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摘 要：在科学发展、构建和谐社会的背景下，29个长江沿岸中心城市联结而形成的经济区域是中国经济发展中最具实力、活力和潜力的发展轴。贯彻落实十七大“促进国民经济又好又快发展”的精神，构建一个强有力的长江沿岸中心城市经济能级的政府协调合作发展的长效机制，靠政府间的合作促进生产要素跨区域合理流动，实现互动多赢，在现行体制下是沿江各中心城市又好又快发展的理性选择。长江沿岸中心城市合作能否获得新的进展，关键在于各方能否克服合作发展面临的体制约束及进行制度创新，取决于各方能否采取正确的可持续共谋发展战略的政策制定和实施。
关键词：政治学视角；长江沿岸中心城市；合作发展；长效机制；制度创新；政策制定实施
中图分类号：F120.3
文献标志码：A
文章编号：1008-5831(2009)06-0001-07
一、命题的提出
中国已经进入科学发展及构建社会主义和谐社会的全新发展阶段。科学发展的本质，就是以人为本，协调发展。随着中国对内对外开放和市场经济体制的初步确立、全面树立和落实科学发展观，中国区域合作越来越紧密，长江流域区域经济合作亦正在兴起。同时国内外对区域合作的研究方兴未艾。
当代国内外学术界就区域经济合作理论和方法的创新等进行了探讨和交流。提出了许多新的见解和政策主张，引起了较为广泛的影响。但这些研究忽略了从政治学基本理论层面对区域间政府合作进行研究。就长江流域区域合作而言，目前，理论界对长江经济带的协作研究颇多。例如，重庆大学马述林、陈德敏主编的《世纪展望：崛起的长江沿岸城市产业带》就从产业经济角度对长江沿岸城市产业进行了深入的分析。现有的文献对区域经济发展与地方政府间关系的研究，主要集中在两个领域：一是区域经济学的研究。就当代中国区域问题研究而言，区域经济学的研究是最丰富和最深刻的，它不仅从经济学的角度进行了深刻的理论分析，而且提供了丰富的实证材料，尤其是近年来围绕长江三角洲区域经济一体化问题的一系列实证分析和理论探讨的论著，大大推动了该领域研究的深入。二是经济地理学和行政区地理学的研究。理论界的研究为统筹区域协调发展提供了许多富有建设性的理论指导和政策性建议。但是，这些研究对长江流域区域政府间的协调合作时冷时热的深层原因挖掘不够，对长江沿岸中心城市协调合作的障碍分析也不够系统，进而未能及时进行构建长江沿岸中心城市经济能级的政府间协调合作发展长效机制的制度创新。按照法国经济学家Sandra Poncet的研究，中国国内省级间商品贸易平均关税超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。长江沿岸中心城市之间亦不例外，可见，从政治学政府关系基本理论角度对长江沿岸中心城市经济能级的政府合作发展的研究，在国内外一直是个薄弱环节。在我们看来，研究目前长江沿岸中心城市政府间协调合作发展，应避免上面所提及的研究问题，以科学发展、和谐发展的新视角，系统地从理论分析、实证调查、应对策略等层面，运用政治学之政府关系基本理论来对加强长江沿岸中心城市经济能级的政府间协调合作发展更加紧密的制度及机制安排进行战略性研究。而构建长效协调合作发展机制的核心是要解决体制和市场壁垒这两个关键性问题，这就需要通过对政府结构、政府政策制定的考察和审视，进行制度创新，推进问题的解决。须知，中国是一个政府主导型、后发型国家，一方面，计划经济体制下政府对经济的深度干涉，政府手中掌握了大量的管理和直接运行经济的权力和能力；另一方面，市场经济发育还极不成熟，公民社会的力量还有待于发展和壮大。所以，除非政府之间达成共识，通过政府间合作，依靠一致性的行政力量、政府的政策资源去建构自由协作区，否则在政府之外没有足够的力量和制度渠道来实现这一制度变化。