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未来一、二十年是中国经济发展具有重要历史意义的承前启后、继往开来的战略机遇期,也是面临重大挑战的经济增长关键期和结构调整的敏感期。一方面经济总量已达世界第二,人均GDP超过3000美元,向着中高收入阶段迈进,经济发展有了一定基础;另一方面新旧矛盾交织,发展尚不均衡,并仍有大规模的农村劳动力需要进入现代经济流程,现代化的任务远未完成。我国经济社会结构如不能在此期间做好调整,发展机制不能转型,经济发展或将受到“停滞”性的挑战,突破“中等收入陷阱”是困难的。“加快转变”已成为共识,但人们对经济发展方式及其转变的内涵、实质及方向却仍似不甚明了,不免影响到转变的效果。在此试对几个关键问题作些探讨。
一、从非均衡到均衡的帕累托改进:经济发展方式转变的实质
转变经济发展方式,是党的“十七大”报告提出的重大战略。这标志着我国政策的关注点已从增长问题转向发展问题。经济理论的研究表明,“经济增长”不等于“经济发展”,“经济发展”不等于“发展”,“发展”又不同于“可持续发展”。在经济增长-经济发展-发展-可持续发展四个概念的演进过程中,经济结构问题、社会问题、环境问题被渐次纳入,体现了人们认识的不断深化。
经济增长是经济学最早研究的问题之一。在20世纪40、50年代以前,经济理论研究中一般把经济增长与经济发展视为同一概念(即国民财富的增加)。上世纪60年代前后,由于“卡尔多事实”①和“库兹涅茨事实”②两个分别针对发达国家和发展中国家的不同理论命题的相继提出,带来了此后经济增长和经济发展问题在理论上的分野:经济增长被视为人均产出、要素分配按比例均衡的持续增加,进入“稳态”。而经济发展则被定义为经济增长伴随着结构变动,是一个非均衡的增长,具有赶超速度,但不稳定。进入70年代后,随着一些发展中国家经济发展模式的失败和失业、贫困和分配不公等问题的加剧,人们开始意识到单纯的经济增长或经济发展都有很大的局限性,于是开始把视野投向更广泛的“发展”,不仅关注经济发展,而且注重人类自身或社会的发展。此时期环境恶化问题也开始被注意,发达国家开始强调了经济增长与自然的均衡,而发展中国家则由于收入分配恶化导致经济发展停滞,提出了大量的发展与社会的平衡问题。1980年“可持续发展”作为一个科学概念被明确提出③,1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次对“可持续发展”作了正式定义。此后,可持续发展理念逐渐深入人心。它不仅包括传统意义上的经济增长、结构变动,而且强调经济发展的可持续性、发展成果的共享性和天地人的协调性。要达到这一目标,就要求经济发展可养活不断增长的人口,环境可承受经济和社会发展带来的压力,同时伴随经济发展的同时要实现社会公平。因而,可持续发展是是自然、经济和社会三者的平衡协调发展,是经济增长、人和自然关系调整以及治理机制交互作用的结果。
经济发展方式,作为一定的自然约束和社会约束下经济发展(可持续发展)的模式、途径和机制,不仅是一个经济、社会和自然的范畴,也是一个历史范畴。既因时代条件不同而具有“阶段性”、“发展性”,又具有“非均衡-均衡-新的非均衡-新的均衡……”等内在规律上的同一性。因此,转变经济发展方式,可被视为一个连续的再均衡过程,即通过发展机制转换、制度结构创新和利益格局的动态调整,使自然-经济-社会从非均衡状态向均衡状态收敛,不断实现帕累托最优改进。
在理论上,结构均衡发展是一个理想状态,但它却是经济发展方式转变的基准目标,它强调了:技术创新推动总量增长;要素配置均衡协调;公平激励,成果分享。但上述目标的实现核心是以市场为基础调节机制建立,才能推动内生式均衡发展路径。我国经济发展方式转变与结构调整的核心问题可能是政府过多地主动地参与了调结构,中国计划经济时期政府计算了大量的综合平衡和最优结构,但越调越失败,关键不是人为提高何种比例,而是要解决机制、体制转型,让市场起到基础配置资源的功能,才能走上均衡发展的道路。同时积极发挥政府的公共服务职能,保障社会的福利分配的帕累托改进,保障自然与增长的均衡比例调整,转变发展方式的本质是市场与政府配置资源职能的再划分和确定过程,是机制、体制和激励,而非很具体的比例调整。
