论文部分内容阅读
摘 要 新疆矿产资源丰富，但矿产资源开发合理生态补偿机制还没有构建完善。本文拟从新疆矿产资源开发生态补偿机制不足，国外矿产资源开发生态补偿机制借鉴及完善对策等方面进行阐述。
关键词 新疆 矿产资源 生态补偿
Abstract Xinjiang is rich in mineral resources， but the reasonable ecological compensation mechanism of mineral resources development has not been improved. This paper intends to elaborate the ecological compensation mechanism of mineral resources development in Xinjiang， the reference of foreign ecological resources compensation mechanism and the improvement measures.
Keywords Xinjiang； mineral resources； ecological compensation
1 新疆矿产资源开发生态补偿机制不足
（1）矿产资源开发生态补偿主体不明确。目前没有相关的法律法规对矿产资源开发生态补偿主体作出明确规定，导致主体不明责任分担不明，以至于负有生态环境保护责任的政府成了矿产资源开发生态补偿责任主体，履行着环境恢复治理的义务，为矿产资源开发者和經营者买单。就新疆而言，由于矿产资源开发生态补偿自身资金不足，主要依赖国家投入，加上矿山企业游离于责任主体之外，使得地方政府财政负担过重，生态补偿难以有效实施。
（2）矿产资源开发生态补偿标准难确定。生态补偿标准的科学确定是矿产资源开发生态补偿制度实施的重要因素和核心问题。由于矿产资源开发生态补偿标准的确定往往遇到很多困难和阻碍，而且对生态价值难以作出准确的评估与量化，实践中生态补偿的标准难以确定。因此，无论是国家层面还是新疆地方层面，都没有对补偿标准作出科学规定。
（3）矿产资源开发生态补偿资金来源较单一。当前矿产资源开发生态补偿资金来源主要靠财政转移支付和矿山地质环境治理专项资金，并且财政转移支付是其主要来源。由于财政转移支付资金有限，如果仅仅依靠财政转移支付资金，很难满足新疆矿产资源开发生态补偿需要，因此，生态补偿资金来源单一性，必然制约新疆生态补偿的有效实施和生态环境保护。
（4）矿产资源开发生态补偿与矿业有关的税、费征收制度不完善。我国矿产资源补偿征收费率相比较于国外，形成“两头大，中间少”的状态，特别是石油企业消费税、所得税100%，增值税75%归中央政府所有，给地方分成太低，政府受经济发展水平的制约，投入到生态环境治理的财力有限，影响环境污染的治理力度。况且矿产资源税、费更多的是自身的经济价值的补偿和级差收入的调节，对生态环境的补偿没有考虑，生态补偿尚有距离。
（5）矿产资源开发生态补偿的监管主体多重化。根据《环境保护法》和《新疆维吾尔自治区环境保护条例》的相关规定，可以看出有权对矿产资源开发的环境保护和生态保护行使监管权的主体包括新疆环境、国土资源、水利、农业、林业、畜牧业、煤炭等众多行政主管部门，这种由众多行政主管部门监管的管理模式，从表面上看，似乎是加强了对环境保护和生态保护的监管，但从实质上看，这种模式不仅可能导致管理的混乱、互相扯皮，也可能导致环境行政主管部门统一监管职权的架空。
（6）矿产资源开发过程中环境保护公众参与制度不健全。矿产资源开发过程中公众参与环境保护，是社会公众参与国家民主管理自然环境资源的体现。社会公众不仅是生态补偿管理的重要参与者，而且还要不断增加社会公众的参与程度，加强社会公众对政府管理的监督，更好地实施矿产资源开发生态补偿。目前的生态补偿公众参与法律制度尚处于较低层次，存在诸多不足和缺陷，特别是缺乏专门的公众参与法律制度保障。