当然，以长江沿岸中心城市政府合作来共谋长江经济带发展，并不是强调以政府的力量去替代市场，而是恰恰相反，试图通过区域内地方政府的共同行动，一起尝试并进行以市场化为导向的制度创新，为长江沿岸中心城市社会经济资源的优化配制提供一个一体化的制度平台。著名经济学家萨缪尔森曾讲道，中国“如果实行完全的自由市场经济，那也是非常大的错误。我认为，应该保持政府在经济中的重要角色”。事实上，当今世界各国经济发展的经验表明，只有把市场机制和政府的作用有机结合起来，才能使经济得到快速而健康的发展。贯彻落实党的十七大提出的缩小区域发展差异，引导生产要素跨区域合理流动，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，构建一个强有力的长江沿岸中心城市协调合作发展的长效机制，依靠政府间的合作促进生产要素跨区域合理流动，实现互动多赢，是在现行体制下长江沿岸中心城市的理性选择，这便是本命题的理论意义。本选题独到之处在于系统地深入剖析长江沿岸中心城市合作发展面对的障碍，并推出构建长效合作发展机制的制度创新，依靠对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源去推动长江经济带协调发展，从而塑造长江沿岸中心城市的整体优势。本命题的实践意义在于，可能为长江沿岸中心城市构建官方合作的长效机制提供建设性意见，或许能找到解决长江沿岸中心城市合作发展的体制性障碍和地方保护主义的可行的措施办法，或许能为长江沿岸中心城市的交流与协作，进一步推动长江沿岸中心城市的科学发展、和谐发展找到亮点。
二、长江沿岸中心城市政府协调合作发展政策的形成与运作现状
长江沿岸中心城市包括上海、南京、武汉、重庆、攀枝花、宜宾、泸州、宜昌、荆州、岳阳、成宁、鄂州、黄石、石首、九江、安庆、铜陵、芜湖、合肥、马鞍山、泰州、扬州、镇江、南通、宁波、舟山、黄冈、巢湖和池州等29个市，由这些城市联结而形成的经济区域是长江流域经济带的核心，连接东、中、西部三大区域，在中国经济发展中处于辐射南北、带动周边的位置，是中国经济发展中最具实力、活力和潜力的中轴部分。长江沿岸中心城市加强相互间多领域合作，按照科学发展、和谐发展基本要求，共谋长江经济带协同发展的政策制定，是其行政管理行为中的一项重要活动，它关系到长江沿岸中心城市合作发展的成败，关系到各方利益的实现程度。如何进一步深入贯彻科学发展观，依据科学发展与社会和谐的内在统一性，落实国家生产力发展的区域布局，从居于中国承东启西、辐射南北的中心脊梁的区位优势出发，科学地制定长江沿岸中心城市合作发展的政策，是长江沿岸各中心城市行政管理中研究的重大课题。
20世纪80年代，国内经济区域划分为三大板块。率先发展的东部沿海地区向中西部传播先进的技术，提供先进的技术装备，拓展产业转移，培养和输送先进的建设人才；中西部地区的发展比较落后，应把沿海地区的发展看成自己迅速发展的前提条件。同时。沿海地区也应把中西部地区的迅速发展看成自己迅速发展的前提条件。三个地区都应该尽可能快地发展。这就是地处东中西脊梁的长江沿岸 中心城市携手合作发展政策制定的立足点。1985年，由重庆市、武汉市发起以及上海市、南京市参加的长江沿岸中心城市经济协调会诞生了，并在重庆市召开了第一次联席会议。在第二次协调会上，成员扩到23个沿岸中心城市，以后逐步扩充，到目前协调会成员扩充到29个市。
沿岸各中心城市根据“自愿联合、平等互利、轮流坐庄、求同存异”的原则，建立了以沪、宁、汉、渝四个城市为中心的协作区。以上海为中心的长江三角洲经济圈，大力采用先进技术，加强以机电一体化为代表的基础装备工业的发展和以计算机软件为主体的信息产业的发展，形成以机械、钢铁、石化等重化工业为主导、高新技术产业为支撑的产业结构；以南京为中心的长江下游沿岸经济圈，重点发展家电、汽车、建材、化工、钢铁、造船业；以武汉为中心的长江中游沿岸经济圈，依托武汉市和九江、岳阳、宜昌等城市，重点发展钢铁、有色冶金、汽车、石油化工、机械装备和光电子产业；以重庆为中心的长江上游沿岸经济圈，重点发展以汽车、摩托车为主的机械制造业，以天然气化工为主的化工业，以新型铝材和优质钢材为主的冶金业，加强培育具有现实优势和潜在优势的电子信息、建材、食品和日化等产业。