二、我国仍处于“赶超”与非均衡发展阶段
非均衡的发展方式,本质上是后发国家赶超过程中不可避免的产物。从经济理论逻辑来看,当发展过程中存在着系统性的高收益增长部门时,动员资源集中投资在这些部门,就会有产生规模收益递增,即结构配置带来的规模收益递增的赶超型发展速度(钱纳里等,1986;Jones and Romer. 2009)。后发国家赶超的实质就是通过政府动员资源并配置到高增长的现代化部门实现经济扩张的加速。工业化过程中,农业资源被集中到工业上来,就会产生明显的赶超增长;从封闭的国家变为开放国家也可能得到全球化的收益;而城市化带来的空间集聚也会产生很大的规模递增收益,从而形成赶超速度。这些由于结构非均衡配置资源导致的规模收益递增过程,会在一定时期内大幅度提高一国经济潜在经济的增长率,非均衡地提高经济发展水平。已有的世界经济史实证明了这一点。
纵观发达国家数个世纪来的经济发展过程,经历了原始积累、大工业、集约管理和知识创新型四个阶段,有如下典型特征:经济发展的动力表现为“劳动力投入—资本积累—集约管理—知识创新”的演化路径;主导的产业结构经历了“农业—工业—服务业”的变化过程;与不同阶段相适应的,是政府角色从要素积累阶段的“直接数量型干预”,到集约化阶段的“市场化价格调节”,再到创新阶段的“扩大与人口质量相关的公共支出”的转化。在经过原始积累和大工业两个古典增长阶段的非均衡赶超竞赛后,主要发达国家相继在20世纪初叶进入了集约和创新的现代增长阶段,此后基本上处于结构均衡的平衡发展路径上了。
步发达国家后尘,中国目前正从原始积累阶段迈入大工业阶段,并具有管理创新、知识创新阶段的某些特点,但总体上仍处于赶超与非均衡发展阶段。现有经济发展方式的特点是:物质的数量扩张主导了发展目标;经济增长从弱环境约束下的低成本要素积累获得主要源泉;通过全球配置、“干中学”和竞争性模仿机制来弥补资源、市场和技术等方面的不足,保持发展动力;以国家动员型体制和政策强干预为根本保障;以结构非均衡为基本手段和特征。通过60年两阶段的不同经济赶超战略,每30年完成一大飞跃,到2009年建国60年之际初步完成了从一个农业大国向中等收入国家和小康社会的转变。在改革开放中,中国比较好地利用了全球化机遇,充分调动和发挥了本国的比较优势和发展潜力,驱动了工业化和城市化的大发展,使物质积累和产出能力达到了一个全球总量第二位的水平,但也付出了较大的代价。
中国作为大国有着广阔的发展空间,政府主导着资源的配置,经济增长仍处在规模收益递增的阶段。按现有趋势中国未来10年只要保持稳定增长,不出现大的意外,人均GDP可达到8000—10000美元,接近高收入国家的下限(2008年世行标准)。但随着中国向中高收入阶段奋进:
第一,人口红利、工业化、国际化等因素交互作用下、以东部沿海为重心的外延式扩张的空间规模收益递增正在逐年衰减。
第二,长期“经济赶超”背景下,过度投资,内外失衡,自然制约,城乡不平衡,地区差距、收入差距过大,大学生就业难和民工荒等发展中的诸多老问题、新矛盾交织在一起,宏观管理能力不断受到挑战,影响社会经济的不稳定性因素增加。
第三,随着中国经济更大地融入国际社会,国际关联和冲击使得高度依赖外需、高投资、高消耗、高排放和低要素成本、低技术含量、低价格竞争和低环境约束的“四高四低”粗放增长的潜在隐忧更加凸显。面对内部风险累积和外部强制纠正,结构非均衡的发展模式走到了重大抉择的关口。
第四,在2008年以来全球金融危机的“创造性破坏”下,全球经济处于大调整之中。外需和全球增长的不稳定性、新能源革命和低碳经济都对中国经济产生了深远影响。在城市化加速发展背景下,经济发展模式的调整更加紧迫。
