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[摘要]我国民办高校发展具有明显的地域性特征。文章以黑龙江省管理民办高校为例，在梳理黑龙江省民办高校发展历程的基础上，探究了黑龙江省管理民办高校中存在的问题，提出了黑龙江省管理民办高校的对策建议。
[关键词]民办高校 管理 对策
[作者简介]彭云艳（1978- ），女，山东莱州人，黑龙江科技大学，讲师，在读博士，主要从事教育经济方面的研究；何景洋（1974- ），男，黑龙江双鸭山人，黑龙江科技大学，副教授，硕士，主要从事党建方面的研究。（黑龙江 哈尔滨 150027）
[课题项目]本文系黑龙江省教育科学规划课题“黑龙江省民办高校管理策略研究”的阶段性研究成果。（课题编号：GBC1211106）
[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）27-0018-03
在中国的教育体制下，地方政府管理民办高校，其作用的发挥直接或间接地影响着民办高校的发展。民办高校的发展表现出明显的地域性特征，涌现出了“陕西现象”“广东现象”“浙江现象”。黑龙江省作为一个高等教育规模较大的省份，如何有效管理民办高校成为本文研究的重点内容。
一、黑龙江省民办高校事业发展的历程
第一阶段（1985～1993年）为承认阶段。国家颁布实施了《关于教育体制改革的决定》（1985年）、《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987年）等规定，从政策层面承认了社会力量举办教育。在全国兴起举办民办教育的浪潮下，1985年，黑龙江省创办了第一所民办高等学校（教育机构），即佳木斯市私立济才大学。1989年，黑龙江省依照国家政策颁布实施了《黑龙江省社会力量办学管理暂行规定》，黑龙江省政策鼓励、财政扶持的态势日益明朗，进一步加大了支持鼓励社会力量投资办学的力度，但问题也逐渐增多。
第二阶段（1994～1998年）为规范发展阶段。《黑龙江省社会力量办学条例》（1994年）的颁布实施，在制度上确立了黑龙江省民办高等教育发展的要求标准，黑龙江省民办教育在全省教育体系中的发展得到明确的定位。截至1998年，黑龙江省民办高校（包括高等教育机构）达到67所，有自考大专以上学生两万多人。此阶段，陆续出现了一些民办高校没有达到评估的最低要求、个别学校根本没有学生的现象，民办高校在快速发展的同时也出现无序化问题。于是，黑龙江省政府加强了管理和规范，1998年年检不合格民办高校（高等教育机构）达到16所。
第三阶段（1999～2002年）为调整发展阶段。1999年起国家实施高校扩招政策，颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》（1999年）以及《民办教育促进法》（2002年），民办教育的地位在立法上得到确认。由于普通高校的连续扩招，黑龙江省民办高校的发展受到了较大的影响，招生呈逐年下滑态势，办学质量下降。黑龙江省对2001年年检不合格民办助学高校19所予以停办，淘汰了一大批不具备实力和办学条件的民办高校，对民办高等教育的发展起到了规范和引导作用。
