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摘要：2014年中央新型城镇化工作会议和新型城镇化规划再次提出要开展“多规合一”，在中央高层的重视之下，发改委、住建部、国土部和环保部联合发文在全国28个市县开展“多规合一”试点，各地积极响应，“多规合一”的工作才在各地如火如荼地展开。本文主要对地理国情数据在“多规合一”中的应用进行了简要的分析。
关键词：地理国情数据；“多规合一”；应用
1“多规合一”的概念
“多规合一”的概念没有确切定义，苏涵认为，“多规合一”的重点在于规划的编制办法以及具体实施手段，从结果而言，应将各类规划的内容统一于“一张图”中；有学者认为，“多规合一”的成果不应该是“一张图”或“一个规划”，而是应按照原有编制体系，分别编制各类规划并报相应部门进行审批，仅对各规划之间相互关联的内容进行协调统一，并将其落实到同一空间平台；也有学者认为，“多规合一”更应该是对于现有规划体系的梳理，具体包括规划边界、技术内容、规划实施等的统一，并采用信息化管理的方式，从而达到各规划在多个层面的统筹与融合。笔者认为，“多规合一”的核心在于多个规划之间的协调，即对现有各规划进行分析与对比，明确规划原则，建立信息管理平台，并制定实施与保障措施，从而达到统一城乡空间的规划目标、用地布局，提高土地资源配置效率的目的。
（1）“多规合一”本质
“多规合一”的本质在于规划之间的融合。现阶段“多规合一”大致存在两种解读，一种是“多规”整合在一起，做成一个完整的大规划，规划内容非常丰富，系统性非常强，但对城市来说可行性相对较低；另一种是保持现状规划体系，保留现有规划种类，建立一个机构或者协调机制来调和各类规划之间的矛盾。
（2）“多规”矛盾差异
各规划的主要矛盾在于编制部门、主管部门、实施监督机构均存在较大差异，且各部门之间不存在相互联系，也没有相互协调的机制或机构；各规划所依据的法律法规不同，且不能确定各规划法定地位的高低；各规划编制年限最短为五年，最长达二十年，时间差异过大；各规划所包含的内容存在交叠与冲突，对同一规划内容，可能存多个规划，且各规划的要求存在较大差异，进而导致各规划之间矛盾频出。各规划之间，较为突出的矛盾在于城乡规划与土地利用总体规划之间的矛盾，二者对城市扩张、各类用地的面积、位置等均有指导意义，但二者所使用的坐标体系以及标准条例均存在较大差异，土地利用总体规划所依据的用地分类标准为《市县乡级土地利用总体规划编制规程》，其中将用地分为三大类，十中类；而城乡规划中用地分类以《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）为标准，将城乡用地分为建设用地与非建设用地，建设用地又分为八大类，三十五中类；各差异往往导致最终编制成果中对于城市用地范围、可建设用地面积存在较大差异，进而造成“两规”矛盾地块审批困难，建设滞后，大面积可建设用地浪费。
此外，还有不甚明显的矛盾如国民经济与社会发展规划与环境保护规划之间的矛盾；城乡规划与国民经济与社会发展规划之间关于城市发展目标、发展方向之间的矛盾；土地利用规划中建设用地面积与国民经济与社会发展规划所需建设面积的矛盾；交通规划与产业规划的矛盾；环境保护规划中对于水域的保护与水资源规划是否统一协调等等。
各规划可能具备相同的发展方向与目标，但编制内容以及量化标准可能存在差异，而在具体实施过程中，没有明确标准规定应按照哪个规划进行实施，进而导致最终建设中成本加大，但成果却不尽人意。
2地理国情数据辅助“多规合一”实施
地理国情对“多规合一”具有3个方面的支撑作用：①地理国情数据支撑，包括数据精度、数据全面性和数据周期3个方面；②地理国情技术支撑，包括数据采集技术、数据库建设技术和数据分析技术3个方面；③技术人员支撑，包括数据库建库人员、数据处理人员和数据分析人员3个方面。通过对“多规合一”工作需求的全面辨识，结合地理国情数据的优势和上述3个方面支撑作用，地理国情数据主要在以下方面辅助“多规合一”工作的高效开展：
2.1基礎数据准备与建库。