三、城市化:非均衡转向均衡的关键过程
结构失衡源于非均衡加速道路和经济规模扩张过程。现代经济理论和国际经验已经证实,赶超基本上是以结构失衡为“常态”的。但是其可持续一定会受到挑战,赶超的结构失衡会累积经济和社会矛盾,而且还会产生很强的增长和利益分配的路径依赖,并将原有的赶超机制转变为阻碍经济持续发展的因素。特别是当一个国家经济增长进入到中高收入水平后,结构失衡推动的规模扩张效率就会快速递减,非均衡发展的矛盾就会越来越显现出来,如果继续沿着原有的机制轨道高速增长,就只能使原有的问题不断累积加重,随着时间流逝越来越没有调整结构和解决发展不平衡的余地,不仅增长出现问题,导致经济和社会在中等收入阶段长期停滞徘徊,而且风险会越来越大。因此必须进行中国经济战略根本性转型,消除结构性失衡才能逐步进入均衡发展,而结构均衡化转变又依赖于新的发展方式和机制。
城市化的“空间资源集聚”是新发展周期结构均衡化和转向新发展模式的关键之一。它包含的“规模效应”表现在:一是推动了教育、R&D和技术创新,从而可以提高生产率。二是由于城市居民社会保障和收入的不断提高,其消费率也会较快地提高,即均衡了赶超时期的投资率过高,也会均衡社会体系。实证研究表明,城市化与消费率的关系表现为“U”型趋势,即在城市化早期,随着基础设施、商业设施和住宅等投资的加大,消费率会出现持续下降;当城市化水平达到一定程度并比较稳定后,消费率会出现上升。三是扩大就业。城市集聚推动了第三产业的发展,第三产业增加值和就业比重均会大幅度提高。四是节约资源。城市化节约了土地等资源,对生态是一种平衡。但是城市化有好的城市化,也有坏的城市化,其发展模式是至关重要的。如果没有选择好模式,不但获得不了规模收益,还会更严重地扭曲经济结构,如拉美的过度城市化、人口漂移和贫民窟、福利赶超等诸多问题。我们应避免西欧早期城市化中的先污染后治理、高度集中化导致“大城市病”的模式,也不能走美国城市低密度无序扩张的蔓延模式,应当根据中国国情,在资源、土地、环境和人口约束下,选择以大城市带动中小城市的城市集群发展模式,提高资源的空间集聚度和地区均衡程度,逐步矫正结构失衡,才能从赶超发展变成可持续发展。
随着近年来中国城市化的进程加快(2008年城市化率达到45%),中国的发展环境出现了重大变化。因为,政府行为与城市化高度相关。在城市化低水平时,农村是自给自足的,政府从农村征税本身就是直接拿走农村的剩余,政府无需返还给农村。而城市化水平比较高时则完全不同。城市纳税人必须享受到纳税人权利,即政府为城市居民生活进行的长期安排,包括养老、就业、子女教育、公共基础设施、住房和环境等。现代政府的大量支出与纳税人需求相一致,形成了所谓财政的公共支出性质,这有别于低城市化条件下的政府以动员资源促进经济发展的环境,政府的目标函数中公共福利支出成为一个最重要的目标。城市化水平越高,政府福利支出这一公共目标就越强,1978年中国城市化率只有18%,政府集中所有资源用于生产建设,经济建设支出占财政支出比重高达64%,2006年城市化比例提高到了45%,经济建设支出比重降低到了26.4%,文教、科学、卫生和社会保障支出比重在2007超过了30%,加上行政管理支出的20%多,中国财政支出体系从生产支持转向了公共支出和管理,国家和企业的目标就产生了显著差异,这一转变过程是与城市化密不可分的。预计2010年城市化率接近50%,未来仍然会保持较高的增长速度,直到预计的2020年城市化率接近60%(以现在每年1.22个点的增加速度),城市化才进入平稳期。
据有关国家的经验,在城市化达到50%左右的水平后,政府目标和约束条件就发生明显变化,公共福利目标成为政府目标的重要方面。如果在此阶段政府仍然过度集中资源并主导发展机制,导致了政府长期高综合负债率,企业税负压力加大,一旦在开放过程中受到外部的冲击,经济不景气时间过长,就会出现财政或货币性的危机,甚至企业破产,这一点在拉美和东亚国家已经出现过。因此寻求转换发展机制,创新制度结构,调整利益格局和改善政策激励已经是时不我待了。