第四阶段（2003～2008年）竞争发展阶段。国家颁布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（2003年）和《民办教育促进法实施条例》（2004年），国家在肯定支持民办高校发展的同时，开始设立“民办二级学院”（2003年正式冠名独立学院），决定从2004年始取消实施十一年的学历文凭考试。同一时期，黑龙江省实施《关于促进民办教育发展的若干意见》（2005年）、颁布《黑龙江省民办教育促进条例》（2008年）。黑龙江省民办高校与公办学校、独立学院在市场竞争中处于劣势，生源流失严重，有二十多所学历文凭考试试点学校办学受到严重冲击，使黑龙江省民办高校的发展面临挑战和考验。在市场竞争中，黑龙江省民办高校通过优胜劣汰成长起来，黑龙江东方学院、齐齐哈尔工程学院（当时为专科院校）等在中国民办大学中声名鹊起。
第五阶段（2009年至今）为稳定发展阶段。通过市场竞争，黑龙江民办高校占据了一定市场份额。《黑龙江省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布，对民办高校的发展提出了宏观规划。2009～2012年，在黑龙江省政府的引导下，独立学院陆续完成改制，成为民办高校。民校高校通过市场检验，办学实力得到稳步提高。目前黑龙江省共有16所民办高校，其中有9所为本科学校，7所专科学校。黑龙江省东方学院于2011年成为全国首批获得硕士研究生招生资格的民办院校之一。
二、黑龙江省对民办高校管理职能作用发挥的情况
1.提供有效制度供给。考察黑龙江省民办高校发展的历史，可以发现黑龙江省在不断地依据国家宏观政策，根据民办高校发展需求，提供着必要的制度供给。《黑龙江省社会力量办学管理暂行规定》承认并允许举行民办学校；《黑龙江省社会力量办学条例》突出扶持与规范并重；《黑龙江省民办教育促进条例》从地方立法的层面，使民办教育与公办学校具有同等法律地位的原则得以落实和强化；《黑龙江省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为民办高校规划未来；黑龙江省《关于促进民办教育发展的若干意见》明确可以一次性给予举办者相当于学校净资产（扣除国有资产和社会捐赠部分）15%的奖励，作为举办者的初始出资额。这一规定为全国滚动发展起来的民办高校在“事实产权”的基础上获得“法理产权”开展了有益的探索。
2.政策激励扶持发展。实践证明，如果没有政府的鼓励和扶持，民办高校不可能充分利用社会资源发展壮大。黑龙江省通过地方立法免除了民办高校资产过户的所有规定费用，对校产加以明晰，并给举办者发放出资证明书，推进了学校法人财产权的落实；引导各级政府加大对民办教育的支持力度，促使某市与银行协议为民办高校贷款8000万元，用于新校区后期建设；全省普通本专科新增招生计划重点向民办高校倾斜；省设立民办教育发展专项资金，年投入500万元全部用于奖励办学质量高、社会信誉好的民办高校年检示范单位；省级财政加大对民办高校学生资助工作的投入力度，全省16所民办高校两万余名在校生获得国家助学金；民办高校的教师在职称评定、教龄工龄的计算、表彰、奖励等方面与公办高校教师享受同等权利。 3.强化秩序规范。民办高校的公益性和资本寻利性、民办高等教育的市场失灵现象和信息偏在，需要通过政府管理来不断明晰是非界定、明确行为权限、规范办学行为。黑龙江省通过制度要求，明确民办高校的办学条件和标准；对民办高校实行年检制度，规范民办高校办学行为；建立风险保证金制度，有效降低办学风险；规范民办高校的招生行为，引导民办高校的正常发展，避免消费者因虚假广告宣传而利益受损，保障了民办高校的办学秩序。
