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2004年9月,最高人民检察院下发了《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》(以下简称《通知》)。根据该《通知》精神,民行部门对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪线索,经检察长同意,可以进行初查;符合立案条件的,经检察长批准,可以直接立案侦查。最高人民检察院的这一规定,是对检察机关内部各部门间侦查权的重新分工。正如赋予民行部门侦查权时所设立的"以民行检察侦查工作提升民行检察监督实效"的制度预期,民行侦查权的有效行使对新形势下增强查办职务犯罪力度,强化检察机关对民事、行政诉讼活动的监督职能,实现司法公正与和谐有着重要意义。
一、民行侦查权行使的重要意义
2004年最高人民检察院[ 2004 ] 12号《通知》下发后,各级民行部门根据《通知》要求,经过艰苦的努力,相继获得突破,并取得了一定成效。但是在民行侦查权行使的过程中,在检察机关内部也不断存在疑虑,认为民行部门在资源配置等方面存在不足,建议民行侦查权的行使要量力而行。对此,笔者认为,民行侦查权的有效行使具有重大意义,必须保留民行部门的侦查权。
(一)民行侦查权的行使有利于实现司法公平与正义
当前,司法腐败虽只是极少数人的行为,却极大地影响了社会大众对司法公正的信任。在此之前,民行侦查权曾归口于法纪检察部门(现更名为渎检部门)、反贪部门。民行监督的两个手段---抗诉和刑事追诉因此分离,民行抗诉职能从制度层面缺乏有力保障。民行部门每年向法院抗诉的案件逾万,但是改判率却偏低;很大一部分案件,审判人员有枉法裁判的嫌疑,但是因枉法裁判受追究的法官却很少。民行侦查权的回归,最直接目的是以"查"促"抗",以此作为抗诉职能行使的有力保障。而民行侦查权的回归的最根本目的则是通过查处审判人员枉法裁判、渎职侵权行为,维护司法公正和司法权威。
(二)民行侦查权的行使,实现了检察资源的合理配置,有利于實现司法效益
民事行政案件涉及面广,法律关系错综复杂;民事行政案件的审判模式赋予法官在事实认定和证据采信等方面更大的自由裁量空间,同时,民事行政案件涉及的法律、法规及司法解释专业性强,而渎检、反贪部门长期从事刑事案件的调查与突破,对一些民事行政法律、法规和司法解释不熟悉,对民事行政审判的方式也知之不多。因此,上述部门在审查案件时,对该类判决是否公正、审判人员是否存在枉法行为的认定上容易出现困难,侦查效能弱化。之前的实践中,如果发现法官有枉法裁判、渎职侵权嫌疑,往往要将该类案件在不同部门间相互移送,造成案件的拖延,甚至丧失侦查良机,有违司法效益的原则。民行侦查权的行使则可以很好地解决上述问题。基于专业优势,民行部门通过对民事行政案件的审查与对比,更容易采集、挖掘查办审判人员职务犯罪的有价值线索。因此可以说,民行部门直接行使侦查权优化了检察资源配置,有利于更及时地预防、发现、查清和打击审判人员职务犯罪,实现司法效益。
(三)民行侦查权的行使将促进民事行政检察事业的全面发展
首先,民行侦查权的行使可以树立民行权威,促进审判监督工作的有效开展。目前,少数法院对民行部门的法律监督有极大的抗拒心理,阅卷环节人为设置障碍,对民行部门合法合理的抗诉意见也置之不理,审判监督难见成效。民行侦查权的行使对少数法院的上述极端行为将产生震慑作用。通过查处审判人员的职务犯罪,可以对抗诉权的行使形成有力的制度保障。其次,民行部门查处审判人员职务犯罪行为将产生巨大社会影响,有利于增强当事人的司法认知度和对民行工作的信任感,促进民行部门对当事人的息诉说理工作,为维护社会和谐与稳定作出更大贡献。因此,在现阶段,保留并加强民行侦查权对实现司法公正和高效是实实在在的客观需要。
二、民行侦查权行使需要处理好的三类关系
(一)行使民行侦查权要处理好检、法两家的关系
