。对于提高基层执法效率，构建和谐监管关系和建立适应社会主义市场经济体制要求的新型“政府一企业”互动模式，都将受益无穷。
市场经济，从某种意义来说，是一种契约经济，企业的生产和销售要靠合同来连接，社会资源配置也要通过合同来体现和落实，没有规范有序的合同行为，市场经济就难以有序运行。然而。市场经济又是法治经济。要克服市场的盲目性和垄断性，必须通过经济法把国家权力引入私人经济领域，运用国家之手对经济的运行加以宏观调控和适度干预，在充分保障市场经济优越性的前提下最大限度地消除市场机制的内在缺陷。如合同欺诈、虚假广告、制假售假等违法行为，依据民事法律关系是根本不能调整的，必须依靠行政法律来调整。有的严重危害人民身体和生命的食品安全事件。还涉及刑法调整。因此，合同示范文本与提高执法效率具有密切的关系。
(一)职能关系
我国改革开放以来，根据《经济合同法》和1999年修改实施的《合同法》，已逐步形成了工商部门为主、其他有关部门参加的合同监督管理体制。合同监督管理是对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为进行监督和处理的行政监督管理活动，也是市场监管的一项重要职能。制定和推行合同示范文本，提前介入规范合同签约行为乃至一定的经营行为，是工商部门履行合同监管职能的一项长期性工作。
(二)因果关系
合同订立的质量直接关系到合同履行的质量，所以合同示范文本是依法履行合同的基础和保障。在我国改革开放初期和经济体制改革全面展开时期，工商部门通过合同鉴证、推行合同示范文本和合同争议行政调解、仲裁，广泛宣传《经济合同法》，积极开展合同执法检查及行政处罚等，对于维护经济秩序，保障市场交易正常进行和保护合同当事人合法权益等方面，起到了十分积极的作用。合同示范文本是提高执法效率的重要切入点，而执法效率又是合同示范文本推行的支撑点。
(三)目标关系
合同示范文本只能追求当事人平等地位的最大化，而民法关注当事人地位平等，并非是实质和结果平等，仅仅是指形式和程序平等。市场竞争结果需要政府干预、控制，需要依靠行政执法效率的提高。来保障和促进合同示范文本所追求目标的真正实现，从这个意义来说，两者根本目标是一致的，都是为了更好地实现公平公正，促进经济社会又好又快发展。
二、运用合同示范文本的现状
(一)当前执法效率存在的问题
笔者认为，就执法实践层面而言，主要是执法要素效率和执法整体效率方面的问题，具体讲主要有以下三个方面：
1、监管理念问题
在监管实践中，工商部门没有自己的理论体系支撑，市场监管方式长期处于以执法为中心理念下的“为执法而执法”监管方式和以地方政府发展区域经济理念下的“经济导向型”监管方式的不断摇摆之中，形成回应式的被动监管方式。比如，随着工商部门职能多次调整，监管工作重点转移到社会主义大市场，随着合同仲裁划出，政府合同管理职能逐渐淡化，合同监管执法趋向弱化。然而，从人民法院统计看，合同纠纷类案件是逐年大幅上升，已经到了“诉讼爆炸”程度。在履行合同监管职能过程中的教训。一是越位，如一度把企业商账追收作为工商履行合同管理职能的重点任务；二是缺位，如一度基本放弃合同争议行政调解等职责。在工商所全面实施综合监管后，合同监管能力明显退化。依法行政、严格执罚和服务经济、放宽注册条件，早已形成部门工作的基本理念。
2、监管资源问题