形成了依托沿岸高速公路、铁路、输气干管、输电干线、通信光缆等重大点线性基础设施建设，承接沿岸中心城市产业疏散，拓展沿岸产业布局，把长江沿岸地区建设成为全国最具实力的钢铁及有色冶金走廊、石油化工走廊、汽车与机械制造走廊、轻纺走廊和以电子信息技术、现代生物技术为代表的全国最具活力的高新技术产业带。新时期新阶段，沿岸各中心城市围绕推进长江经济带建设的目标，加强交流与合作，进一步推动科学发展、和谐发展。一是加强沿江城市间的双边合作，建立更加紧密的合作交流机制；二是积极推动沿江中心城市企业合作，促进流域经济又好又快地科学发展；三是推动资源共享、优势互补，实现共赢。
三、长江沿岸中心城市合作发展政策制定与运作面临的不协调因素及制度创新
长江沿岸中心城市政府间协调合作发展政策运作不可能很快到位，需要克服种种不和谐因素才能渐入佳境。首先遇到的就是思想认识障碍，一些人思想保守、目光短浅、畏首畏尾、市场意识差，习惯于按计划经济的模式观察和处理问题，特别是一些党政部门机遇意识不强，胆子不大，一切都按旧习惯、旧方式办事，尤其是对现阶段政府之间打破行政区划限制，开展长江沿岸区域合作发展缺乏认识，没有充分意识到构建长效合作发展机制对本地区经济社会发展的巨大推动作用，未能及时开展部门之间、地区之间跨省市交流合作工作，在事关经济发展的一些重大举措上往往行动迟缓、贻误合作时机。目前长江沿岸中心城市各方政府面对的是按照科学发展观的统筹区域发展要求、推动区域经济科学发展、和谐发展的认识问题。不管是否有着明确意识，随着政府间经济协作工作发生的变化，推动长江经济带区域经济良性发展的问题逐渐摆在各方政府面前：如何认识长江沿岸中心城市政府间协调合作发展的必要性?如何看待区域经济协调发展政策与对内对外开放政策?如何克服合作发展面l临的体制约束?合作发展应该采取何种发展方向?长江沿岸中心城市政府间协调合作能否获得新的进展，皆取决于各方能否采取科学发展、和谐发展战略的政策制定与实施。
(一)体制障碍是长江沿岸经济协作面临的不和谐因素
首先是多元化政府目标引起的障碍。与市场经济国家的政府比较，我们的政府是一个包罗万象的政府，行业职能、经济职能和社会职能等多种职能交织在一起，政府的目标取向既复杂又广泛。第一，政府目标有时表现出与市场经济条件下的目标相左的取向。政府的目标选择在一定意义上是矛盾抉择或两难选择。例如在满足就业方面，一方面要满足政府的就业目标，政府要创造新的就业条件，开拓就业途径，保证适度就业；另一方面，政府又要加大改革的力度，推动企业加快减员增效、下岗分流。第二，政府目标的扭曲。由于政府的特殊需求，或为了追求短期成绩，或为了实现“政绩工程”，导致政府目标偏差和短期化。重复建设、投资冲动当属于此列。有些地方热衷于搞华而不实和脱离实际的“形象工程”，互相攀比；有些地方市政建设盲目追求高档次、高标准，大大超过经济实力：有些地方连工资都不能按时发放，却乱上项目，敞开口子胡乱花钱；有的地方违反规定兴建楼堂馆所，办公大搂越盖越大、越盖越豪华；名目繁多的办节、庆典活动，比阔气、讲排场等等，这些都从一个侧面反映了政府目标的扭曲。第三，在原有体制下政府目标与企业目标惊人的一致。因为国有企业是政府的附属物，政府目标是企业目标的替代，或者说政府是通过企业来体现其目标的。例如一些地方政府为了实现“政绩工程”、“形象工程”或应对重大事件，往往强行向企业摊派费用，增加了企业的负担。这样，政府目标实际成为企业的成本。
政府目标的多元性表明我们的政府还不是与市场经济、区域经济相称的政府，与市场规范有相当大的距离，在推进长江沿岸中心城市合作的进程中，政府目标面临重大修正。