民行侦查工作开展不当易造成检、法两家的冲突和矛盾。在司法实践中,还是有少数法院基于单位形象或者因牵涉到利益关系,无法将检察监督理性地理解为支持、合作关系,而是看成了对抗关系。而另一方面,检察机关民行部门在办案过程中需要和法院多个部门发生工作上的联系,包括档案室、立案庭、审判庭、审监庭、监察室等,需要他们的配合与协助。因此,如果民行侦查权运用不当,极有可能毁掉已经积累起来的合作与支持,侦查工作无法突破,甚至影响抗诉工作的开展。笔者认为,在行使民行侦查权时要处理好检、法两家的关系,首先要坚持依法监督的原则。民行检察部门要做到既不干预审判机关的独立性和权威性,又切实履行法律监督权。在侦查活动中,需仔细审查裁判程序是否符合法律的规定、生效判决是否符合社会的公平正义要求。同时,民行部门也要加强自身侦查监督工作,规范侦查行为,做好侦查程序的审查、侦查行为和手段的审查以及被侦查对象合法权益的保护等。其次,民行侦查权行使的过程中,可以借助审判机关监察部门的力量。民行部门可以与法院监察室建立联席互动机制,以促进与法院的沟通,利于案件侦查工作的突破和顺利进行。当然,各个侦查人员要根据各自案件的具体情况把握好和法院沟通的深度,沟通需把握的前提是注意保密性,需仔细考虑沟通对案件侦查工作是否会造成任何负面影响。总之,民行部门在行使侦查权时,不能把侦查权作为与法院打交道的可炫耀资本,须依法有理有节地运用,只有这样才能在行使监督权的同时处理好检、法两家的关系。
(二)行使民行侦查权要处理好民事行政检察系统内部的关系
通过加强民事行政检察部门一体化建设,处理好民行系统内部的关系,可以整合力量,应对新《民事诉讼法》的实施给民行工作带来的挑战,克服在行使民行侦查权过程中面临的一些现实困难。2008年4月1日,修改后的《民事诉讼法》正式实施。此次《民事诉讼法》的修改,在解决"再审难、执行难"问题上倾注了大量笔墨,对民行侦查权的行使将产生两方面的重大影响: (1)民行部门受理申诉案件的数量将大幅增加,但同时案件量"倒三角"的问题将更加突出,不利于侦查所需线索的收集以及侦查案件的办理;( 2)对民事执行的期限、程序、措施以及当事人的异议处理程序等规定得更为明确具体,这为认定执行人员是否玩忽职守、怠于执行、违法执行提供了更为具体的法律依据,有利于民行侦查权的行使。笔者认为,法官和民行工作者大量在基层办公,民行侦查权行使的过程中,需要各基层民行工作者参与到案件的办理中来。以市级院为依托,通过加强上下级检察院民行检察一体化工作机制的建设,我们可以打破各级检察院民行办案人员各自为阵的格局,统一安排案件办理工作,统一调配办案人员,实行下级检察院民行部门检察人员的办案工作由上级院统一管理的模式。
(三)行使民行侦查权要处理好行使刑事侦查职能与其他职能的关系
实践中一些民行干警受行使民行侦查权所带来的成功影响,易逐渐产生荒废其他职能仅专注行使民行侦查权的思想倾向。如果法律所赋予民行部门行使的各项职能间关系处理不好,则容易造成工作摊子铺得大,各项工作成效却不佳的局面。处理好民行侦查职能与其他各项职能的关系,我们需从最高人民检察院[ 2004 ]12号《通知》中关于设立民行侦查制度的目的加以考察,即以侦查促进民行权威,以侦查促进抗诉,做到侦查与抗诉相辅相成。因此,上述精神应该成为我们处理好民行侦查权与其他各项职权间关系的基础。具体而言,笔者认为,在司法实践中不应随意扩大民行侦查权的行使范围。民行部门只能对在办理民事、行政抗诉案件时发现的线索行使侦查权。通过办理申诉案件,民行部门挖掘出侦查线索;通过行使侦查权,以利于申诉案件的办理,达到强化民行部门法律监督的效果。
三、完善民行侦查权行使中的证据收集制度
