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摘要：长期以来，我国实行的是以《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》为核心的法律制度，但“一法一条例”是建立计划经济体制基础上的，随着我国社会主义市场经济改革的不断深化和改革开放以来我国翻天覆地的变化，“一法一条例”越来越显示了它们内在的缺陷，不能很好地实现城乡规划的法律功能。在社会各界的千呼万唤之下，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日正式颁布实施。这是一部制定良好、科学的法律，但是，再好的法律也要落到实处，否则就会形同废纸。因此文章以我国《城乡规划法》的实施为视角，对新法的实施提出了自己的思考和见解。
关键词：城乡规划；法律实施
我国现行《城乡规划法》是建立在我国规划历史经验和国外规划经验上的，同之前的“一法一条例”相比，指导思想相当先进，内容比较完善。《城乡规划法》的出台标志着我国进入城乡总体规划新时代。但是，法律的生命力在于它是否能够有效的实施，能否不是一纸空文而是保障公民权利的有力武器。《城乡规划法》出台后，其能否有效实施和发挥最大的功效必须是我们应该关注和研究的重点。结合我国城乡规划现状及特点，本文对我国《城乡规划法》的实施试图从3个方面提出思考和建议。
一、加强城乡规划法律细化工作，健全相关配套法律
立法是实施城乡规范法的前提和基础，法律的实施首先要制定法律，没有法律，无法可依。有了法律，如果比较粗放，也会有法难依，甚至钻法律漏洞。城乡规划法的法律细化工作是指制定出完备细致的法律制度，使城乡规划的各方面都有法可依，有章可循。因此，保证《城乡规划法》的有效实施首先要保证做好城乡规划法律本身的细化工作。国家立法机关要做到健全配套的城乡规划法律体系，通过一个逐步完善，逐步严密的过程健全城乡规划法律制度。为此，可以从以下方面考虑：
第一，构建完备、协调的城乡规划法规体系。城乡规划管理是一个复杂的系统工程，绝不是一、两部规划法规所能涵盖的。因此，必须强化规划法规体系的建设。规划法规体系应包括垂直体系和平行体系。所谓垂直体系就是指建立以《城乡规划法》为主体的从国家到各地区、到各城市的层层相关的法规体系。这其中包括与各级规划法规相配套的解释性、实时性的细则。平行体系是指《城乡规划法》隶属于行政法律体系，要与其他行政法律、法规相协调并在实施细则中明确反映出相互之间的协调关系。
我国在城乡规划法系的平行体系方面，先后制定了多部国家级法律和各种技术规范和标准，法律构建已较为完善。目前，对于我国城乡规划法律的细化工作来讲，关键是城乡规划法系的垂直体系的构建，由于我国现行的城乡规划法律体系对空间规划（如省域、市域、县域规划）还缺乏必要的法律支撑。因此，各省、市、自治区要跳出部门利益的窠臼，以《城乡规划法》为依据，以科学发展观为指导，结合各个地方具体情况，颁布与之相对应的城乡规划管理条例、技术标准和实施办法，逐步形成一个国家、省市自治区和城市的3级城市规划法系的垂直体系。
第二，法律细化要重视程序性法律规范。按照法学上的关于法的分类的一般原理，将法分为实体法和程序法是其中的主要分类方法之一。以“一法一条例”为代表的我国原城乡规范法律制度是不重视程序性法律规范的，原《城市规划法》共6章46条，但涉及程序性法律规范的仅有4条（第21条关于城市规划分级审批的规定，第31条关于建设用地规划许可的规定，第32条关于建设工程规划分级审批的规定，第38条关于工程竣工资料的规定）。虽然，以《城乡规划法》为代表的我国现行规划法律制度逐步重视程序性法律规范起来。但是，鉴于我国长期以来“重实体，轻程序”的传统，在法律细化过程中尤其要强调程序性法律规范的制定。正如哈耶克所说：“正是对这些程序性保障措施的尊重，才使得英语世界能够将中世纪的法治观念维续下来。”如果缺乏程序性保障措施，法治就难以延续。强调程序法律规范的制定，要明确一些“刚性”指标非经法定次序，不得变更，这样可以对具体规划设计和建设项目进行有效规划控制。当然，必须同时在程序上保证这些实体内容的制定和修改的程序，以便保障规划意图得以贯彻。