4.强化服务管理。黑龙江省要求县以上人民政府建立由教育行政部门、人力资源和社会保障部门和有关部门参加组建的民办教育联席会，通过联席会议制度解决民办教育发展中遇到的政府间的协调问题。2008年以来，积极协调帮助7所独立学院转设成为独立设置的民办普通本科高校，1所高职院校升格为本科学校，批准转设2所专科民办高校，建立民办高校校长培训机制，建设民办高校校长培训基地，把民办高校校长培训纳入全省高校校长培训计划。
三、黑龙江省管理民办高校所面临的实践困境
1.整体地位上升与社会认同度不高的矛盾。黑龙江省民办高校经过二十几年的发展，在各方面取得了很大的成绩。全省共有授予学历教育的高等院校79所，民办高校占有16席，在校本专科学生近12万，已在全省高等教育体系中占有一席之地，发展和地位得到了各方面的肯定。但是民办高校的社会认同度不高，社会上还存在着对民办高校认识上的误区，主要有两方面原因：一方面，个别民办高校办学行为不规范；另一方面，民办高校整体办学实力比不上公办院校，更重要的则是公众的习惯性认识，表现在教育理论界目前仍存在“多余论”“冲击论”“怀疑论”“营利论”等不同的论调。部分管理部门对民办高校的认可度仍然十分有限，忽视、轻视、歧视民办学校的现象仍然存在。公众的认识还停留在民办高校办学实力不强、专业特色不鲜明、吸引力不大，低层次和低质量的原始状态。
2.民办高校营利性和非营利性分类管理问题尚无定论。黑龙江省优先于全国其他省份对民办高校投资回报问题进行了确认，不仅明确了民办高校投资获得合理回报的立法基础，而且确定了投资回报的具体数额，都为民办高校举办者（机构）树立了信心。但对民办高校举办者（机构）如黑龙江东方学院明确表示放弃“合理回报”和学校资产所有权，坚持非营利的公益性办学方向问题时，如何对民办高校按照营利性和非营利性两大类进行区分，并分别制定许可、登记、管理、税收、财政补贴等政策，这些分类管理问题急需解决。黑龙江省民办高校举办模式多元化，需要政府据实，破除思想、制度障碍，在分类管理中应予充分考虑，切实把分类管理与民办高校政策梳理、制度创新、有效管理结合起来。《教育规划纲要》提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”为此，国家有关部门开始在上海市、浙江省等启动分类管理试点工作。黑龙江省对待此问题的研究和实践相对滞后，不免会影响民办高校的发展，使一些民办高校丧失难得的发展机遇。
3.投资类型的多样化与管理方式方法的匹配度问题。黑龙江省民办高校从投资的视角可分为企业投资型（以哈尔滨德强商务学院为代表）、教育集团投资型（以齐齐哈尔工程学院为代表）、股份制投资型（以黑龙江东方学院为代表）和公民个人投资型（以哈尔滨华夏计算机职业技术学院为代表）模式建立起来的普通高校。这些类型高校由于投资主体不同，管理体制和运行机制也各具特点。显然，政府对以上不同投资模式的民办高校搞“一刀切”“大一统”的管理不适合所有民办高校，需要对民办高校依据其法人属性、产权归属、学校权益、会计制度、分类管理、合理回报、优惠政策、市场监管和政府服务等给予一个新的界定和政策规范。政府管理方式应对应、细化，有针对性和可操作性，通过利好的政策驱动、提升的管理效率营造民办高校发展的良好环境。
4.分布高度聚集化和教育资源合理利用问题。黑龙江省民办高校集中在哈尔滨市（14所）和齐齐哈尔市（2所），高度聚集化。这种聚集化的优势显而易见，但也有一定的问题，突出表现为高等教育市场竞争的激烈化，民办高校生存发展面临困境。同时，聚集化也使教育资源供给变得困难，特别是民办高校办学需要的土地问题，成为民办高校沉重的办学成本，直接影响社会力量进入黑龙江省民办高校市场以及现有民办高校进一步扩展办学空间，民办高校的总体数量及办学空间必然受到限制。