由于民行侦查制度与其他自侦部门行使侦查权最大的不同之处就在于线索的发现及处理上,而在初查及侦查的谋略和方法上却可以通用和借鉴。因此,可以说,线索是各民行部门能否开展民事侦查工作的关键,是民行侦查权得以行使的生命线。根据最高人民检察院[ 2004 ]12号《通知》对民行侦查范围的限定,民行部门只能对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪线索展开侦查,这就决定了民行部门在线索收集上不能像渎职侵权检察部门或反贪部门主要依靠举报的方式。通过审查申诉案件,依靠自身的主动性和敏锐性,挖掘审判人员职务犯罪的蛛丝马迹,将成为民行部门获得线索的最主要渠道。除了在意识层面重视外,收集相关线索更主要的是建立行之有效的信息采集、信息统计分析和管理机制。
一、民行侦查权行使的重要意义
2004年最高人民检察院[ 2004 ] 12号《通知》下发后,各级民行部门根据《通知》要求,经过艰苦的努力,相继获得突破,并取得了一定成效。但是在民行侦查权行使的过程中,在检察机关内部也不断存在疑虑,认为民行部门在资源配置等方面存在不足,建议民行侦查权的行使要量力而行。对此,笔者认为,民行侦查权的有效行使具有重大意义,必须保留民行部门的侦查权。
(一)民行侦查权的行使有利于实现司法公平与正义
当前,司法腐败虽只是极少数人的行为,却极大地影响了社会大众对司法公正的信任。在此之前,民行侦查权曾归口于法纪检察部门(现更名为渎检部门)、反贪部门。民行监督的两个手段---抗诉和刑事追诉因此分离,民行抗诉职能从制度层面缺乏有力保障。民行部门每年向法院抗诉的案件逾万,但是改判率却偏低;很大一部分案件,审判人员有枉法裁判的嫌疑,但是因枉法裁判受追究的法官却很少。民行侦查权的回归,最直接目的是以"查"促"抗",以此作为抗诉职能行使的有力保障。而民行侦查权的回归的最根本目的则是通过查处审判人员枉法裁判、渎职侵权行为,维护司法公正和司法权威。
(二)民行侦查权的行使,实现了检察资源的合理配置,有利于實现司法效益
民事行政案件涉及面广,法律关系错综复杂;民事行政案件的审判模式赋予法官在事实认定和证据采信等方面更大的自由裁量空间,同时,民事行政案件涉及的法律、法规及司法解释专业性强,而渎检、反贪部门长期从事刑事案件的调查与突破,对一些民事行政法律、法规和司法解释不熟悉,对民事行政审判的方式也知之不多。因此,上述部门在审查案件时,对该类判决是否公正、审判人员是否存在枉法行为的认定上容易出现困难,侦查效能弱化。之前的实践中,如果发现法官有枉法裁判、渎职侵权嫌疑,往往要将该类案件在不同部门间相互移送,造成案件的拖延,甚至丧失侦查良机,有违司法效益的原则。民行侦查权的行使则可以很好地解决上述问题。基于专业优势,民行部门通过对民事行政案件的审查与对比,更容易采集、挖掘查办审判人员职务犯罪的有价值线索。因此可以说,民行部门直接行使侦查权优化了检察资源配置,有利于更及时地预防、发现、查清和打击审判人员职务犯罪,实现司法效益。
(三)民行侦查权的行使将促进民事行政检察事业的全面发展
首先,民行侦查权的行使可以树立民行权威,促进审判监督工作的有效开展。目前,少数法院对民行部门的法律监督有极大的抗拒心理,阅卷环节人为设置障碍,对民行部门合法合理的抗诉意见也置之不理,审判监督难见成效。民行侦查权的行使对少数法院的上述极端行为将产生震慑作用。通过查处审判人员的职务犯罪,可以对抗诉权的行使形成有力的制度保障。其次,民行部门查处审判人员职务犯罪行为将产生巨大社会影响,有利于增强当事人的司法认知度和对民行工作的信任感,促进民行部门对当事人的息诉说理工作,为维护社会和谐与稳定作出更大贡献。因此,在现阶段,保留并加强民行侦查权对实现司法公正和高效是实实在在的客观需要。
二、民行侦查权行使需要处理好的三类关系
(一)行使民行侦查权要处理好检、法两家的关系