二、真正使公众参与制度落到实处
《城乡规划法》规定了公众参与制度，在一定程度上改变了以前公众参与缺乏法律的支持和制度上缺乏保证的漏洞，公民的知情权、参与权、监督权在一定程度上得到了体现。这些进步虽然是令人可喜的，但是这绝不说明我国的公众参与制度就一定能发挥实效和真正起到作用，由于公众参与城乡规划的相关措施还不健全，公众参与从总体上看，仍有可能继续停留在形式化的表象运作阶段。这说明要实现真正意义上的公众参与我们还有很长的路要走。具体来说，落实公众参与制度的对策有以下内容：
第一，培育城乡社会的自主性，建构合理的公众参与组织形式。公众在参与城乡规划的过程当中，因为个人所代表利益的片面性，参与力量的微弱性，实际所能发挥的参与作用有限。虽然有法律来保证公众参与权，即便是公众能够提出具有建设性的思路和举措也很难引起相关部门的重视，公众的参与过程很可能仅仅只是停留在形式和走走过场，这样的公众参与根本不可能发挥实质性作用。一方面，要由政府承担起培育市场自主意识的责任，通过家庭、学校和各种舆论工具等社会化途径，强化市民的世俗化倾向，从而使公众在自主意识增强的基础上，主动参与城乡规划。另一方面，要根据我国城市政治、文化传统的实际情况，在不改变我国现行行政体系及不增加机构的前提下，促进和培育各种社会组织的成长，构建公众参与城乡规划的非政府组织，其中最重要的是健全居委会和村委会的功能，搞好社区和农村管理。
第二，要扩大公众对于规划的决策权和影响力，提升公众的参与的广度和深度。不能只是停留于规划的表层，例如周边楼层的高度、道路的走向、市政和共建配套的布置等，这种表层的参与是不可能深入到城乡的发展目标、规模和功能定位等深层的规划活动的。要改变参与的事情仅仅只是那些涉及自身直接利益的行为，要从全局的角度来把握利益，要能提高到公共利益的角度来参与规划，改变以前的那种“自家打扫门前雪，哪管他人瓦上霜”的行为，只有这样才有助于形成一个多数社会公众参与的局面。
第三，落实公众参与必须加强其他配套改革。公众参与归根到底就是一种参政议政的民主权利，公众如何参与规划又是一个如何行使公民权的问题。所以，公众参与是和我国的民主化进程紧密相关的。其中，政治民主化、政务公开化是公众有效参与的政治前提和基础。因此，政府管理部门需要以更加开放的心态和方法与社会公众合作，减少规划过程中的“暗箱操作”和腐败现象，增强城乡规划透明度。
三、完善规划监督的刑事追究责任
从法理学的角度看，“权力（权利）-行为-责任”的框架，是法律对权力或权利的实施进行监督和控制的主要模式。这一模式要点包括：首先，设定合理、合法的权力或权利是法律监督的前提；其次，人的行为是法律监督控制的对象。对于超出合法权力或权利范围的行为和违反正当程序的行为，要予以处罚，即行为人要承担相应的法律责任，尤其是刑事责任。
法律规定了义务性的内容之后，一般就应当有一套相应的责任追究机制，如果法律责任追究制度不健全，如责任惩处太轻、过于原则化，没有一个明确的责任落实制度，则在实践上就会使得制度上的追究很难被落实。而一旦违法行为人可以逃离法律的追究或者法律的追究不能够起到威慑的预防作用，那么这个法律也就形同一纸空文。新颁布的《城乡规划法》在第6章用了12个条文的内容专门针对近年来城乡规划建设中的违法行为所出现新特点，规定和完善了相关法律责任。这种新变化相对于以前无疑对《城乡规划法》的实施起到了一定的保障作用，但是，现在的责任追究内容仍然不够有力和具有威慑性，正如加尔文所说：“倘若一个公共秩序（国家）为骚乱所扰乱，由这种扰乱所产生的邪恶就必须以法案来纠正之。若不以胜于通常的惩罚，使人生畏惧之心，则一切人道必将崩溃。”所以，要完善规划监督的刑事追究责任。