2 国外矿产资源开发生态补偿机制借分析
尽管目前我国在矿产资源开发生态补偿制度建设上取得了一些成效，但相对于破坏所造成严重程度以及我国制度建设上存在的缺陷，这些远远不能达到恢复人类生存环境的目的，因此，借鉴国外一些先进有效的、适合我国国情区情的生态补偿经验对于完善新疆矿产资源生态补偿制度具有深远的意义。通过总结国外的生态补偿经验，笔者认为从五个方面来完善矿产资源生态补偿制度：（1）制定详细、完备的、可操作性强的矿产资源开发生态补偿的法律法规；（2）建立专门的矿区生态环境治理机构和生态补偿监督部门；（3）拓宽政府为先导、开矿企业为主体的生态环境修复治理资金的渠道；（4）建立完善的矿产资源开发生态补偿运行机制；（5）完善矿产资源开发生态补偿的相关配套制度。
3 完善新疆矿产资源开发生态补偿机制的对策
（1）建立矿产资源开发生态补偿立法体系。从当前现有矿产资源开发相关法律法规来看关于生态补偿方面没有明确具体规定，即使某些部门法的规定也只是与之相近而己。为此，我们可以在对国外先进立法审视和借鉴的基础上，对我国现有的法律法规予以修改和完善。修改《矿产资源法》及其实施细则，尽快出台《生态补偿条例》，时机成熟最终出台《生态补偿法》。
就新疆而言，生态补偿相关政策较多，但是缺乏统一全面的法律、法规，对于生态补偿行为无法遵循共同的原则来指导。因此，在国家生态补偿相关立法的基础上，由自治区制定《矿产资源生态补偿条例》，对生态补偿原则、范围、主体、对象、标准、途径、方式、期限、资金来源、信息公开、公众参与、监督管理、考核机制、权利救济、法律责任等作出明确规定。
（2）完善矿山环境恢复治理保证金制度。针对目前保证金配套制度不完善，征收标准和范围不统一，保证金返还细则不够具体等问题，我们应该对现有的矿山环境恢复治理保证金制度进行完善。一是要健全采矿权许可证制度、矿山环境修复认证制度和矿山环境评估制度等相关制度。二是要明确界定征收的标准和范围，细化返还标准和程序。做到既要保护好矿山的地质环境，又不能打消矿业企业恢复治理的积极性，不能太多也不能太少，要根据具体情况科学分析。 （3）建立废弃矿山恢复治理基金制度。构建废弃矿山恢复治理基金制度，必须先明确新老矿山的划分，以1989年施行的《土地复垦规定》为限，在此法颁布之前的为老矿山，也就是废弃矿山，之后则为新矿山。从2001年开始，财政部和国土资源部设立了矿山地质环境治理专项资金，用于支持计划经济时代及历史遗留的废弃矿山地质环境问题的治理。但由于该专项资金有限，不足以满足新疆废弃矿山恢复治理工作，所以可以以该专项资金为主体，辅以其他市场化融资渠道的治理办法加以解决。
（4）完善矿产资源生态补偿费制度。目前矿产资源开发领域的税费针对的是调节资源开发级差收入，为资源勘查提供经费保障，实现国家资源的财产权益。对于矿产资源开采过程中造成的生态环境损害和生态修复的成本并未体现其中，因此，要在现有的矿产资源税费的基础上，增加能体现和弥补矿区生态环境价值的矿产资源开发生态补偿费。
（5）完善生态补偿效益评价体系。矿产资源生态补偿运行机制重要一环就是科学评价生态补偿实施效益，既与后续工程的实施密切相关，又与矿区居民利益紧密相连。因此科学合理矿产资源开发生态补偿的评价体系，不仅有利于准确核算矿区生态环境恢复与重建程度，更为重要的是可以通过评价体系确定生态补偿的途径、资金量与期限，这对生态补偿实施至关重要。科学的生态补偿效益评价主要包括会生态效益、社会效益和经济效益。