四、转变的关键环节:发挥市场的基础性作用
结合中国的实际,我们认为新发展周期的中国经济新发展模式至少应当具有如下特征:
(一)以质量提升为导向的发展目标
政府和企业应当在科学发展观的指导下,由过去重数量增长,转向重视质量提升,以“人均绿色GDP”作为核心目标,注重经济的可持续发展。这里的质量提升,不仅包括物的质量、生态质量,更包括人口质量。
(二)人力资本积累和创新驱动型增长
政府在公共支出上应当从注重“对物的投入”转向注重“对人的投入”,这是经济长期可持续增长的重要保证;在制度上应营造更有利于个人投资和创业的政策和社会环境,降低与管制有关的交易费用和社会成本;提高人力资本积累和技术创新程度,获得因创新而带来就业创造的“资本化效应”和经济增长效率提高的竞争力,推动经济又好又快发展。
(三)城市化带动下的资源空间再配置和规模收益
应当在全国大局上通盘考虑,通过资源的空间调整,推动新型城市化和服务业创新来扩大非贸易品部门对劳动力的吸纳效应;稳定制造成本和结构升级优化,来提高可贸易工业品部门的竞争优势;通过资源向中西部流动,来提高这些地区在全国经济中的比重;通过城乡一体化、地区一体化提高资源在空间上的配置效率,提高集约化水平,以最大限度地获得总体上的规模报酬。
(四)注重经济结构的总量平衡关系
如总供给总需求平衡,货币增长和实体经济增长的大致平衡,内需和外需的平衡,财政收支平衡,国际收支的平衡,国家财力和民生之间的平衡,地区、城乡和不同人群之间的平衡等等。
(五)市场调节为主,政府干预为辅
政府转型是至关重要的。世界银行一项问卷调查显示,很高比例的公司(柬埔寨56%,印度尼西亚41%,菲律宾35%,中国27%)都认为资源配置功能扭曲是影响它们商业经营的主要的或严重的障碍之一。东亚模式这种有组织的资源配置功能扭曲对经济发展有其激励效应,也造成危害。逐步消除有组织的资源配置扭曲,更多地采用市场机制激励创新是未来持续发展的根本,这也是政府转型的逻辑基础。
如何发展市场机制作用,如何对政府为主导的利益格局进行调整,是转向新发展模式的另一关键。政府干预的激励机制在短期内较难改变,往往导致干预路径被锁定,结构和机制调整困难。在存在着结构性规模收益递增条件下,政府实施的干预资源配置就有了其内在的经济逻辑和动力,政府干预在一定时期内对经济发展是有效的,而当规模收益出现递减或难以抵消政府干预的成本时,转型就是必须的。中国当前仍存在着结构转变的规模收益递增条件,政府干预配置资源的有效性条件存在,因此转换机制和调整结构的任务就会在短期影响发展速度和效益。在现有条件和宏观稳定基础上,需要转换政府干预性政策偏向,改善内外关系和市场配置资源机制,在经济短期稳定性和中长期结构均衡化之间进行平衡,依据可持续发展规划目标加以渐近的、连续不断的牵引、约束,才能逐步将数量型、不平衡发展模式纠正调整到一个均衡的可持续发展轨道上来。
注:
①“卡尔多事实”,是英国经济学家卡尔多在1958年归纳的发达经济体长期经济增长特征:在长期内随着人均资本的增长,资本产出率(从而总产出增长),资本回报率(从而实际利率),产出在资本和劳动之间的分配都近乎稳定。其经济含义是,要素比例、GDP增长率和收入分配在长期内都保持稳定趋势,经济增长是可以自维持的,它总是处于稳态均衡路径上,而需求变化和产业结构的变化是相对不重要的(Kaldor,1963)。该理论解释了发达国家完成工业化之后的“可持续增长”或“均衡增长”过程。比如,美国近一百年来的经济增长大致保持在3%的水平。
②“库兹涅茨事实”。库兹涅茨(Kuznets,1966)提出经济增长和结构变化之间存在着历史关联:随着人均产出的持续增长,总是会伴随人口增长和大规模的结构变化。现代经济增长不仅意味着绝对数量的扩张,而且意味着产出、资源和产业结构从农业向非农业活动的转换(工业化);人口分布在农村和城市之间不断变化(城市化)。从发展中国家工业化现实来看,比较符合“库兹涅茨事实”。