5.制度缺失与制度性障碍有待进一步解决。受传统文化观念和计划经济旧有思维的影响，民办高校的法律法规和政策文件有一定的滞后性和空白，甚至在一定程度上形成了发展障碍，切实需要诸如在土地、税收政策与《黑龙江省民办教育促进条例》相一致，在财政支持与投入上形成突破，在民办高校教师、学生与公办高校公平待遇上寻求突破，在产权清理、分类管理、市场监管等具体制约民办高校发展的问题上形成突破。这些问题不在制度上加以解决，势必影响社会各界举办民办高校的积极性，制约民办高校办学条件的改善和资金的再投入，影响整体办学水平的提高。
6.政策具体操作与公平待遇落实问题遇到困境。《黑龙江省民办教育促进条例》等政策制度的颁布表明了民办高校拥有法律意义上的办学自主权，但现实情况远非如此。一方面，政府管理部门对民办高校管得过宽、管得过多、统得过死的现象并未明显转变。另一方面，民办高校要求自主办学的呼声愈来愈强烈，但缺乏改革创新的动力与勇气，有些政策缺乏可操作性。民办高校现实中遭到非公平对待的问题依然存在，一些配套、需要细化的地方扶持政策跟不上，民办学校的合法权益无法得到完全保护，还无法真正得到与公办学校同等的法律地位。
7.多头管理的不协调与管理错位、越位现象并存。黑龙江建立了由教育厅、人力资源和社会保障厅、民政厅、财政厅、公安厅、物价局等十五个部门参加的省民办教育工作联席会议制度，统筹研究、协调解决贯彻落实民办教育法律、法规和政策中的重大问题，研究解决民办教育发展和管理中遇到的突出问题。联席会议制度虽然有效地解决了一些具体问题，但从根本上解决不了政出多门、权力分散、职责重叠、交叉不清、多头管理、管理缺位和越位的情况，出现管理部门互相推诿，行政审批环节多、审批环节细、审批时间长等情况。政府在对民办高校的管理上如何转变职能、优化管理机构、明确管理权限、提高管理效率等问题需要进一步解决。 四、黑龙江省管理民办高校的策略研究
1.明确政府管理民办高校发展的目的。政府管理民办高校的目的，是为了保证准公共产品的属性，为公众提供优质的多样化高等教育资源。无论是规范要求还是鼓励扶持，最终都要求政府在促进民办高校的发展壮大上加大力度。所以，各级政府和管理部门中不仅要树立促进民办高校发展的理念，而且要打破民办高校的企业论、营利论观念，消除歧视和偏见，在政策落实和管理上摆正位置，进一步改善管理服务的水平，强化有关部门的责任和服务意识，把解决民办高校的现实问题放在首位，而不是规范制约。只有认识深化了，才能在行动上积极转变，切实解决存在的政策制度内容不统一，管理失位、错位、越位等问题，在思想和行动上形成支持、鼓励民办高校发展的良好氛围。
2.塑造政府与民办高校的全新关系。政府与民办高校的关系实质是权力均衡和管理方式的问题。作为民办高校发展的主导者，黑龙江省各级政府和管理部门必须明确自身定位，以建立公共服务型政府为目标，以市场精神为主旨培育民办高校，切实找准制度与管理的边界，转变管理机制与方式方法，做好制度的提供者、政策的落实者、市场秩序的维护者，在管理和支持、规范和促进之间寻求平衡点和切入点，构筑政府与民办高校的和谐关系。各级政府和管理部门在实践中要强化对全省民办高校的宏观调控，合理引导，调整民办高校布局结构，引导民办高校的合理定位和有序发展，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和办出特色，给予民办高校更多的办学自主权。