（6）完善矿产资源开发生态补偿监管制度。新疆现行矿产资源开发生态补偿存在资金使用和监管部门不协调，造成多头管理，各行其是，环境管理权限分散等监管制度不健全诸多表现。鉴于生态补偿的管理体制存在诸多弊端，应该从加强中央与地方、各部门之间的分工与合作，做好生态补偿不同领域间的分工配合，成立可以对各地的生态补偿进行协调管理和工作指导的权威性生态补偿组织等方面来完善新疆生态补偿监督管理体制。
（7）加大生态补偿的财政转移支付力度，建立多元化融资渠道，实现公共支付形式的多样化。生态补偿最主要最直接最有效的手段是财政转移支付，新疆生态环境脆弱，一旦破坏很难以修护，因此要加大对新疆资金和政策扶助力度，加大生态补偿财政转移支付力度，在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重。与此同时，目前公共支付缺少社会群体的有效参与，主要局限于政府购买模式，因此，必须拓宽资金融资渠道，实现公共支付形式的多样化。
（8）建立健全生态补偿公众参与机制和激励机制，增强公众生态补偿意识与积极性。通过自发组织参与环境保护各种团体，定期开展环境保护宣传教育，发放调查问卷和参加座谈会论证会听证会等方式了解生态环境问题以及对生态补偿政策的宣传，提高公众环境保护和生态补偿意识。通过拓展生态补偿融资渠道，鼓励矿山企业采用先进技术，减少生态环境破坏和企业负担，实现企业盈利目的的激励机制，提高企业积极性。
参考文献
[1] 张理鑫.我国生态补偿法律机制研究[D].吉林：吉林大学，2016.
[2] 罗云方，徐勇，马召伟.矿产资源开发生态补偿机制研究[M].四川：电子科技大学出版社，2016.
[3] 王明珠.新疆矿产资源开发生态补偿机制研究[D].北京：中国地质大学，2014.
[4] 朱英.阜康市煤炭资源开发生态补偿机制研究[D].新疆：新疆农业大学，2013.
[5] 刘文慧.新疆礦产资源开发生态补偿法律问题研究[D].新疆：新疆财经大学，2012.
[6] 马延亮.新疆煤炭资源开发生态补偿标准研究[D].新疆：新疆大学，2012.
[7] 江钦辉，张睿.新疆矿产资源开发生态补偿法律制度探析[J].喀什师范学院学报，2014（2）.
关键词 新疆 矿产资源 生态补偿
Abstract Xinjiang is rich in mineral resources， but the reasonable ecological compensation mechanism of mineral resources development has not been improved. This paper intends to elaborate the ecological compensation mechanism of mineral resources development in Xinjiang， the reference of foreign ecological resources compensation mechanism and the improvement measures.
Keywords Xinjiang； mineral resources； ecological compensation
1 新疆矿产资源开发生态补偿机制不足
（1）矿产资源开发生态补偿主体不明确。目前没有相关的法律法规对矿产资源开发生态补偿主体作出明确规定，导致主体不明责任分担不明，以至于负有生态环境保护责任的政府成了矿产资源开发生态补偿责任主体，履行着环境恢复治理的义务，为矿产资源开发者和經营者买单。就新疆而言，由于矿产资源开发生态补偿自身资金不足，主要依赖国家投入，加上矿山企业游离于责任主体之外，使得地方政府财政负担过重，生态补偿难以有效实施。
（2）矿产资源开发生态补偿标准难确定。生态补偿标准的科学确定是矿产资源开发生态补偿制度实施的重要因素和核心问题。由于矿产资源开发生态补偿标准的确定往往遇到很多困难和阻碍，而且对生态价值难以作出准确的评估与量化，实践中生态补偿的标准难以确定。因此，无论是国家层面还是新疆地方层面，都没有对补偿标准作出科学规定。
