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从最早的“京津冀都市圈”，到后来的“首都经济圈”，京津冀发展一直处在缺位状态。自今年2月习近平主持京津冀协同发展座谈会，并将京津冀协同发展上升为重大国家战略后，京津冀都市圈协同发展成为社会热议话题。这一系列名称微妙变化的背后，蕴藏着什么样的政策导向？
中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文认为，名称的改变即意味着机遇。他在媒体撰文称，京津冀协同发展上升为重大的国家战略，为京津冀区域合作迎来了新的发展机遇和历史性的拐点。
“首都经济圈顾名思义，以北京为中心，向外辐射。但是北京辐射是有限的。”作为国内较早研究区域经济发展的学者之一，中国区域经济学会副理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成在一次会议上表示：“习近平总书记提出京津冀协同发展，没有了首都经济圈的概念，这样争议也就少了。”
然而，尽管名称不断改变，但是事实上京津冀的协同发展依然面临着严峻的考验：“两市一省”格局导致的行政主导型经济特征成为阻碍区域协同发展的桎梏，“分灶吃饭”的财税政策激励各地区追求本区域发展而忽视相互间合作，产业对接存在的障碍和公共服务存在的落差使空间不平衡十分严重。那么，这些问题应该如何着手解决？对于此，肖金成和孙久文在不同的场合，从不同的角度阐述了自己的观点。
打破行政体制的分割
肖金成认为，京津冀三地在经济和社会发展中始终有着很高的依存度和关联度，但长期以来，在区域经济发展过程中，三地间的经济合作相对滞后，围绕一些项目和资源展开的冲突和竞争接连不断，不仅造成大量资源浪费，也使京津冀三地的经济结构在一定程度上趋向同质化。这成为重要制约因素之一。
“根本的原因是行政阻隔。中国官员信奉“为官一任造福一方”，由于GDP政绩观作祟，三地各自为政，只考虑当地发展。京津两地不希望将自己的传统产业转移外地或者延长产业链。”肖金成说。
在这一点上，孙久文有着相似的观点。他在不久前举行的2014年中国区域科学协会理事换届大会暨区域发展与城镇化学术研讨会上强调，在市场化改革中打破行政分割的地方政府治理模式得到广泛的认同。目前给地方政府提供的激励机制是区域合作不畅的根本原因和主观冲动，只要财政“分灶吃饭”，无论多么合理的区域合作规划都不会得到认真落实。
在孙久文看来，区域竞争多于区域合作、行政主导型经济阻碍区域协同发展、公共服务落差很大等问题，加之区域规划、产业发展以及环境等问题都严重阻碍区域协同发展。
为了解决这些问题，肖金成建议说，京津冀区域经济整体实力不强即是各自封闭发展的直接后果，主要体现在基础设施建设整体性差、效率不高且处于无序竞争状态。未来的区域合作在于消除行政体制的割裂，而不是强化这种割裂。
“加强京津冀协同发展顶层设计，推进规划编制和区域协调。编制包含京津冀三地的区域发展规划，强化规划约束力；尽快组建京津冀协同发展协调领导机构，构建利益协调长效机制；签订省直辖市合作框架协议，规定各方在重点领域的权利和义务，协调和沟通区域合作中的具体事宜。顶层设计的基本原则是以最小的行政成本有效解决京津冀区域间协调发展问题。”此次会议上，孙久文对公众这样说。
重建产业构成格局
京津冀协同发展面临的第三个问题是发展水平相对滞后的周边区域对核心城市难以支撑。周边城市面临规模过小，基础设施和社会服务设施不健全，功能不健全等一系列问题，一方面制约了首都的功能疏解，加大了人口向北京集聚的压力；另一方面也使周边区域面临着人才短缺、产业发展难以与北京有效对接。
关于产业结构的问题，孙久文在上述会议上表示，京津冀三地发展不协调由来已久，过去的不协调，体现在产业结构上的高度重叠。
尽管如此，但是孙久文认为，从产业结构的角度来说，京津冀协同发展的条件已经成熟。“经过这么多年的发展，三地产业结构已经发生了很大变化。如北京现在的第三产业已超过76%，第二产业约占20%，其中高新技术产业所占比重较大；而天津这些年比较注重制造业发展，所以现在说北京和天津的产业结构重叠已经不成立，基本上不存在产业结构上的矛盾。京津冀三地之间协调发展的条件已经成熟。”在上述会议上，孙久文公开地说。