企业诚信严重缺失，监管长效机制尚未有效建立，再加上经济高速发展与法律法规的滞后性，经济全球化和市场监管国际化的趋势，都对工商部门提出了更高的监管要求，监管资源有限性与监管职责无限性之间的矛盾不断突出。20年来执法干部编制增加很少，但监管对象、任务、要求等，是数十倍地增长。以奉贤分局为例，1984年各类市场主体约5800户。商品交易市场10多个；到2008年底，各类市场主体近7万户，各类商品交易市场76个，场内经营者约有3272户。还有小杂货店等各类无照经营近万户。近来又增加了食品安全、网络交易等新的艰巨的监管任务，然而在辖区700多平方公里土地上，一线监管仅有8个工商所、100多名干部，监管所需的人力等资源严重不足。
3、监管方式方法问题
监管的本质要求将个人、私人或小团体的利益与更广大的公共利益加以权衡比较，而且常常需要为公共利益牺牲个人、私人或小团体的利益。因此，在监管执法中不可避免地会出现不可调和的矛盾。监管人员必须在相互冲突并不断变换的利益之中艰难前行。为了追求案件数和罚没款以显现一年的工作业绩、应对考核，为了保证监管执法经费又不得不抓办罚没款大案，基层工商所必须将主要精力放在办案和收费上；为了每年的行风政风测评取得好名次，有时又不得不迎合某些地方政府官员及有关利益集团或知名人士的需要，降低注册登记的条件。实事求是而言，郊区工商部门综合监管效果还不够理想；监管创新主要是对监管内容的再安排。给市场秩序带来不可忽视的风险。基层工商监管执法实践面临着前所未有的压力，常常是疲于奔命、忙于应付，行政执法效率不高。现在，离开了收费和罚没款考核目标，基层领导干部又感到没了有力的管理抓手。
(二)合同示范文本对提高执法效率的优势
运用合同示范文本，对于提高行政执法效率，具有以下三方面优势：
一是监管领域的渗透性。以上海市为例，已经发布的近百件合同示范文本，几乎覆盖买卖类、租赁居间和委托类、建筑、装潢类、加工承揽类和旅游等所有行业类别，如能普遍使用，将使合同行政监管环节前移，触角广泛。通过制定和推行一件示范文本。逐步规范一个行业的签约行为，乃至经营行为。覆盖率越高，渗透性越广，将会降低行政管理机关一定的监管执法风险。
二是监管矛盾的和谐性。合同自由和合同监管是一对矛盾，对合同行为强制性的监管既不可能，又没效果。通过使用的行业和当事人的不断扩大，达到政府间接管理目的，可大大减少被监管对象的不满情绪，有助于提高监管对象的服从率，从而使监管成果长效成为现实。合同示范文本完备性、便捷性及证据性等特征，能为当事人节约一定的商务成本，容易被诚信经营者接受，可大大增加服从率。所以。大力推行合同示范文本，也是更好地完成工商部门长效维权这一基本任务的有效工具和手段。特别是行政契约式的合同示范文本推行，将会大大提高行政监管的和谐性，从而构建和谐的监管关系。
三是监管成本的节约性。受全球金融危机影响，大量的合同纠纷更是不可避免，据上海法院系统统计，2005至2007年，审结合同纠纷案件共计42万余件；据媒体公布，2008年全国各级法院，一审共受理合同纠纷案件近300万件，同比上升19.07％；合同案件占一审全部民事案件54.2％。笔者根据上述数据和上海工商部门行政调解3年平均约递增10％以上的实际状况(尚未统计到合同仲裁数据)。结合平时得到的 案例分析，认为其中不少是由于签订合同不规范造成的诉讼和诉讼难，它们占据了大量的司法和行政执法资源。通过合同示范文本的制定和推行，政府相关职能部门监管资源与行业协会的优势得到了一定的整合，成为提高执法和司法效率的重要辅助手段。并且运用合同示范文本还有助于监管成果的长效性，因而具有监管成本的节约性。
三、广泛推行合同示范文本的建议
(一)切实解决行政理念问题