（3）矿产资源开发生态补偿资金来源较单一。当前矿产资源开发生态补偿资金来源主要靠财政转移支付和矿山地质环境治理专项资金，并且财政转移支付是其主要来源。由于财政转移支付资金有限，如果仅仅依靠财政转移支付资金，很难满足新疆矿产资源开发生态补偿需要，因此，生态补偿资金来源单一性，必然制约新疆生态补偿的有效实施和生态环境保护。
（4）矿产资源开发生态补偿与矿业有关的税、费征收制度不完善。我国矿产资源补偿征收费率相比较于国外，形成“两头大，中间少”的状态，特别是石油企业消费税、所得税100%，增值税75%归中央政府所有，给地方分成太低，政府受经济发展水平的制约，投入到生态环境治理的财力有限，影响环境污染的治理力度。况且矿产资源税、费更多的是自身的经济价值的补偿和级差收入的调节，对生态环境的补偿没有考虑，生态补偿尚有距离。
（5）矿产资源开发生态补偿的监管主体多重化。根据《环境保护法》和《新疆维吾尔自治区环境保护条例》的相关规定，可以看出有权对矿产资源开发的环境保护和生态保护行使监管权的主体包括新疆环境、国土资源、水利、农业、林业、畜牧业、煤炭等众多行政主管部门，这种由众多行政主管部门监管的管理模式，从表面上看，似乎是加强了对环境保护和生态保护的监管，但从实质上看，这种模式不仅可能导致管理的混乱、互相扯皮，也可能导致环境行政主管部门统一监管职权的架空。
（6）矿产资源开发过程中环境保护公众参与制度不健全。矿产资源开发过程中公众参与环境保护，是社会公众参与国家民主管理自然环境资源的体现。社会公众不仅是生态补偿管理的重要参与者，而且还要不断增加社会公众的参与程度，加强社会公众对政府管理的监督，更好地实施矿产资源开发生态补偿。目前的生态补偿公众参与法律制度尚处于较低层次，存在诸多不足和缺陷，特别是缺乏专门的公众参与法律制度保障。
2 国外矿产资源开发生态补偿机制借分析
尽管目前我国在矿产资源开发生态补偿制度建设上取得了一些成效，但相对于破坏所造成严重程度以及我国制度建设上存在的缺陷，这些远远不能达到恢复人类生存环境的目的，因此，借鉴国外一些先进有效的、适合我国国情区情的生态补偿经验对于完善新疆矿产资源生态补偿制度具有深远的意义。通过总结国外的生态补偿经验，笔者认为从五个方面来完善矿产资源生态补偿制度：（1）制定详细、完备的、可操作性强的矿产资源开发生态补偿的法律法规；（2）建立专门的矿区生态环境治理机构和生态补偿监督部门；（3）拓宽政府为先导、开矿企业为主体的生态环境修复治理资金的渠道；（4）建立完善的矿产资源开发生态补偿运行机制；（5）完善矿产资源开发生态补偿的相关配套制度。
3 完善新疆矿产资源开发生态补偿机制的对策
（1）建立矿产资源开发生态补偿立法体系。从当前现有矿产资源开发相关法律法规来看关于生态补偿方面没有明确具体规定，即使某些部门法的规定也只是与之相近而己。为此，我们可以在对国外先进立法审视和借鉴的基础上，对我国现有的法律法规予以修改和完善。修改《矿产资源法》及其实施细则，尽快出台《生态补偿条例》，时机成熟最终出台《生态补偿法》。
就新疆而言，生态补偿相关政策较多，但是缺乏统一全面的法律、法规，对于生态补偿行为无法遵循共同的原则来指导。因此，在国家生态补偿相关立法的基础上，由自治区制定《矿产资源生态补偿条例》，对生态补偿原则、范围、主体、对象、标准、途径、方式、期限、资金来源、信息公开、公众参与、监督管理、考核机制、权利救济、法律责任等作出明确规定。