肖金成也曾在公开场合表达过自己对京津冀协同发展中的产业布局构想。在他看来，在未来的产业布局中，京津冀三地需构建“外移、对接、异构”的产业重构格局，在产业错位中求发展。
所谓外移，主要针对京津而言，即顺应产业布局的趋势，将京津一些不具备竞争优势的传统产业转移到河北发展，同时，提高河北的配套能力。比如可以加强钢铁、石化产业整合，促进其向资源产地和沿海港口布局。
所谓对接，主要针对河北。要求河北主动“接轨京津”“融入京津”，主动创造条件，积极构筑与京津产业衔接的“缓坡”，将河北建成京津的外资流转扩散基地、产业转移基地、高技术产业配套基地、现代仓储物流基地、休闲旅游基地和农副产品加工基地。
所谓异构，是对整个地区而言，三地要根据自然资源、区位条件、经济基础、市场导向等，谋划和营造具有本地特色、与相邻区域不同的产业类型和产业结构。
尽快建立利益分享机制
京津冀作为一个区域系统，客观上要求将各地区的资源配置、产业结构及区域布局作为一个有机整体来考虑，每个城市的发展计划应经过调整与联合体的规划协调起来，从而确保区域经济健康发展。
在5月8日举行的“京津冀协同发展中的企业机遇——2014‘天津建设者’领袖论坛”上，孙久文对建立区域利益协调机制也表达了自己的看法。他认为，京津冀的协同发展要以构建和谐的区域关系为目标，建立区域利益协调机制。“这些机制包括市场开放、政策优惠、区域援助、转移支付等多方面。其中，制订京津冀生态环境改善的建设和补偿方案，保护生态环境，是目前建立区域利益协调长效机制的当务之急。”会议上，孙久文这样说。
肖金成也向公众表达过相似的观点，他建议，可以建立政府间合作协调机制，制定区域经济合作政策。在政策设计上，既要考虑到整个区域的利益，又要根据京津冀的特点进行个性化设计。可优先探索建立产权分税制度或尽快实现增值税由生产型向消费型转变，尽早在利益分享机制方面加快改革实验步伐，以推动跨区域产业合作的开展。
另外，肖金成强调，要建立统一市场，促进要素的合理流动，并由此保障企业资源配置的区域化。肖金成说：“促进银企合作，支持企业产业转移。金融部门要配合当地政府加快建立和整合以财政出资设立的政策性担保机构，鼓励民营资本进入担保行业，逐步形成以政策性担保机构为主体，盈利性和商业性担保机构为补充的担保体系。”
中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文认为，名称的改变即意味着机遇。他在媒体撰文称，京津冀协同发展上升为重大的国家战略，为京津冀区域合作迎来了新的发展机遇和历史性的拐点。
“首都经济圈顾名思义，以北京为中心，向外辐射。但是北京辐射是有限的。”作为国内较早研究区域经济发展的学者之一，中国区域经济学会副理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成在一次会议上表示：“习近平总书记提出京津冀协同发展，没有了首都经济圈的概念，这样争议也就少了。”
然而，尽管名称不断改变，但是事实上京津冀的协同发展依然面临着严峻的考验：“两市一省”格局导致的行政主导型经济特征成为阻碍区域协同发展的桎梏，“分灶吃饭”的财税政策激励各地区追求本区域发展而忽视相互间合作，产业对接存在的障碍和公共服务存在的落差使空间不平衡十分严重。那么，这些问题应该如何着手解决？对于此，肖金成和孙久文在不同的场合，从不同的角度阐述了自己的观点。
打破行政体制的分割
肖金成认为，京津冀三地在经济和社会发展中始终有着很高的依存度和关联度，但长期以来，在区域经济发展过程中，三地间的经济合作相对滞后，围绕一些项目和资源展开的冲突和竞争接连不断，不仅造成大量资源浪费，也使京津冀三地的经济结构在一定程度上趋向同质化。这成为重要制约因素之一。
“根本的原因是行政阻隔。中国官员信奉“为官一任造福一方”，由于GDP政绩观作祟，三地各自为政，只考虑当地发展。京津两地不希望将自己的传统产业转移外地或者延长产业链。”肖金成说。
在这一点上，孙久文有着相似的观点。他在不久前举行的2014年中国区域科学协会理事换届大会暨区域发展与城镇化学术研讨会上强调，在市场化改革中打破行政分割的地方政府治理模式得到广泛的认同。目前给地方政府提供的激励机制是区域合作不畅的根本原因和主观冲动，只要财政“分灶吃饭”，无论多么合理的区域合作规划都不会得到认真落实。