具体来说，分析《城乡规划法》之后不难看出，现在的责任追究的方式主要表现为：通报批评、行政处分、吊销资质证书、承担赔偿责任等等，即便是新颁布的《城乡规划法》在刑事责任立法方面的内容也是有缺失的，全法只在第69条笼统的规定了“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”规划法缺乏对关于严重违法者如何进行处理的刑事责任条款，并且在刑法中也没有设定相应的罪名，那些因违法建设给国家带来巨大损失的责任人便不能受到严厉的法律制裁，这不能不说是我国《城乡规划法》的一个缺陷。完善规划监督的刑事追究责任可以首先从以下方面操作：
第一，从刑事责任的立法方面来看，首先，可以将违反城乡规划的犯罪行为分为两类：明知故犯的犯罪行为和知错不改的犯罪行为。前者针对在实施违反行为之前已经知道行为的违法性，并造成重大损失的犯罪主体，后者针对事前虽不知道行为的违法性，但在规划管理部门指出后仍拒不停止违法、改正过失并导致严重后果的犯罪主体。但是，无论那种行为，最终都属于知法犯法、后果严重的犯罪行为，都应受到刑罚的惩处。其次，立法工作者的工作任务必须跳离只是停留在对规划立法缺乏刑事责任制度的危害性和建立该制度的意义上进行讨论的现状，不能仅仅只是把工作停留在呼吁和宣传的阶段，必须在理论上对刑事责任方面的立法进行分析和论证，更重要的是要拿出具体的立法技术和定罪量刑的措施。
第二，对违反规划法行为的刑事责任的追究需要一个由轻到重的顺序。首先，可以将规划部门责令停止建设的时间看作一个分界，在此之前的行为只视作违法，此后的建设行为，就构成犯罪；其次从违法建设的规模和造成的危害来看，可以规定一个量化的界线，界内视作违法，而界外就构成犯罪，量化了标准，法律就有更好的操作性。
综上所述，现行《城乡规划法》是一部起点高，内容科学完善的法律。所以，利用以前我国城乡规划的经验，以现行《城乡规划法》为依托，只要能使现行《城乡规划法》得以很好地实施，我国就能开创城乡规划的新纪元。
参考文献：
1、沈宗灵.法理学研究[M].上海人民出版社,1990.
2、周旺生.立法学[M].法律出版社,1999.
3、蒋勇.关于贯彻落实《城乡规划法》的几点思考[J].城市规划,2008(1).
4、(英)哈耶克著；邓正来译.自由秩序原理[M].三联书店,1997.
5、吴茜,韩忠勇.国外城市规划管理中公众参与的经验与启示[J].江西行政学院学报,2001(1).
6、周旺生.立法学[M].法律出版社,1999.
7、(法)加尔文,(德)马丁·路德著;吴玲玲译.论政府[M].贵州人民出版社,2004.
（作者单位：云南大学法学院）
关键词：城乡规划；法律实施
我国现行《城乡规划法》是建立在我国规划历史经验和国外规划经验上的，同之前的“一法一条例”相比，指导思想相当先进，内容比较完善。《城乡规划法》的出台标志着我国进入城乡总体规划新时代。但是，法律的生命力在于它是否能够有效的实施，能否不是一纸空文而是保障公民权利的有力武器。《城乡规划法》出台后，其能否有效实施和发挥最大的功效必须是我们应该关注和研究的重点。结合我国城乡规划现状及特点，本文对我国《城乡规划法》的实施试图从3个方面提出思考和建议。
一、加强城乡规划法律细化工作，健全相关配套法律
立法是实施城乡规范法的前提和基础，法律的实施首先要制定法律，没有法律，无法可依。有了法律，如果比较粗放，也会有法难依，甚至钻法律漏洞。城乡规划法的法律细化工作是指制定出完备细致的法律制度，使城乡规划的各方面都有法可依，有章可循。因此，保证《城乡规划法》的有效实施首先要保证做好城乡规划法律本身的细化工作。国家立法机关要做到健全配套的城乡规划法律体系，通过一个逐步完善，逐步严密的过程健全城乡规划法律制度。为此，可以从以下方面考虑：
第一，构建完备、协调的城乡规划法规体系。城乡规划管理是一个复杂的系统工程，绝不是一、两部规划法规所能涵盖的。因此，必须强化规划法规体系的建设。规划法规体系应包括垂直体系和平行体系。所谓垂直体系就是指建立以《城乡规划法》为主体的从国家到各地区、到各城市的层层相关的法规体系。这其中包括与各级规划法规相配套的解释性、实时性的细则。平行体系是指《城乡规划法》隶属于行政法律体系，要与其他行政法律、法规相协调并在实施细则中明确反映出相互之间的协调关系。