其次是市场替代的政府行为导致的障碍。从总体上看，长江沿岸中心城市政府行为仍然没有摆脱一靠红头文件、二靠政策手段、三靠保护垄断这样一种行政支配的行为模式。不少政府部门还习惯于直接干预企业的经济活动，行政管制还很多，审批制还在经济生活中起主导作用。在现实的经济运行过程中，确实存在着政府对市场的过度替代问题，一些由市场起作用的仍然由政府包办，而一些需政府职能到位的却没有真正管起来。现在问题比较突出的是地方政府行政审批泛滥。一些直接参与或者干预微观经济的政府部门仍然大量存在，甚至有相当数量的行政机构就是靠自行设置的行政审批收费或者所谓的“行政执法”罚款收入来生存的，导致现实生活中的行政审批事项过多过滥。这种随意设置的事项，大到一部法律，小到一个区市县政府的规范性文件。甚至是区市县政府下属部委办局所发布的不知如何冠名的“红头文件”，都可以为自己设定一项审批权，形成“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的现象。
其三，行政体制分割、各自为政是长江沿岸中心城市合作的共性障碍。在现行体制下，沿岸各中心城市还是不同的利益主体，行政区之间存在着行政分割的利益分歧，存在大于合力的分力，以致还远远没有充分发挥经济协作区的作用。在提升长江沿岸中心城市合作的过程中，如何进一步打破“条条”与“块块”之间的分割，打破地区封锁，消除“诸侯经济”现象，真正树立一盘棋的思想，形成区域市场、统一市场，协调经济协作区中行政权力之间的关系，是一个有待进一步解决的问题。
其四，区域政府利益导向的影响。行政性分权下，在使企业生产扩张能力与市场占有控制能力不能彰显的同时，也强化了地方政府的主体作用。经济关系由经济区域分工形成，但在市场经济的竞争 中心的长江上游沿岸经济圈成员)，共同协调出台相应的政策、地方法规，避免地方保护主义的市场准入与投资保护制度。
(四)积极推进地方政府行政管理创新政策施行
推进行政审批制度改革，按照凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简的原则，公布取消、下放、转移行政审批事项。同时，对确需设立行政许可的项目，实行规范管理、严格监督。解决多头多层执法，是推进行政管理创新的紧迫任务。按照属地管理为主、适当下移执法重心的原则，着眼于从体制上解决问题，撤销交叉重复的执法机构，明确执法行为主体。同时应开展相对集中处罚权、推进综合执法试点，待条件成熟即在更大范围推行。合理划分财权事权，是支持地方政府行政管理创新的必要条件。健全科学民主决策机制是实现行政管理创新的重要内容。完善重大决策的规则和程序，采取多种渠道，运用多种形式，广泛地集中民智、反映民意，使决策真正建立在科学、民主的基础上。深化政府机构改革是行政管理创新的重要基础。政府机构改革核心是建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，合理划分经济社会管理权责，充分利用现代交通通信发达、信息传导便捷的有利条件，精简管理层级，扩大管理半径，深化乡镇综合配套改革。
(五)联手维护民工合法权益的政策制定，改善农民进城务工环境
随着农村劳动力转移，重庆农民工猛增到700多万，沿江各城市农民工亦多。坚持以人为本、民生为重，认真解决涉及农民工合法权益的问题，成为各城市面临的共同问题。由于农民工的流动性，迫切需要各城市共同制定政策，携手做好对农民工的服务工作。首先是制定培训与就业政策，加快建立农民工培训与就业的档案制度和服务管理制度，指导解决农民在劳务合同、工资待遇、社区生活等方面发生的问题，维护农民工合法权益。其次是认真制定与实施农民跨地区就业和进城务工的各项政策，清理对农民务工歧视性规定和不合理收费，推进农民工医疗和工伤等社会保障制度的建设，努力解决农民工子女上学、法律救助、劳动争议等问题，改善农民工进城务工环境。最后是制定构建公平统一的城乡劳动力市场和公平竞争的就业保障政策，建立开放式互动就业服务信息网络。