在孙久文看来，区域竞争多于区域合作、行政主导型经济阻碍区域协同发展、公共服务落差很大等问题，加之区域规划、产业发展以及环境等问题都严重阻碍区域协同发展。
为了解决这些问题，肖金成建议说，京津冀区域经济整体实力不强即是各自封闭发展的直接后果，主要体现在基础设施建设整体性差、效率不高且处于无序竞争状态。未来的区域合作在于消除行政体制的割裂，而不是强化这种割裂。
“加强京津冀协同发展顶层设计，推进规划编制和区域协调。编制包含京津冀三地的区域发展规划，强化规划约束力；尽快组建京津冀协同发展协调领导机构，构建利益协调长效机制；签订省直辖市合作框架协议，规定各方在重点领域的权利和义务，协调和沟通区域合作中的具体事宜。顶层设计的基本原则是以最小的行政成本有效解决京津冀区域间协调发展问题。”此次会议上，孙久文对公众这样说。
重建产业构成格局
京津冀协同发展面临的第三个问题是发展水平相对滞后的周边区域对核心城市难以支撑。周边城市面临规模过小，基础设施和社会服务设施不健全，功能不健全等一系列问题，一方面制约了首都的功能疏解，加大了人口向北京集聚的压力；另一方面也使周边区域面临着人才短缺、产业发展难以与北京有效对接。
关于产业结构的问题，孙久文在上述会议上表示，京津冀三地发展不协调由来已久，过去的不协调，体现在产业结构上的高度重叠。
尽管如此，但是孙久文认为，从产业结构的角度来说，京津冀协同发展的条件已经成熟。“经过这么多年的发展，三地产业结构已经发生了很大变化。如北京现在的第三产业已超过76%，第二产业约占20%，其中高新技术产业所占比重较大；而天津这些年比较注重制造业发展，所以现在说北京和天津的产业结构重叠已经不成立，基本上不存在产业结构上的矛盾。京津冀三地之间协调发展的条件已经成熟。”在上述会议上，孙久文公开地说。
肖金成也曾在公开场合表达过自己对京津冀协同发展中的产业布局构想。在他看来，在未来的产业布局中，京津冀三地需构建“外移、对接、异构”的产业重构格局，在产业错位中求发展。
所谓外移，主要针对京津而言，即顺应产业布局的趋势，将京津一些不具备竞争优势的传统产业转移到河北发展，同时，提高河北的配套能力。比如可以加强钢铁、石化产业整合，促进其向资源产地和沿海港口布局。
所谓对接，主要针对河北。要求河北主动“接轨京津”“融入京津”，主动创造条件，积极构筑与京津产业衔接的“缓坡”，将河北建成京津的外资流转扩散基地、产业转移基地、高技术产业配套基地、现代仓储物流基地、休闲旅游基地和农副产品加工基地。
所谓异构，是对整个地区而言，三地要根据自然资源、区位条件、经济基础、市场导向等，谋划和营造具有本地特色、与相邻区域不同的产业类型和产业结构。
尽快建立利益分享机制
京津冀作为一个区域系统，客观上要求将各地区的资源配置、产业结构及区域布局作为一个有机整体来考虑，每个城市的发展计划应经过调整与联合体的规划协调起来，从而确保区域经济健康发展。
在5月8日举行的“京津冀协同发展中的企业机遇——2014‘天津建设者’领袖论坛”上，孙久文对建立区域利益协调机制也表达了自己的看法。他认为，京津冀的协同发展要以构建和谐的区域关系为目标，建立区域利益协调机制。“这些机制包括市场开放、政策优惠、区域援助、转移支付等多方面。其中，制订京津冀生态环境改善的建设和补偿方案，保护生态环境，是目前建立区域利益协调长效机制的当务之急。”会议上，孙久文这样说。
肖金成也向公众表达过相似的观点，他建议，可以建立政府间合作协调机制，制定区域经济合作政策。在政策设计上，既要考虑到整个区域的利益，又要根据京津冀的特点进行个性化设计。可优先探索建立产权分税制度或尽快实现增值税由生产型向消费型转变，尽早在利益分享机制方面加快改革实验步伐，以推动跨区域产业合作的开展。
另外，肖金成强调，要建立统一市场，促进要素的合理流动，并由此保障企业资源配置的区域化。肖金成说：“促进银企合作，支持企业产业转移。金融部门要配合当地政府加快建立和整合以财政出资设立的政策性担保机构，鼓励民营资本进入担保行业，逐步形成以政策性担保机构为主体，盈利性和商业性担保机构为补充的担保体系。”