我国在城乡规划法系的平行体系方面，先后制定了多部国家级法律和各种技术规范和标准，法律构建已较为完善。目前，对于我国城乡规划法律的细化工作来讲，关键是城乡规划法系的垂直体系的构建，由于我国现行的城乡规划法律体系对空间规划（如省域、市域、县域规划）还缺乏必要的法律支撑。因此，各省、市、自治区要跳出部门利益的窠臼，以《城乡规划法》为依据，以科学发展观为指导，结合各个地方具体情况，颁布与之相对应的城乡规划管理条例、技术标准和实施办法，逐步形成一个国家、省市自治区和城市的3级城市规划法系的垂直体系。
第二，法律细化要重视程序性法律规范。按照法学上的关于法的分类的一般原理，将法分为实体法和程序法是其中的主要分类方法之一。以“一法一条例”为代表的我国原城乡规范法律制度是不重视程序性法律规范的，原《城市规划法》共6章46条，但涉及程序性法律规范的仅有4条（第21条关于城市规划分级审批的规定，第31条关于建设用地规划许可的规定，第32条关于建设工程规划分级审批的规定，第38条关于工程竣工资料的规定）。虽然，以《城乡规划法》为代表的我国现行规划法律制度逐步重视程序性法律规范起来。但是，鉴于我国长期以来“重实体，轻程序”的传统，在法律细化过程中尤其要强调程序性法律规范的制定。正如哈耶克所说：“正是对这些程序性保障措施的尊重，才使得英语世界能够将中世纪的法治观念维续下来。”如果缺乏程序性保障措施，法治就难以延续。强调程序法律规范的制定，要明确一些“刚性”指标非经法定次序，不得变更，这样可以对具体规划设计和建设项目进行有效规划控制。当然，必须同时在程序上保证这些实体内容的制定和修改的程序，以便保障规划意图得以贯彻。
二、真正使公众参与制度落到实处
《城乡规划法》规定了公众参与制度，在一定程度上改变了以前公众参与缺乏法律的支持和制度上缺乏保证的漏洞，公民的知情权、参与权、监督权在一定程度上得到了体现。这些进步虽然是令人可喜的，但是这绝不说明我国的公众参与制度就一定能发挥实效和真正起到作用，由于公众参与城乡规划的相关措施还不健全，公众参与从总体上看，仍有可能继续停留在形式化的表象运作阶段。这说明要实现真正意义上的公众参与我们还有很长的路要走。具体来说，落实公众参与制度的对策有以下内容：
第一，培育城乡社会的自主性，建构合理的公众参与组织形式。公众在参与城乡规划的过程当中，因为个人所代表利益的片面性，参与力量的微弱性，实际所能发挥的参与作用有限。虽然有法律来保证公众参与权，即便是公众能够提出具有建设性的思路和举措也很难引起相关部门的重视，公众的参与过程很可能仅仅只是停留在形式和走走过场，这样的公众参与根本不可能发挥实质性作用。一方面，要由政府承担起培育市场自主意识的责任，通过家庭、学校和各种舆论工具等社会化途径，强化市民的世俗化倾向，从而使公众在自主意识增强的基础上，主动参与城乡规划。另一方面，要根据我国城市政治、文化传统的实际情况，在不改变我国现行行政体系及不增加机构的前提下，促进和培育各种社会组织的成长，构建公众参与城乡规划的非政府组织，其中最重要的是健全居委会和村委会的功能，搞好社区和农村管理。
第二，要扩大公众对于规划的决策权和影响力，提升公众的参与的广度和深度。不能只是停留于规划的表层，例如周边楼层的高度、道路的走向、市政和共建配套的布置等，这种表层的参与是不可能深入到城乡的发展目标、规模和功能定位等深层的规划活动的。要改变参与的事情仅仅只是那些涉及自身直接利益的行为，要从全局的角度来把握利益，要能提高到公共利益的角度来参与规划，改变以前的那种“自家打扫门前雪，哪管他人瓦上霜”的行为，只有这样才有助于形成一个多数社会公众参与的局面。
第三，落实公众参与必须加强其他配套改革。公众参与归根到底就是一种参政议政的民主权利，公众如何参与规划又是一个如何行使公民权的问题。所以，公众参与是和我国的民主化进程紧密相关的。其中，政治民主化、政务公开化是公众有效参与的政治前提和基础。因此，政府管理部门需要以更加开放的心态和方法与社会公众合作，减少规划过程中的“暗箱操作”和腐败现象，增强城乡规划透明度。