③见国际自然资源保护联合会和联合国环境规划署共同发表的《世界保护战略:为了可持续发展的生存资源的保护》一书。
(张平,中国社科院经济所副所长、研究员。王宏淼,中国社科院经济所副研究员)
一、从非均衡到均衡的帕累托改进:经济发展方式转变的实质
转变经济发展方式,是党的“十七大”报告提出的重大战略。这标志着我国政策的关注点已从增长问题转向发展问题。经济理论的研究表明,“经济增长”不等于“经济发展”,“经济发展”不等于“发展”,“发展”又不同于“可持续发展”。在经济增长-经济发展-发展-可持续发展四个概念的演进过程中,经济结构问题、社会问题、环境问题被渐次纳入,体现了人们认识的不断深化。
经济增长是经济学最早研究的问题之一。在20世纪40、50年代以前,经济理论研究中一般把经济增长与经济发展视为同一概念(即国民财富的增加)。上世纪60年代前后,由于“卡尔多事实”①和“库兹涅茨事实”②两个分别针对发达国家和发展中国家的不同理论命题的相继提出,带来了此后经济增长和经济发展问题在理论上的分野:经济增长被视为人均产出、要素分配按比例均衡的持续增加,进入“稳态”。而经济发展则被定义为经济增长伴随着结构变动,是一个非均衡的增长,具有赶超速度,但不稳定。进入70年代后,随着一些发展中国家经济发展模式的失败和失业、贫困和分配不公等问题的加剧,人们开始意识到单纯的经济增长或经济发展都有很大的局限性,于是开始把视野投向更广泛的“发展”,不仅关注经济发展,而且注重人类自身或社会的发展。此时期环境恶化问题也开始被注意,发达国家开始强调了经济增长与自然的均衡,而发展中国家则由于收入分配恶化导致经济发展停滞,提出了大量的发展与社会的平衡问题。1980年“可持续发展”作为一个科学概念被明确提出③,1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次对“可持续发展”作了正式定义。此后,可持续发展理念逐渐深入人心。它不仅包括传统意义上的经济增长、结构变动,而且强调经济发展的可持续性、发展成果的共享性和天地人的协调性。要达到这一目标,就要求经济发展可养活不断增长的人口,环境可承受经济和社会发展带来的压力,同时伴随经济发展的同时要实现社会公平。因而,可持续发展是是自然、经济和社会三者的平衡协调发展,是经济增长、人和自然关系调整以及治理机制交互作用的结果。
经济发展方式,作为一定的自然约束和社会约束下经济发展(可持续发展)的模式、途径和机制,不仅是一个经济、社会和自然的范畴,也是一个历史范畴。既因时代条件不同而具有“阶段性”、“发展性”,又具有“非均衡-均衡-新的非均衡-新的均衡……”等内在规律上的同一性。因此,转变经济发展方式,可被视为一个连续的再均衡过程,即通过发展机制转换、制度结构创新和利益格局的动态调整,使自然-经济-社会从非均衡状态向均衡状态收敛,不断实现帕累托最优改进。
在理论上,结构均衡发展是一个理想状态,但它却是经济发展方式转变的基准目标,它强调了:技术创新推动总量增长;要素配置均衡协调;公平激励,成果分享。但上述目标的实现核心是以市场为基础调节机制建立,才能推动内生式均衡发展路径。我国经济发展方式转变与结构调整的核心问题可能是政府过多地主动地参与了调结构,中国计划经济时期政府计算了大量的综合平衡和最优结构,但越调越失败,关键不是人为提高何种比例,而是要解决机制、体制转型,让市场起到基础配置资源的功能,才能走上均衡发展的道路。同时积极发挥政府的公共服务职能,保障社会的福利分配的帕累托改进,保障自然与增长的均衡比例调整,转变发展方式的本质是市场与政府配置资源职能的再划分和确定过程,是机制、体制和激励,而非很具体的比例调整。
二、我国仍处于“赶超”与非均衡发展阶段