总之，长江沿岸中心城市经济能级的政府协调合作发展更加紧密的制度及机制安排，就是通过政府间协调合作，依靠政府的政策资源和法规去打造长江沿岸经济带，建立合作，共谋科学发展、和谐发展机制并确保这一机制的有效运转，为长江沿岸中心城市经济社会资源的优化配置提供一个一体化的制度平台，推动拥有中国承东启西、辐射南北的中心脊梁区位优势的长江经济带又好又快发展，共创可持续未来，为助推长江流域科学发展与和谐发展发挥示范和带头作用。
关键词：政治学视角；长江沿岸中心城市；合作发展；长效机制；制度创新；政策制定实施
中图分类号：F120.3
文献标志码：A
文章编号：1008-5831(2009)06-0001-07
一、命题的提出
中国已经进入科学发展及构建社会主义和谐社会的全新发展阶段。科学发展的本质，就是以人为本，协调发展。随着中国对内对外开放和市场经济体制的初步确立、全面树立和落实科学发展观，中国区域合作越来越紧密，长江流域区域经济合作亦正在兴起。同时国内外对区域合作的研究方兴未艾。
当代国内外学术界就区域经济合作理论和方法的创新等进行了探讨和交流。提出了许多新的见解和政策主张，引起了较为广泛的影响。但这些研究忽略了从政治学基本理论层面对区域间政府合作进行研究。就长江流域区域合作而言，目前，理论界对长江经济带的协作研究颇多。例如，重庆大学马述林、陈德敏主编的《世纪展望：崛起的长江沿岸城市产业带》就从产业经济角度对长江沿岸城市产业进行了深入的分析。现有的文献对区域经济发展与地方政府间关系的研究，主要集中在两个领域：一是区域经济学的研究。就当代中国区域问题研究而言，区域经济学的研究是最丰富和最深刻的，它不仅从经济学的角度进行了深刻的理论分析，而且提供了丰富的实证材料，尤其是近年来围绕长江三角洲区域经济一体化问题的一系列实证分析和理论探讨的论著，大大推动了该领域研究的深入。二是经济地理学和行政区地理学的研究。理论界的研究为统筹区域协调发展提供了许多富有建设性的理论指导和政策性建议。但是，这些研究对长江流域区域政府间的协调合作时冷时热的深层原因挖掘不够，对长江沿岸中心城市协调合作的障碍分析也不够系统，进而未能及时进行构建长江沿岸中心城市经济能级的政府间协调合作发展长效机制的制度创新。按照法国经济学家Sandra Poncet的研究，中国国内省级间商品贸易平均关税超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。长江沿岸中心城市之间亦不例外，可见，从政治学政府关系基本理论角度对长江沿岸中心城市经济能级的政府合作发展的研究，在国内外一直是个薄弱环节。在我们看来，研究目前长江沿岸中心城市政府间协调合作发展，应避免上面所提及的研究问题，以科学发展、和谐发展的新视角，系统地从理论分析、实证调查、应对策略等层面，运用政治学之政府关系基本理论来对加强长江沿岸中心城市经济能级的政府间协调合作发展更加紧密的制度及机制安排进行战略性研究。而构建长效协调合作发展机制的核心是要解决体制和市场壁垒这两个关键性问题，这就需要通过对政府结构、政府政策制定的考察和审视，进行制度创新，推进问题的解决。须知，中国是一个政府主导型、后发型国家，一方面，计划经济体制下政府对经济的深度干涉，政府手中掌握了大量的管理和直接运行经济的权力和能力；另一方面，市场经济发育还极不成熟，公民社会的力量还有待于发展和壮大。所以，除非政府之间达成共识，通过政府间合作，依靠一致性的行政力量、政府的政策资源去建构自由协作区，否则在政府之外没有足够的力量和制度渠道来实现这一制度变化。当然，以长江沿岸中心城市政府合作来共谋长江经济带发展，并不是强调以政府的力量去替代市场，而是恰恰相反，试图通过区域内地方政府的共同行动，一起尝试并进行以市场化为导向的制度创新，为长江沿岸中心城市社会经济资源的优化配制提供一个一体化的制度平台。著名经济学家萨缪尔森曾讲道，中国“如果实行完全的自由市场经济，那也是非常大的错误。我认为，应该保持政府在经济中的重要角色”。事实上，当今世界各国经济发展的经验表明，只有把市场机制和政府的作用有机结合起来，才能使经济得到快速而健康的发展。