“多规合一”工作的开展，其基础为多种规划资料的准备，尤其是涉及空间管理的规划资料。从实践工作来看，城市地区以城乡总体规划与土地利用规划的衔接为主；而在乡村地区，涉及空间管理的规划类型则较为复杂。地理国情数据完成了行业部门专题数据的搜集和建库，将行业部门的空间规划与管理成果进行了统一。这一成果节约了在不同部门搜集资料的时间，避免了资料搜集漏项的风险，保障了“多规合一”工作开展的资料完整性。此外，各类资料数据的空间标准化处理，使得各类规划具有相同的空间坐标信息，保障了“多规合一”空间关系协调的数据基础。
2.2规划差异分析与协调。
对不同规划的空间关系进行分析、辨识，查找差异地块，提供现状情况，开展协调工作是“多规合一”的核心工作之一。该工作需要一个标准的信息化平台，将所有规划放置于一个统一的环境予以比较。同时，该平台还需提供高清影像以辨识现状，调取各类规划以明确差异地块的规划定位，满足不同规划类型数据兼容处理以保障协调工作的开展。地理国情普查工作形成了一个强大的信息数据管理平台，不仅能发挥测绘行业优势，提供高清遥感影像作为现状辨识工作的基础，而且能通过信息化工作，实现对各类规划成果的统一管理，便捷、快速地开展规划查询与协调。
2.3“一张蓝图”成果管理。
“一张蓝图”是“多规合一”工作的重要成果类型，也是其标志性成果。但制作“一张蓝图”不是“多规合一”的目的，使用“一张蓝图”进行发展建设管理才是核心所在。为使“一张蓝图”发挥其应有的作用，需强化管理与应用，指导相关开发建设。地理国情数据实现了各类规划成果数据的整合，以其为平台能实现与各类规划的实时协调，形成“一张蓝图”。在地理国情数据系统中，使用“一张蓝图”开展成果管理，能快速辨识项目的类型、空间布局等内容是否符合各类规划，实现一站式管理与审批，简化工作流程，提高行政效率。
2.4动态数据更新与长效管理。
“多规合一”工作的价值不仅是一次规划成果的衔接，更重要的是对多项规划的长效管理，即在“多规合一”成果的基础上，促进后续规划成果的衔接，防止新的不合规内容的出
现。建立数据动态更新机制，实现了地理国情数据动态更新，实施了常态化地理国情监测，为城乡建设发展、规划实施评估提供了支撑。其所拥有的高精度遥感影像能用于区域性的发展监测，而无人机等设备则能支持特定地区的实时监测。结合地理国情数据更新与监测的优势，能有效评估“多规合一”实施与执行的情况，避免后续“违规”开发建设情况的出现，做到持续性、常态化的“多规合一”。
3结语
地理国情数据更新体系还需细化，用以衔接“多规合一”的数据需求，同时还需优化地理国情数据管理系统，从而增添“多规合一”管理功能。
关键词：地理国情数据；“多规合一”；应用
1“多规合一”的概念
“多规合一”的概念没有确切定义，苏涵认为，“多规合一”的重点在于规划的编制办法以及具体实施手段，从结果而言，应将各类规划的内容统一于“一张图”中；有学者认为，“多规合一”的成果不应该是“一张图”或“一个规划”，而是应按照原有编制体系，分别编制各类规划并报相应部门进行审批，仅对各规划之间相互关联的内容进行协调统一，并将其落实到同一空间平台；也有学者认为，“多规合一”更应该是对于现有规划体系的梳理，具体包括规划边界、技术内容、规划实施等的统一，并采用信息化管理的方式，从而达到各规划在多个层面的统筹与融合。笔者认为，“多规合一”的核心在于多个规划之间的协调，即对现有各规划进行分析与对比，明确规划原则，建立信息管理平台，并制定实施与保障措施，从而达到统一城乡空间的规划目标、用地布局，提高土地资源配置效率的目的。
（1）“多规合一”本质
“多规合一”的本质在于规划之间的融合。现阶段“多规合一”大致存在两种解读，一种是“多规”整合在一起，做成一个完整的大规划，规划内容非常丰富，系统性非常强，但对城市来说可行性相对较低；另一种是保持现状规划体系，保留现有规划种类，建立一个机构或者协调机制来调和各类规划之间的矛盾。
（2）“多规”矛盾差异
各规划的主要矛盾在于编制部门、主管部门、实施监督机构均存在较大差异，且各部门之间不存在相互联系，也没有相互协调的机制或机构；各规划所依据的法律法规不同，且不能确定各规划法定地位的高低；各规划编制年限最短为五年，最长达二十年，时间差异过大；各规划所包含的内容存在交叠与冲突，对同一规划内容，可能存多个规划，且各规划的要求存在较大差异，进而导致各规划之间矛盾频出。各规划之间，较为突出的矛盾在于城乡规划与土地利用总体规划之间的矛盾，二者对城市扩张、各类用地的面积、位置等均有指导意义，但二者所使用的坐标体系以及标准条例均存在较大差异，土地利用总体规划所依据的用地分类标准为《市县乡级土地利用总体规划编制规程》，其中将用地分为三大类，十中类；而城乡规划中用地分类以《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）为标准，将城乡用地分为建设用地与非建设用地，建设用地又分为八大类，三十五中类；各差异往往导致最终编制成果中对于城市用地范围、可建设用地面积存在较大差异，进而造成“两规”矛盾地块审批困难，建设滞后，大面积可建设用地浪费。