非均衡的发展方式,本质上是后发国家赶超过程中不可避免的产物。从经济理论逻辑来看,当发展过程中存在着系统性的高收益增长部门时,动员资源集中投资在这些部门,就会有产生规模收益递增,即结构配置带来的规模收益递增的赶超型发展速度(钱纳里等,1986;Jones and Romer. 2009)。后发国家赶超的实质就是通过政府动员资源并配置到高增长的现代化部门实现经济扩张的加速。工业化过程中,农业资源被集中到工业上来,就会产生明显的赶超增长;从封闭的国家变为开放国家也可能得到全球化的收益;而城市化带来的空间集聚也会产生很大的规模递增收益,从而形成赶超速度。这些由于结构非均衡配置资源导致的规模收益递增过程,会在一定时期内大幅度提高一国经济潜在经济的增长率,非均衡地提高经济发展水平。已有的世界经济史实证明了这一点。
纵观发达国家数个世纪来的经济发展过程,经历了原始积累、大工业、集约管理和知识创新型四个阶段,有如下典型特征:经济发展的动力表现为“劳动力投入—资本积累—集约管理—知识创新”的演化路径;主导的产业结构经历了“农业—工业—服务业”的变化过程;与不同阶段相适应的,是政府角色从要素积累阶段的“直接数量型干预”,到集约化阶段的“市场化价格调节”,再到创新阶段的“扩大与人口质量相关的公共支出”的转化。在经过原始积累和大工业两个古典增长阶段的非均衡赶超竞赛后,主要发达国家相继在20世纪初叶进入了集约和创新的现代增长阶段,此后基本上处于结构均衡的平衡发展路径上了。
步发达国家后尘,中国目前正从原始积累阶段迈入大工业阶段,并具有管理创新、知识创新阶段的某些特点,但总体上仍处于赶超与非均衡发展阶段。现有经济发展方式的特点是:物质的数量扩张主导了发展目标;经济增长从弱环境约束下的低成本要素积累获得主要源泉;通过全球配置、“干中学”和竞争性模仿机制来弥补资源、市场和技术等方面的不足,保持发展动力;以国家动员型体制和政策强干预为根本保障;以结构非均衡为基本手段和特征。通过60年两阶段的不同经济赶超战略,每30年完成一大飞跃,到2009年建国60年之际初步完成了从一个农业大国向中等收入国家和小康社会的转变。在改革开放中,中国比较好地利用了全球化机遇,充分调动和发挥了本国的比较优势和发展潜力,驱动了工业化和城市化的大发展,使物质积累和产出能力达到了一个全球总量第二位的水平,但也付出了较大的代价。
中国作为大国有着广阔的发展空间,政府主导着资源的配置,经济增长仍处在规模收益递增的阶段。按现有趋势中国未来10年只要保持稳定增长,不出现大的意外,人均GDP可达到8000—10000美元,接近高收入国家的下限(2008年世行标准)。但随着中国向中高收入阶段奋进:
第一,人口红利、工业化、国际化等因素交互作用下、以东部沿海为重心的外延式扩张的空间规模收益递增正在逐年衰减。
第二,长期“经济赶超”背景下,过度投资,内外失衡,自然制约,城乡不平衡,地区差距、收入差距过大,大学生就业难和民工荒等发展中的诸多老问题、新矛盾交织在一起,宏观管理能力不断受到挑战,影响社会经济的不稳定性因素增加。
第三,随着中国经济更大地融入国际社会,国际关联和冲击使得高度依赖外需、高投资、高消耗、高排放和低要素成本、低技术含量、低价格竞争和低环境约束的“四高四低”粗放增长的潜在隐忧更加凸显。面对内部风险累积和外部强制纠正,结构非均衡的发展模式走到了重大抉择的关口。
第四,在2008年以来全球金融危机的“创造性破坏”下,全球经济处于大调整之中。外需和全球增长的不稳定性、新能源革命和低碳经济都对中国经济产生了深远影响。在城市化加速发展背景下,经济发展模式的调整更加紧迫。
三、城市化:非均衡转向均衡的关键过程