（2）完善矿山环境恢复治理保证金制度。针对目前保证金配套制度不完善，征收标准和范围不统一，保证金返还细则不够具体等问题，我们应该对现有的矿山环境恢复治理保证金制度进行完善。一是要健全采矿权许可证制度、矿山环境修复认证制度和矿山环境评估制度等相关制度。二是要明确界定征收的标准和范围，细化返还标准和程序。做到既要保护好矿山的地质环境，又不能打消矿业企业恢复治理的积极性，不能太多也不能太少，要根据具体情况科学分析。 （3）建立废弃矿山恢复治理基金制度。构建废弃矿山恢复治理基金制度，必须先明确新老矿山的划分，以1989年施行的《土地复垦规定》为限，在此法颁布之前的为老矿山，也就是废弃矿山，之后则为新矿山。从2001年开始，财政部和国土资源部设立了矿山地质环境治理专项资金，用于支持计划经济时代及历史遗留的废弃矿山地质环境问题的治理。但由于该专项资金有限，不足以满足新疆废弃矿山恢复治理工作，所以可以以该专项资金为主体，辅以其他市场化融资渠道的治理办法加以解决。
（4）完善矿产资源生态补偿费制度。目前矿产资源开发领域的税费针对的是调节资源开发级差收入，为资源勘查提供经费保障，实现国家资源的财产权益。对于矿产资源开采过程中造成的生态环境损害和生态修复的成本并未体现其中，因此，要在现有的矿产资源税费的基础上，增加能体现和弥补矿区生态环境价值的矿产资源开发生态补偿费。
（5）完善生态补偿效益评价体系。矿产资源生态补偿运行机制重要一环就是科学评价生态补偿实施效益，既与后续工程的实施密切相关，又与矿区居民利益紧密相连。因此科学合理矿产资源开发生态补偿的评价体系，不仅有利于准确核算矿区生态环境恢复与重建程度，更为重要的是可以通过评价体系确定生态补偿的途径、资金量与期限，这对生态补偿实施至关重要。科学的生态补偿效益评价主要包括会生态效益、社会效益和经济效益。
（6）完善矿产资源开发生态补偿监管制度。新疆现行矿产资源开发生态补偿存在资金使用和监管部门不协调，造成多头管理，各行其是，环境管理权限分散等监管制度不健全诸多表现。鉴于生态补偿的管理体制存在诸多弊端，应该从加强中央与地方、各部门之间的分工与合作，做好生态补偿不同领域间的分工配合，成立可以对各地的生态补偿进行协调管理和工作指导的权威性生态补偿组织等方面来完善新疆生态补偿监督管理体制。
（7）加大生态补偿的财政转移支付力度，建立多元化融资渠道，实现公共支付形式的多样化。生态补偿最主要最直接最有效的手段是财政转移支付，新疆生态环境脆弱，一旦破坏很难以修护，因此要加大对新疆资金和政策扶助力度，加大生态补偿财政转移支付力度，在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重。与此同时，目前公共支付缺少社会群体的有效参与，主要局限于政府购买模式，因此，必须拓宽资金融资渠道，实现公共支付形式的多样化。
（8）建立健全生态补偿公众参与机制和激励机制，增强公众生态补偿意识与积极性。通过自发组织参与环境保护各种团体，定期开展环境保护宣传教育，发放调查问卷和参加座谈会论证会听证会等方式了解生态环境问题以及对生态补偿政策的宣传，提高公众环境保护和生态补偿意识。通过拓展生态补偿融资渠道，鼓励矿山企业采用先进技术，减少生态环境破坏和企业负担，实现企业盈利目的的激励机制，提高企业积极性。
参考文献
[1] 张理鑫.我国生态补偿法律机制研究[D].吉林：吉林大学，2016.
[2] 罗云方，徐勇，马召伟.矿产资源开发生态补偿机制研究[M].四川：电子科技大学出版社，2016.
[3] 王明珠.新疆矿产资源开发生态补偿机制研究[D].北京：中国地质大学，2014.
[4] 朱英.阜康市煤炭资源开发生态补偿机制研究[D].新疆：新疆农业大学，2013.
[5] 刘文慧.新疆礦产资源开发生态补偿法律问题研究[D].新疆：新疆财经大学，2012.
[6] 马延亮.新疆煤炭资源开发生态补偿标准研究[D].新疆：新疆大学，2012.
[7] 江钦辉，张睿.新疆矿产资源开发生态补偿法律制度探析[J].喀什师范学院学报，2014（2）.