3.进一步优化民办高校发展政策环境。政策和制度供给是影响和制约民办高校发展的核心问题。要推进法律、法规方面的制度创新，完善产权、财政资助、分类管理等制度，保障民办高校的可持续发展。依法落实民办高校的税收优惠政策，采取先走一步的策略，对于首先捐助办学、不要求取得合理回报的民办高校，依法享受与公办高校同等的税收优惠政策。修订和完善信贷担保等法规政策，鼓励金融机构向民办高校提供多种方式贷款。完善地方政府在财政扶持，建设用地，水、电、气、采暖、排污等方面的优惠政策。继续在招生录取政策上向民办高校倾斜，大力推进民办高校教师与公办高校教师的同等待遇，稳定和提高民办学校教师队伍。适时下放专业设置、自主招生、自主收费等管理权限，让符合条件的民办高校在具体办学过程中拥有更多的办学自主权。
4.积极探索有效解决分类管理问题的路径。黑龙江省出台了《关于加强全省高等学校分类管理和分类指导的意见》（2011年），但缺乏具体的操作标准与规范。分类管理作为一种对民办学校的外部约束机制，核心问题是地方政府如何激励扶持管理民办高校，问题是区别营利性与非营利性民办高校，必须解决民办高校的财产所有权和办学收益权问题，尤其关键的是把握大多数投资举办但不要求取得回报的民办高校和要求取得合理回报但又不是营利性的民办高校的性质，需要政府通过制度安排完成区别，分类采取措施（政策）对民办高校的激励扶持和管理，以维护民办高校市场公平竞争的秩序，规避“搭便车”等机会主义行为。
5.依法合理规范办学行为。各级政府和管理部门认真执行民办学校准入制度、年度检查制度、办学质量评估制度、风险保证金制度等，依法履行监管职责。要严格办学标准，加强监督检查，包括有关部门加强对民办高校招生宣传、财务状况、收费退费等的监管，促使民办高校进一步改善办学条件；建立健全民办高校质量保障体系，制定适合全省民办高校特点的评价体系和质量标准；设置与合理回报相适应的会计制度和税收制度，完善选派干部到民办高校担任民办高校专职党组织负责人的机制。
6.创新管理模式。一方面，从宏观而言，要调整宏观管理模式，加大政策、制度研究，简化行政管理程序，坚持依法行政；另一方面，黑龙江省创立的民办教育工作联席会议制度，有效地解决了民办高校发展中遇到的一些问题，但其形式过于松散，作用发挥有限。为此，有必要创建管理民办高校常设机构，使管理职能专门化，赋予它宏观调控民办高等教育的权力和责任，协调有关方面的决策和政策，及时而准确地反映民办高校的运行状态，检测其与宏观管理目标的偏离程度，以便采取有针对性的调控措施进行校正，制定具有民办高校普遍适用性的行为规则和管理标准，实现各种调控行为的密切配合和协调一致，改变现在多头管理、政出多门、步调不一的局面。
7.健全完善社会中介组织建设。社会中介组织是随着社会主义市场经济在我国的确立而逐步发展起来的。它们具有“独立性”“中介性”“中间性”的特点，这些特点使得它们在参与民办高校管理体系构建中具有特殊意义。譬如，民办高等教育政策的实施依赖政府教育部门的推动，也需要中介机构对民办高校加以引导和规范，建立民办高等教育质量评价体系和优胜劣汰的良性竞争机制。政府应建立专业、稳定、独立的民办高校社会评价机构，进一步明晰政府职能与中介组织的职能界限和相互关系，切实把针对民办高校的技术领域、专业领域的能够转移出来的某些职能让渡于中介组织，通过研究、咨询、评价、指导等功能的发挥，加强高校与政府、高校与社会之间的联系。
[参考文献]
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[4]潘懋元，邬大光，别敦荣.我国民办高等教育发展的第三条道路[J].高等教育研究，2012（4）.