三、完善规划监督的刑事追究责任
从法理学的角度看，“权力（权利）-行为-责任”的框架，是法律对权力或权利的实施进行监督和控制的主要模式。这一模式要点包括：首先，设定合理、合法的权力或权利是法律监督的前提；其次，人的行为是法律监督控制的对象。对于超出合法权力或权利范围的行为和违反正当程序的行为，要予以处罚，即行为人要承担相应的法律责任，尤其是刑事责任。
法律规定了义务性的内容之后，一般就应当有一套相应的责任追究机制，如果法律责任追究制度不健全，如责任惩处太轻、过于原则化，没有一个明确的责任落实制度，则在实践上就会使得制度上的追究很难被落实。而一旦违法行为人可以逃离法律的追究或者法律的追究不能够起到威慑的预防作用，那么这个法律也就形同一纸空文。新颁布的《城乡规划法》在第6章用了12个条文的内容专门针对近年来城乡规划建设中的违法行为所出现新特点，规定和完善了相关法律责任。这种新变化相对于以前无疑对《城乡规划法》的实施起到了一定的保障作用，但是，现在的责任追究内容仍然不够有力和具有威慑性，正如加尔文所说：“倘若一个公共秩序（国家）为骚乱所扰乱，由这种扰乱所产生的邪恶就必须以法案来纠正之。若不以胜于通常的惩罚，使人生畏惧之心，则一切人道必将崩溃。”所以，要完善规划监督的刑事追究责任。
具体来说，分析《城乡规划法》之后不难看出，现在的责任追究的方式主要表现为：通报批评、行政处分、吊销资质证书、承担赔偿责任等等，即便是新颁布的《城乡规划法》在刑事责任立法方面的内容也是有缺失的，全法只在第69条笼统的规定了“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”规划法缺乏对关于严重违法者如何进行处理的刑事责任条款，并且在刑法中也没有设定相应的罪名，那些因违法建设给国家带来巨大损失的责任人便不能受到严厉的法律制裁，这不能不说是我国《城乡规划法》的一个缺陷。完善规划监督的刑事追究责任可以首先从以下方面操作：
第一，从刑事责任的立法方面来看，首先，可以将违反城乡规划的犯罪行为分为两类：明知故犯的犯罪行为和知错不改的犯罪行为。前者针对在实施违反行为之前已经知道行为的违法性，并造成重大损失的犯罪主体，后者针对事前虽不知道行为的违法性，但在规划管理部门指出后仍拒不停止违法、改正过失并导致严重后果的犯罪主体。但是，无论那种行为，最终都属于知法犯法、后果严重的犯罪行为，都应受到刑罚的惩处。其次，立法工作者的工作任务必须跳离只是停留在对规划立法缺乏刑事责任制度的危害性和建立该制度的意义上进行讨论的现状，不能仅仅只是把工作停留在呼吁和宣传的阶段，必须在理论上对刑事责任方面的立法进行分析和论证，更重要的是要拿出具体的立法技术和定罪量刑的措施。
第二，对违反规划法行为的刑事责任的追究需要一个由轻到重的顺序。首先，可以将规划部门责令停止建设的时间看作一个分界，在此之前的行为只视作违法，此后的建设行为，就构成犯罪；其次从违法建设的规模和造成的危害来看，可以规定一个量化的界线，界内视作违法，而界外就构成犯罪，量化了标准，法律就有更好的操作性。
综上所述，现行《城乡规划法》是一部起点高，内容科学完善的法律。所以，利用以前我国城乡规划的经验，以现行《城乡规划法》为依托，只要能使现行《城乡规划法》得以很好地实施，我国就能开创城乡规划的新纪元。
参考文献：
1、沈宗灵.法理学研究[M].上海人民出版社,1990.
2、周旺生.立法学[M].法律出版社,1999.
3、蒋勇.关于贯彻落实《城乡规划法》的几点思考[J].城市规划,2008(1).
4、(英)哈耶克著；邓正来译.自由秩序原理[M].三联书店,1997.
5、吴茜,韩忠勇.国外城市规划管理中公众参与的经验与启示[J].江西行政学院学报,2001(1).
6、周旺生.立法学[M].法律出版社,1999.
7、(法)加尔文,(德)马丁·路德著;吴玲玲译.论政府[M].贵州人民出版社,2004.
（作者单位：云南大学法学院）