此外，还有不甚明显的矛盾如国民经济与社会发展规划与环境保护规划之间的矛盾；城乡规划与国民经济与社会发展规划之间关于城市发展目标、发展方向之间的矛盾；土地利用规划中建设用地面积与国民经济与社会发展规划所需建设面积的矛盾；交通规划与产业规划的矛盾；环境保护规划中对于水域的保护与水资源规划是否统一协调等等。
各规划可能具备相同的发展方向与目标，但编制内容以及量化标准可能存在差异，而在具体实施过程中，没有明确标准规定应按照哪个规划进行实施，进而导致最终建设中成本加大，但成果却不尽人意。
2地理国情数据辅助“多规合一”实施
地理国情对“多规合一”具有3个方面的支撑作用：①地理国情数据支撑，包括数据精度、数据全面性和数据周期3个方面；②地理国情技术支撑，包括数据采集技术、数据库建设技术和数据分析技术3个方面；③技术人员支撑，包括数据库建库人员、数据处理人员和数据分析人员3个方面。通过对“多规合一”工作需求的全面辨识，结合地理国情数据的优势和上述3个方面支撑作用，地理国情数据主要在以下方面辅助“多规合一”工作的高效开展：
2.1基礎数据准备与建库。
“多规合一”工作的开展，其基础为多种规划资料的准备，尤其是涉及空间管理的规划资料。从实践工作来看，城市地区以城乡总体规划与土地利用规划的衔接为主；而在乡村地区，涉及空间管理的规划类型则较为复杂。地理国情数据完成了行业部门专题数据的搜集和建库，将行业部门的空间规划与管理成果进行了统一。这一成果节约了在不同部门搜集资料的时间，避免了资料搜集漏项的风险，保障了“多规合一”工作开展的资料完整性。此外，各类资料数据的空间标准化处理，使得各类规划具有相同的空间坐标信息，保障了“多规合一”空间关系协调的数据基础。
2.2规划差异分析与协调。
对不同规划的空间关系进行分析、辨识，查找差异地块，提供现状情况，开展协调工作是“多规合一”的核心工作之一。该工作需要一个标准的信息化平台，将所有规划放置于一个统一的环境予以比较。同时，该平台还需提供高清影像以辨识现状，调取各类规划以明确差异地块的规划定位，满足不同规划类型数据兼容处理以保障协调工作的开展。地理国情普查工作形成了一个强大的信息数据管理平台，不仅能发挥测绘行业优势，提供高清遥感影像作为现状辨识工作的基础，而且能通过信息化工作，实现对各类规划成果的统一管理，便捷、快速地开展规划查询与协调。
2.3“一张蓝图”成果管理。
“一张蓝图”是“多规合一”工作的重要成果类型，也是其标志性成果。但制作“一张蓝图”不是“多规合一”的目的，使用“一张蓝图”进行发展建设管理才是核心所在。为使“一张蓝图”发挥其应有的作用，需强化管理与应用，指导相关开发建设。地理国情数据实现了各类规划成果数据的整合，以其为平台能实现与各类规划的实时协调，形成“一张蓝图”。在地理国情数据系统中，使用“一张蓝图”开展成果管理，能快速辨识项目的类型、空间布局等内容是否符合各类规划，实现一站式管理与审批，简化工作流程，提高行政效率。
2.4动态数据更新与长效管理。
“多规合一”工作的价值不仅是一次规划成果的衔接，更重要的是对多项规划的长效管理，即在“多规合一”成果的基础上，促进后续规划成果的衔接，防止新的不合规内容的出
现。建立数据动态更新机制，实现了地理国情数据动态更新，实施了常态化地理国情监测，为城乡建设发展、规划实施评估提供了支撑。其所拥有的高精度遥感影像能用于区域性的发展监测，而无人机等设备则能支持特定地区的实时监测。结合地理国情数据更新与监测的优势，能有效评估“多规合一”实施与执行的情况，避免后续“违规”开发建设情况的出现，做到持续性、常态化的“多规合一”。
3结语
地理国情数据更新体系还需细化，用以衔接“多规合一”的数据需求，同时还需优化地理国情数据管理系统，从而增添“多规合一”管理功能。