结构失衡源于非均衡加速道路和经济规模扩张过程。现代经济理论和国际经验已经证实,赶超基本上是以结构失衡为“常态”的。但是其可持续一定会受到挑战,赶超的结构失衡会累积经济和社会矛盾,而且还会产生很强的增长和利益分配的路径依赖,并将原有的赶超机制转变为阻碍经济持续发展的因素。特别是当一个国家经济增长进入到中高收入水平后,结构失衡推动的规模扩张效率就会快速递减,非均衡发展的矛盾就会越来越显现出来,如果继续沿着原有的机制轨道高速增长,就只能使原有的问题不断累积加重,随着时间流逝越来越没有调整结构和解决发展不平衡的余地,不仅增长出现问题,导致经济和社会在中等收入阶段长期停滞徘徊,而且风险会越来越大。因此必须进行中国经济战略根本性转型,消除结构性失衡才能逐步进入均衡发展,而结构均衡化转变又依赖于新的发展方式和机制。
城市化的“空间资源集聚”是新发展周期结构均衡化和转向新发展模式的关键之一。它包含的“规模效应”表现在:一是推动了教育、R&D和技术创新,从而可以提高生产率。二是由于城市居民社会保障和收入的不断提高,其消费率也会较快地提高,即均衡了赶超时期的投资率过高,也会均衡社会体系。实证研究表明,城市化与消费率的关系表现为“U”型趋势,即在城市化早期,随着基础设施、商业设施和住宅等投资的加大,消费率会出现持续下降;当城市化水平达到一定程度并比较稳定后,消费率会出现上升。三是扩大就业。城市集聚推动了第三产业的发展,第三产业增加值和就业比重均会大幅度提高。四是节约资源。城市化节约了土地等资源,对生态是一种平衡。但是城市化有好的城市化,也有坏的城市化,其发展模式是至关重要的。如果没有选择好模式,不但获得不了规模收益,还会更严重地扭曲经济结构,如拉美的过度城市化、人口漂移和贫民窟、福利赶超等诸多问题。我们应避免西欧早期城市化中的先污染后治理、高度集中化导致“大城市病”的模式,也不能走美国城市低密度无序扩张的蔓延模式,应当根据中国国情,在资源、土地、环境和人口约束下,选择以大城市带动中小城市的城市集群发展模式,提高资源的空间集聚度和地区均衡程度,逐步矫正结构失衡,才能从赶超发展变成可持续发展。
随着近年来中国城市化的进程加快(2008年城市化率达到45%),中国的发展环境出现了重大变化。因为,政府行为与城市化高度相关。在城市化低水平时,农村是自给自足的,政府从农村征税本身就是直接拿走农村的剩余,政府无需返还给农村。而城市化水平比较高时则完全不同。城市纳税人必须享受到纳税人权利,即政府为城市居民生活进行的长期安排,包括养老、就业、子女教育、公共基础设施、住房和环境等。现代政府的大量支出与纳税人需求相一致,形成了所谓财政的公共支出性质,这有别于低城市化条件下的政府以动员资源促进经济发展的环境,政府的目标函数中公共福利支出成为一个最重要的目标。城市化水平越高,政府福利支出这一公共目标就越强,1978年中国城市化率只有18%,政府集中所有资源用于生产建设,经济建设支出占财政支出比重高达64%,2006年城市化比例提高到了45%,经济建设支出比重降低到了26.4%,文教、科学、卫生和社会保障支出比重在2007超过了30%,加上行政管理支出的20%多,中国财政支出体系从生产支持转向了公共支出和管理,国家和企业的目标就产生了显著差异,这一转变过程是与城市化密不可分的。预计2010年城市化率接近50%,未来仍然会保持较高的增长速度,直到预计的2020年城市化率接近60%(以现在每年1.22个点的增加速度),城市化才进入平稳期。
据有关国家的经验,在城市化达到50%左右的水平后,政府目标和约束条件就发生明显变化,公共福利目标成为政府目标的重要方面。如果在此阶段政府仍然过度集中资源并主导发展机制,导致了政府长期高综合负债率,企业税负压力加大,一旦在开放过程中受到外部的冲击,经济不景气时间过长,就会出现财政或货币性的危机,甚至企业破产,这一点在拉美和东亚国家已经出现过。因此寻求转换发展机制,创新制度结构,调整利益格局和改善政策激励已经是时不我待了。
四、转变的关键环节:发挥市场的基础性作用
结合中国的实际,我们认为新发展周期的中国经济新发展模式至少应当具有如下特征:
(一)以质量提升为导向的发展目标