推行合同示范文本，是柔性监管理念引领下的行政指导方式的一种手段和工具。它有助于事前防范和事后解决合同纠纷，并以此作为宣传工商法律法规的平台，实现工商部门服务经济社会、降低市场交易风险及促进社会和谐发展的宗旨，符合国家工商总局2008年新“三定”方案的职能定位要求。但是，长期以来，在基层工商比较普遍的现象是，对轻微的违规行为，也要处以几十元或几百元的罚款，从立案到结案、入库，办案成本有时是该案罚没款的好几倍。但总感到如果只是给予警告纠偏，没有效果，也显现不出自己的工作成绩。这种以执法、执罚为中心的监管状况，在国际社会也曾十分普遍。1995年，经济合作与发展组织的公共管理服务部对29个成员国的监管方法作了评估，指出：“在经过行政部门内部最严格的决策过程之后，监管还面临着公众必须同意遵守它的考验。但是执行在经济合作与发展组织成员国的监管过程中常常是薄弱的环节，它们往往过多地依赖无效的惩罚威胁，很少依赖其他类型的激励。”
当前，工商部门在市场准入方面服务经济发展的政策资源，趋于稀缺。建议基层工商应深刻领会国家工商总局监管与执法等“四个统一”的科学内涵和精神实质，以推行合同示范文本这一公共服务产品为抓手，切实转变行政执法理念，积极探索履行合同行政监管职能的有效方式，服务经济社会发展。古今中外成功经验证明，任何一项创新举措，必须理念先行。但是，基层工商理念的转变，将更多地依赖于绩效衡量标准和责任追究规定的科学制定。所以，绩效衡量标准等也有一个及时跟随职能转变而先行转变问题，起引领作用，否则基层工商执法理念亦难以真正转变。
(二)加强对行政合同的研究与实践
对于提高执法效率，必然涉及创新非强制力的市场监管方式的研究和实践。对此有专家提出了：“能不能尝试签订行政契约、行政合同”的命题。目前，我国对行政合同概念尚无公认的解释，一般是指行政机关为了实现行政职能(或目的)，与相对人之间经过协商达成一致设立、变更和终止双方行政法上权利义务的协议，主要有财产性和管理性两类。
笔者认为，商事合同示范文本。对于提高行政执法效率的作用，主要还是间接的。如能将民法的平等自由理念与行政法的“平衡论”相结合，用行政契约式的柔性监管理念，制定和推行管理类的行政合同示范文本，借以解决乱设摊、破墙开店、集贸市场内无照经营等行政强制手段难以奏效的监管难题，将会直接提高执法效率。这在市场经济发达国家已有许多成功经验。比如：美国劳工部工资与工时司负责650万个工厂车间的劳动执法工作，然而却只有800个执法人员。价值450亿美元的服装行业结构呈金字塔形，位于顶端的是相对较少的零售商。他们从制造商手中购买成品，而制造商则将大部分工作分包给将近2，2万个缝纫承包商。其中不遵守最低工资规定、职业安全法规及其他劳动法的现象比比皆是。为了解决这一系统性的违法问题，监管者将努力主要集中于金字塔顶端。他们广泛地使用了《公平劳工标准法》中关于“赃物”的条款，这一条款规定，在州际贸易中销售违反该法案生产的商品是违法的。监管者还调整了自己的工作定位，动员媒体与公众将视线转向那些不能有效地监管其承包商的零售商和制造商。考虑到公众形象，40家以上的制造商与美国劳工部工资与工时司签订了服从协议，承诺对其承包商进行定期监督；200家以上的零售商承诺打击违规行为。终于在不增加监管力量的前提下，运用民事协议手段，解决了服装行业中的血汗工厂问题，有效降低了行政监管风险，大大提高了执法效率。
借鉴上述间接管理理念，我们能否把监管集贸市场精力集中到举办者身上，彻底解决“管办脱钩”后的监管大难题。比如，奉贤区集中到76个商品交易市场举办者身上，而不是场内3200多户经营者。政府对商品交易市场管理要求，一般有三项重点：一是保护消费者、经营者的合法权益，二是食品安全问题，三是统计资料上报。这些问题如果能够通过协商。市场举办者愿意承担主要管理责任，签订行政合同后。可否允许市场举办者在自己财产范围内自行管理，该市场内经营者不再进行工商登记注册?如能这样，工商部门监管商品交易市场不就牵住了牛鼻子吗?