贯彻落实党的十七大提出的缩小区域发展差异，引导生产要素跨区域合理流动，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，构建一个强有力的长江沿岸中心城市协调合作发展的长效机制，依靠政府间的合作促进生产要素跨区域合理流动，实现互动多赢，是在现行体制下长江沿岸中心城市的理性选择，这便是本命题的理论意义。本选题独到之处在于系统地深入剖析长江沿岸中心城市合作发展面对的障碍，并推出构建长效合作发展机制的制度创新，依靠对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源去推动长江经济带协调发展，从而塑造长江沿岸中心城市的整体优势。本命题的实践意义在于，可能为长江沿岸中心城市构建官方合作的长效机制提供建设性意见，或许能找到解决长江沿岸中心城市合作发展的体制性障碍和地方保护主义的可行的措施办法，或许能为长江沿岸中心城市的交流与协作，进一步推动长江沿岸中心城市的科学发展、和谐发展找到亮点。
二、长江沿岸中心城市政府协调合作发展政策的形成与运作现状
长江沿岸中心城市包括上海、南京、武汉、重庆、攀枝花、宜宾、泸州、宜昌、荆州、岳阳、成宁、鄂州、黄石、石首、九江、安庆、铜陵、芜湖、合肥、马鞍山、泰州、扬州、镇江、南通、宁波、舟山、黄冈、巢湖和池州等29个市，由这些城市联结而形成的经济区域是长江流域经济带的核心，连接东、中、西部三大区域，在中国经济发展中处于辐射南北、带动周边的位置，是中国经济发展中最具实力、活力和潜力的中轴部分。长江沿岸中心城市加强相互间多领域合作，按照科学发展、和谐发展基本要求，共谋长江经济带协同发展的政策制定，是其行政管理行为中的一项重要活动，它关系到长江沿岸中心城市合作发展的成败，关系到各方利益的实现程度。如何进一步深入贯彻科学发展观，依据科学发展与社会和谐的内在统一性，落实国家生产力发展的区域布局，从居于中国承东启西、辐射南北的中心脊梁的区位优势出发，科学地制定长江沿岸中心城市合作发展的政策，是长江沿岸各中心城市行政管理中研究的重大课题。
20世纪80年代，国内经济区域划分为三大板块。率先发展的东部沿海地区向中西部传播先进的技术，提供先进的技术装备，拓展产业转移，培养和输送先进的建设人才；中西部地区的发展比较落后，应把沿海地区的发展看成自己迅速发展的前提条件。同时。沿海地区也应把中西部地区的迅速发展看成自己迅速发展的前提条件。三个地区都应该尽可能快地发展。这就是地处东中西脊梁的长江沿岸 中心城市携手合作发展政策制定的立足点。1985年，由重庆市、武汉市发起以及上海市、南京市参加的长江沿岸中心城市经济协调会诞生了，并在重庆市召开了第一次联席会议。在第二次协调会上，成员扩到23个沿岸中心城市，以后逐步扩充，到目前协调会成员扩充到29个市。
沿岸各中心城市根据“自愿联合、平等互利、轮流坐庄、求同存异”的原则，建立了以沪、宁、汉、渝四个城市为中心的协作区。以上海为中心的长江三角洲经济圈，大力采用先进技术，加强以机电一体化为代表的基础装备工业的发展和以计算机软件为主体的信息产业的发展，形成以机械、钢铁、石化等重化工业为主导、高新技术产业为支撑的产业结构；以南京为中心的长江下游沿岸经济圈，重点发展家电、汽车、建材、化工、钢铁、造船业；以武汉为中心的长江中游沿岸经济圈，依托武汉市和九江、岳阳、宜昌等城市，重点发展钢铁、有色冶金、汽车、石油化工、机械装备和光电子产业；以重庆为中心的长江上游沿岸经济圈，重点发展以汽车、摩托车为主的机械制造业，以天然气化工为主的化工业，以新型铝材和优质钢材为主的冶金业，加强培育具有现实优势和潜在优势的电子信息、建材、食品和日化等产业。形成了依托沿岸高速公路、铁路、输气干管、输电干线、通信光缆等重大点线性基础设施建设，承接沿岸中心城市产业疏散，拓展沿岸产业布局，把长江沿岸地区建设成为全国最具实力的钢铁及有色冶金走廊、石油化工走廊、汽车与机械制造走廊、轻纺走廊和以电子信息技术、现代生物技术为代表的全国最具活力的高新技术产业带。新时期新阶段，沿岸各中心城市围绕推进长江经济带建设的目标，加强交流与合作，进一步推动科学发展、和谐发展。一是加强沿江城市间的双边合作，建立更加紧密的合作交流机制；二是积极推动沿江中心城市企业合作，促进流域经济又好又快地科学发展；三是推动资源共享、优势互补，实现共赢。