政府和企业应当在科学发展观的指导下,由过去重数量增长,转向重视质量提升,以“人均绿色GDP”作为核心目标,注重经济的可持续发展。这里的质量提升,不仅包括物的质量、生态质量,更包括人口质量。
(二)人力资本积累和创新驱动型增长
政府在公共支出上应当从注重“对物的投入”转向注重“对人的投入”,这是经济长期可持续增长的重要保证;在制度上应营造更有利于个人投资和创业的政策和社会环境,降低与管制有关的交易费用和社会成本;提高人力资本积累和技术创新程度,获得因创新而带来就业创造的“资本化效应”和经济增长效率提高的竞争力,推动经济又好又快发展。
(三)城市化带动下的资源空间再配置和规模收益
应当在全国大局上通盘考虑,通过资源的空间调整,推动新型城市化和服务业创新来扩大非贸易品部门对劳动力的吸纳效应;稳定制造成本和结构升级优化,来提高可贸易工业品部门的竞争优势;通过资源向中西部流动,来提高这些地区在全国经济中的比重;通过城乡一体化、地区一体化提高资源在空间上的配置效率,提高集约化水平,以最大限度地获得总体上的规模报酬。
(四)注重经济结构的总量平衡关系
如总供给总需求平衡,货币增长和实体经济增长的大致平衡,内需和外需的平衡,财政收支平衡,国际收支的平衡,国家财力和民生之间的平衡,地区、城乡和不同人群之间的平衡等等。
(五)市场调节为主,政府干预为辅
政府转型是至关重要的。世界银行一项问卷调查显示,很高比例的公司(柬埔寨56%,印度尼西亚41%,菲律宾35%,中国27%)都认为资源配置功能扭曲是影响它们商业经营的主要的或严重的障碍之一。东亚模式这种有组织的资源配置功能扭曲对经济发展有其激励效应,也造成危害。逐步消除有组织的资源配置扭曲,更多地采用市场机制激励创新是未来持续发展的根本,这也是政府转型的逻辑基础。
如何发展市场机制作用,如何对政府为主导的利益格局进行调整,是转向新发展模式的另一关键。政府干预的激励机制在短期内较难改变,往往导致干预路径被锁定,结构和机制调整困难。在存在着结构性规模收益递增条件下,政府实施的干预资源配置就有了其内在的经济逻辑和动力,政府干预在一定时期内对经济发展是有效的,而当规模收益出现递减或难以抵消政府干预的成本时,转型就是必须的。中国当前仍存在着结构转变的规模收益递增条件,政府干预配置资源的有效性条件存在,因此转换机制和调整结构的任务就会在短期影响发展速度和效益。在现有条件和宏观稳定基础上,需要转换政府干预性政策偏向,改善内外关系和市场配置资源机制,在经济短期稳定性和中长期结构均衡化之间进行平衡,依据可持续发展规划目标加以渐近的、连续不断的牵引、约束,才能逐步将数量型、不平衡发展模式纠正调整到一个均衡的可持续发展轨道上来。
注:
①“卡尔多事实”,是英国经济学家卡尔多在1958年归纳的发达经济体长期经济增长特征:在长期内随着人均资本的增长,资本产出率(从而总产出增长),资本回报率(从而实际利率),产出在资本和劳动之间的分配都近乎稳定。其经济含义是,要素比例、GDP增长率和收入分配在长期内都保持稳定趋势,经济增长是可以自维持的,它总是处于稳态均衡路径上,而需求变化和产业结构的变化是相对不重要的(Kaldor,1963)。该理论解释了发达国家完成工业化之后的“可持续增长”或“均衡增长”过程。比如,美国近一百年来的经济增长大致保持在3%的水平。
②“库兹涅茨事实”。库兹涅茨(Kuznets,1966)提出经济增长和结构变化之间存在着历史关联:随着人均产出的持续增长,总是会伴随人口增长和大规模的结构变化。现代经济增长不仅意味着绝对数量的扩张,而且意味着产出、资源和产业结构从农业向非农业活动的转换(工业化);人口分布在农村和城市之间不断变化(城市化)。从发展中国家工业化现实来看,比较符合“库兹涅茨事实”。
③见国际自然资源保护联合会和联合国环境规划署共同发表的《世界保护战略:为了可持续发展的生存资源的保护》一书。
(张平,中国社科院经济所副所长、研究员。王宏淼,中国社科院经济所副研究员)