诚然，从最早出现在农业改革中的土地承包契约，到国有企业改革中的承包制，行政契约已成为行政机关开展行政管理活动的常见形式。但作为一项行政制度建设，在我国还处于探索阶段。最近，上海市政府发布了《上海市行政审批告知承诺试行办法》，其中第6条提到了制作“告知承诺书示范文本”。笔者认为。这是上海市政府首次在行政审批方面，以规章形式尝试建立行政机关与行政相对人之间，协商解决相关行政管理目标的协议制度，从而有可能解决行政审批、许可方面的执法效率提高问题，具备了行政合同的特征。建议市工商局将理论研究和工作调研紧密结合起来，按照课题项目管理要求，研究行政合同等课题，切实解决一些服务经济社会、提高执法效率方面的深层次问题。
(三)注重把握合同示范文本制定的重大原则
我国《合同法》公平公正的基本原则和鼓励交易规模发展的立法宗旨，必须作为制定合同示范文本的一项重要原则。制定和推行合同示范文本，属于政府运用公权力介入私法领域，如果偏向任何一方都会阻碍推行、使用。对此一定要充分考虑各方利益的均衡问题。诚然，如果使用合同示范文本，对经营者没有利益，他们就不会有积极性。所以笔者认为，制定和推行合同示范文本，需借鉴亚当·斯密等经济学家“理性经济人”假设和紧紧抓住人善于趋利避害的特征。比如，最近推出的2009版《上海市国内旅游合同示范文本》。除了要求“禁止使用模糊用语”明确约定旅行社的先行赔付义务和高度关注旅游者人身安全等保护消费者权益的内容外，增加了旅游者“应在自己能够控制风险的范围内活动。应选择自己能够控制风险的活动项目，并对自己安全负责”和针对旅游行程中发生纠纷。旅游者拒绝返程的现象，合同明确：行程中双方发生纠纷要平等协商解决，采取适当措施防止损失扩大，旅游者不得以拒绝登机(车、船)等行为拖延行程或脱团。这种在合同中事先予以明确约定的方式，既保护了旅游者的合法权益，也十分有利于合同履行，降低经营者潜在的风险，体现了合同双方平等自愿、协商一致的原则，这种双赢的文本，经营者、消费者应该都乐意使用。
(四)要与“守重”活动相结合。促进社会信用体系建设
市场经济在一定程度上也是信用经济，而信用又常常表现为信息。无论是以欺诈手段签订合同，还是以合同为手段进行欺诈，就受害人一方而言，无非都是由于其关于对方信用的信息不灵、不真造成的。与合同管理制度不能有效解决合同欺诈严重、市场信用降低的问题一样，合同示范文本也不能解决，这一问题是由多方面因素造成的，其中之一即是我国现阶段市场信用机制薄弱。在发达的市场经济中，商业资信和信誉的咨询、查询机构和业务也是极其发达的。在我国，这种信息提供和咨询仍是非常落后。单靠对合同的检查、监督等行政干预手段只是治表而难以治本。弥补这一薄弱环节，既要以合同示范文本为抓手，积极探索新形势下合同争议行政调解工作的途径，充分发挥合同争议行政调解工作较司法诉讼程序成本低廉、时间短、效率高等特点，及时解决合同争议。又要以“守合同重信用”活动为载体，促进企业增加诚信意识，并且把在工商部门职能范围内可以公开的信息，及时收集整理，提供给征信机构，为加强社会信用体系建设服务。
人格、所有权和契约自由等制度是民法的精髓所在；“单方意志性”和“强制性”是行政执法的两大主要特征。诚然，如能运用柔性监管理念，在制定和推行合同示范文本过程中，将两者很好地结合。对于提高基层执法效率，构建和谐监管关系和建立适应社会主义市场经济体制要求的新型“政府一企业”互动模式，都将受益无穷。