三、长江沿岸中心城市合作发展政策制定与运作面临的不协调因素及制度创新
长江沿岸中心城市政府间协调合作发展政策运作不可能很快到位，需要克服种种不和谐因素才能渐入佳境。首先遇到的就是思想认识障碍，一些人思想保守、目光短浅、畏首畏尾、市场意识差，习惯于按计划经济的模式观察和处理问题，特别是一些党政部门机遇意识不强，胆子不大，一切都按旧习惯、旧方式办事，尤其是对现阶段政府之间打破行政区划限制，开展长江沿岸区域合作发展缺乏认识，没有充分意识到构建长效合作发展机制对本地区经济社会发展的巨大推动作用，未能及时开展部门之间、地区之间跨省市交流合作工作，在事关经济发展的一些重大举措上往往行动迟缓、贻误合作时机。目前长江沿岸中心城市各方政府面对的是按照科学发展观的统筹区域发展要求、推动区域经济科学发展、和谐发展的认识问题。不管是否有着明确意识，随着政府间经济协作工作发生的变化，推动长江经济带区域经济良性发展的问题逐渐摆在各方政府面前：如何认识长江沿岸中心城市政府间协调合作发展的必要性?如何看待区域经济协调发展政策与对内对外开放政策?如何克服合作发展面l临的体制约束?合作发展应该采取何种发展方向?长江沿岸中心城市政府间协调合作能否获得新的进展，皆取决于各方能否采取科学发展、和谐发展战略的政策制定与实施。
(一)体制障碍是长江沿岸经济协作面临的不和谐因素
首先是多元化政府目标引起的障碍。与市场经济国家的政府比较，我们的政府是一个包罗万象的政府，行业职能、经济职能和社会职能等多种职能交织在一起，政府的目标取向既复杂又广泛。第一，政府目标有时表现出与市场经济条件下的目标相左的取向。政府的目标选择在一定意义上是矛盾抉择或两难选择。例如在满足就业方面，一方面要满足政府的就业目标，政府要创造新的就业条件，开拓就业途径，保证适度就业；另一方面，政府又要加大改革的力度，推动企业加快减员增效、下岗分流。第二，政府目标的扭曲。由于政府的特殊需求，或为了追求短期成绩，或为了实现“政绩工程”，导致政府目标偏差和短期化。重复建设、投资冲动当属于此列。有些地方热衷于搞华而不实和脱离实际的“形象工程”，互相攀比；有些地方市政建设盲目追求高档次、高标准，大大超过经济实力：有些地方连工资都不能按时发放，却乱上项目，敞开口子胡乱花钱；有的地方违反规定兴建楼堂馆所，办公大搂越盖越大、越盖越豪华；名目繁多的办节、庆典活动，比阔气、讲排场等等，这些都从一个侧面反映了政府目标的扭曲。第三，在原有体制下政府目标与企业目标惊人的一致。因为国有企业是政府的附属物，政府目标是企业目标的替代，或者说政府是通过企业来体现其目标的。例如一些地方政府为了实现“政绩工程”、“形象工程”或应对重大事件，往往强行向企业摊派费用，增加了企业的负担。这样，政府目标实际成为企业的成本。
政府目标的多元性表明我们的政府还不是与市场经济、区域经济相称的政府，与市场规范有相当大的距离，在推进长江沿岸中心城市合作的进程中，政府目标面临重大修正。
其次是市场替代的政府行为导致的障碍。从总体上看，长江沿岸中心城市政府行为仍然没有摆脱一靠红头文件、二靠政策手段、三靠保护垄断这样一种行政支配的行为模式。不少政府部门还习惯于直接干预企业的经济活动，行政管制还很多，审批制还在经济生活中起主导作用。在现实的经济运行过程中，确实存在着政府对市场的过度替代问题，一些由市场起作用的仍然由政府包办，而一些需政府职能到位的却没有真正管起来。现在问题比较突出的是地方政府行政审批泛滥。一些直接参与或者干预微观经济的政府部门仍然大量存在，甚至有相当数量的行政机构就是靠自行设置的行政审批收费或者所谓的“行政执法”罚款收入来生存的，导致现实生活中的行政审批事项过多过滥。这种随意设置的事项，大到一部法律，小到一个区市县政府的规范性文件。甚至是区市县政府下属部委办局所发布的不知如何冠名的“红头文件”，都可以为自己设定一项审批权，形成“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的现象。