民行侦查工作开展不当易造成检、法两家的冲突和矛盾。在司法实践中,还是有少数法院基于单位形象或者因牵涉到利益关系,无法将检察监督理性地理解为支持、合作关系,而是看成了对抗关系。而另一方面,检察机关民行部门在办案过程中需要和法院多个部门发生工作上的联系,包括档案室、立案庭、审判庭、审监庭、监察室等,需要他们的配合与协助。因此,如果民行侦查权运用不当,极有可能毁掉已经积累起来的合作与支持,侦查工作无法突破,甚至影响抗诉工作的开展。笔者认为,在行使民行侦查权时要处理好检、法两家的关系,首先要坚持依法监督的原则。民行检察部门要做到既不干预审判机关的独立性和权威性,又切实履行法律监督权。在侦查活动中,需仔细审查裁判程序是否符合法律的规定、生效判决是否符合社会的公平正义要求。同时,民行部门也要加强自身侦查监督工作,规范侦查行为,做好侦查程序的审查、侦查行为和手段的审查以及被侦查对象合法权益的保护等。其次,民行侦查权行使的过程中,可以借助审判机关监察部门的力量。民行部门可以与法院监察室建立联席互动机制,以促进与法院的沟通,利于案件侦查工作的突破和顺利进行。当然,各个侦查人员要根据各自案件的具体情况把握好和法院沟通的深度,沟通需把握的前提是注意保密性,需仔细考虑沟通对案件侦查工作是否会造成任何负面影响。总之,民行部门在行使侦查权时,不能把侦查权作为与法院打交道的可炫耀资本,须依法有理有节地运用,只有这样才能在行使监督权的同时处理好检、法两家的关系。
(二)行使民行侦查权要处理好民事行政检察系统内部的关系
通过加强民事行政检察部门一体化建设,处理好民行系统内部的关系,可以整合力量,应对新《民事诉讼法》的实施给民行工作带来的挑战,克服在行使民行侦查权过程中面临的一些现实困难。2008年4月1日,修改后的《民事诉讼法》正式实施。此次《民事诉讼法》的修改,在解决"再审难、执行难"问题上倾注了大量笔墨,对民行侦查权的行使将产生两方面的重大影响: (1)民行部门受理申诉案件的数量将大幅增加,但同时案件量"倒三角"的问题将更加突出,不利于侦查所需线索的收集以及侦查案件的办理;( 2)对民事执行的期限、程序、措施以及当事人的异议处理程序等规定得更为明确具体,这为认定执行人员是否玩忽职守、怠于执行、违法执行提供了更为具体的法律依据,有利于民行侦查权的行使。笔者认为,法官和民行工作者大量在基层办公,民行侦查权行使的过程中,需要各基层民行工作者参与到案件的办理中来。以市级院为依托,通过加强上下级检察院民行检察一体化工作机制的建设,我们可以打破各级检察院民行办案人员各自为阵的格局,统一安排案件办理工作,统一调配办案人员,实行下级检察院民行部门检察人员的办案工作由上级院统一管理的模式。
(三)行使民行侦查权要处理好行使刑事侦查职能与其他职能的关系
实践中一些民行干警受行使民行侦查权所带来的成功影响,易逐渐产生荒废其他职能仅专注行使民行侦查权的思想倾向。如果法律所赋予民行部门行使的各项职能间关系处理不好,则容易造成工作摊子铺得大,各项工作成效却不佳的局面。处理好民行侦查职能与其他各项职能的关系,我们需从最高人民检察院[ 2004 ]12号《通知》中关于设立民行侦查制度的目的加以考察,即以侦查促进民行权威,以侦查促进抗诉,做到侦查与抗诉相辅相成。因此,上述精神应该成为我们处理好民行侦查权与其他各项职权间关系的基础。具体而言,笔者认为,在司法实践中不应随意扩大民行侦查权的行使范围。民行部门只能对在办理民事、行政抗诉案件时发现的线索行使侦查权。通过办理申诉案件,民行部门挖掘出侦查线索;通过行使侦查权,以利于申诉案件的办理,达到强化民行部门法律监督的效果。
三、完善民行侦查权行使中的证据收集制度
由于民行侦查制度与其他自侦部门行使侦查权最大的不同之处就在于线索的发现及处理上,而在初查及侦查的谋略和方法上却可以通用和借鉴。因此,可以说,线索是各民行部门能否开展民事侦查工作的关键,是民行侦查权得以行使的生命线。根据最高人民检察院[ 2004 ]12号《通知》对民行侦查范围的限定,民行部门只能对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪线索展开侦查,这就决定了民行部门在线索收集上不能像渎职侵权检察部门或反贪部门主要依靠举报的方式。通过审查申诉案件,依靠自身的主动性和敏锐性,挖掘审判人员职务犯罪的蛛丝马迹,将成为民行部门获得线索的最主要渠道。除了在意识层面重视外,收集相关线索更主要的是建立行之有效的信息采集、信息统计分析和管理机制。