其三，行政体制分割、各自为政是长江沿岸中心城市合作的共性障碍。在现行体制下，沿岸各中心城市还是不同的利益主体，行政区之间存在着行政分割的利益分歧，存在大于合力的分力，以致还远远没有充分发挥经济协作区的作用。在提升长江沿岸中心城市合作的过程中，如何进一步打破“条条”与“块块”之间的分割，打破地区封锁，消除“诸侯经济”现象，真正树立一盘棋的思想，形成区域市场、统一市场，协调经济协作区中行政权力之间的关系，是一个有待进一步解决的问题。
其四，区域政府利益导向的影响。行政性分权下，在使企业生产扩张能力与市场占有控制能力不能彰显的同时，也强化了地方政府的主体作用。经济关系由经济区域分工形成，但在市场经济的竞争 中心的长江上游沿岸经济圈成员)，共同协调出台相应的政策、地方法规，避免地方保护主义的市场准入与投资保护制度。
(四)积极推进地方政府行政管理创新政策施行
推进行政审批制度改革，按照凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简的原则，公布取消、下放、转移行政审批事项。同时，对确需设立行政许可的项目，实行规范管理、严格监督。解决多头多层执法，是推进行政管理创新的紧迫任务。按照属地管理为主、适当下移执法重心的原则，着眼于从体制上解决问题，撤销交叉重复的执法机构，明确执法行为主体。同时应开展相对集中处罚权、推进综合执法试点，待条件成熟即在更大范围推行。合理划分财权事权，是支持地方政府行政管理创新的必要条件。健全科学民主决策机制是实现行政管理创新的重要内容。完善重大决策的规则和程序，采取多种渠道，运用多种形式，广泛地集中民智、反映民意，使决策真正建立在科学、民主的基础上。深化政府机构改革是行政管理创新的重要基础。政府机构改革核心是建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，合理划分经济社会管理权责，充分利用现代交通通信发达、信息传导便捷的有利条件，精简管理层级，扩大管理半径，深化乡镇综合配套改革。
(五)联手维护民工合法权益的政策制定，改善农民进城务工环境
随着农村劳动力转移，重庆农民工猛增到700多万，沿江各城市农民工亦多。坚持以人为本、民生为重，认真解决涉及农民工合法权益的问题，成为各城市面临的共同问题。由于农民工的流动性，迫切需要各城市共同制定政策，携手做好对农民工的服务工作。首先是制定培训与就业政策，加快建立农民工培训与就业的档案制度和服务管理制度，指导解决农民在劳务合同、工资待遇、社区生活等方面发生的问题，维护农民工合法权益。其次是认真制定与实施农民跨地区就业和进城务工的各项政策，清理对农民务工歧视性规定和不合理收费，推进农民工医疗和工伤等社会保障制度的建设，努力解决农民工子女上学、法律救助、劳动争议等问题，改善农民工进城务工环境。最后是制定构建公平统一的城乡劳动力市场和公平竞争的就业保障政策，建立开放式互动就业服务信息网络。
总之，长江沿岸中心城市经济能级的政府协调合作发展更加紧密的制度及机制安排，就是通过政府间协调合作，依靠政府的政策资源和法规去打造长江沿岸经济带，建立合作，共谋科学发展、和谐发展机制并确保这一机制的有效运转，为长江沿岸中心城市经济社会资源的优化配置提供一个一体化的制度平台，推动拥有中国承东启西、辐射南北的中心脊梁区位优势的长江经济带又好又快发展，共创可持续未来，为助推长江流域科学发展与和谐发展发挥示范和带头作用。