[关键词]民办高校 管理 对策
[作者简介]彭云艳（1978- ），女，山东莱州人，黑龙江科技大学，讲师，在读博士，主要从事教育经济方面的研究；何景洋（1974- ），男，黑龙江双鸭山人，黑龙江科技大学，副教授，硕士，主要从事党建方面的研究。（黑龙江 哈尔滨 150027）
[课题项目]本文系黑龙江省教育科学规划课题“黑龙江省民办高校管理策略研究”的阶段性研究成果。（课题编号：GBC1211106）
[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）27-0018-03
在中国的教育体制下，地方政府管理民办高校，其作用的发挥直接或间接地影响着民办高校的发展。民办高校的发展表现出明显的地域性特征，涌现出了“陕西现象”“广东现象”“浙江现象”。黑龙江省作为一个高等教育规模较大的省份，如何有效管理民办高校成为本文研究的重点内容。
一、黑龙江省民办高校事业发展的历程
第一阶段（1985～1993年）为承认阶段。国家颁布实施了《关于教育体制改革的决定》（1985年）、《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987年）等规定，从政策层面承认了社会力量举办教育。在全国兴起举办民办教育的浪潮下，1985年，黑龙江省创办了第一所民办高等学校（教育机构），即佳木斯市私立济才大学。1989年，黑龙江省依照国家政策颁布实施了《黑龙江省社会力量办学管理暂行规定》，黑龙江省政策鼓励、财政扶持的态势日益明朗，进一步加大了支持鼓励社会力量投资办学的力度，但问题也逐渐增多。
第二阶段（1994～1998年）为规范发展阶段。《黑龙江省社会力量办学条例》（1994年）的颁布实施，在制度上确立了黑龙江省民办高等教育发展的要求标准，黑龙江省民办教育在全省教育体系中的发展得到明确的定位。截至1998年，黑龙江省民办高校（包括高等教育机构）达到67所，有自考大专以上学生两万多人。此阶段，陆续出现了一些民办高校没有达到评估的最低要求、个别学校根本没有学生的现象，民办高校在快速发展的同时也出现无序化问题。于是，黑龙江省政府加强了管理和规范，1998年年检不合格民办高校（高等教育机构）达到16所。
第三阶段（1999～2002年）为调整发展阶段。1999年起国家实施高校扩招政策，颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》（1999年）以及《民办教育促进法》（2002年），民办教育的地位在立法上得到确认。由于普通高校的连续扩招，黑龙江省民办高校的发展受到了较大的影响，招生呈逐年下滑态势，办学质量下降。黑龙江省对2001年年检不合格民办助学高校19所予以停办，淘汰了一大批不具备实力和办学条件的民办高校，对民办高等教育的发展起到了规范和引导作用。
第四阶段（2003～2008年）竞争发展阶段。国家颁布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（2003年）和《民办教育促进法实施条例》（2004年），国家在肯定支持民办高校发展的同时，开始设立“民办二级学院”（2003年正式冠名独立学院），决定从2004年始取消实施十一年的学历文凭考试。同一时期，黑龙江省实施《关于促进民办教育发展的若干意见》（2005年）、颁布《黑龙江省民办教育促进条例》（2008年）。黑龙江省民办高校与公办学校、独立学院在市场竞争中处于劣势，生源流失严重，有二十多所学历文凭考试试点学校办学受到严重冲击，使黑龙江省民办高校的发展面临挑战和考验。在市场竞争中，黑龙江省民办高校通过优胜劣汰成长起来，黑龙江东方学院、齐齐哈尔工程学院（当时为专科院校）等在中国民办大学中声名鹊起。
第五阶段（2009年至今）为稳定发展阶段。通过市场竞争，黑龙江民办高校占据了一定市场份额。《黑龙江省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布，对民办高校的发展提出了宏观规划。2009～2012年，在黑龙江省政府的引导下，独立学院陆续完成改制，成为民办高校。民校高校通过市场检验，办学实力得到稳步提高。目前黑龙江省共有16所民办高校，其中有9所为本科学校，7所专科学校。黑龙江省东方学院于2011年成为全国首批获得硕士研究生招生资格的民办院校之一。
二、黑龙江省对民办高校管理职能作用发挥的情况
1.提供有效制度供给。考察黑龙江省民办高校发展的历史，可以发现黑龙江省在不断地依据国家宏观政策，根据民办高校发展需求，提供着必要的制度供给。《黑龙江省社会力量办学管理暂行规定》承认并允许举行民办学校；《黑龙江省社会力量办学条例》突出扶持与规范并重；《黑龙江省民办教育促进条例》从地方立法的层面，使民办教育与公办学校具有同等法律地位的原则得以落实和强化；《黑龙江省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为民办高校规划未来；黑龙江省《关于促进民办教育发展的若干意见》明确可以一次性给予举办者相当于学校净资产（扣除国有资产和社会捐赠部分）15%的奖励，作为举办者的初始出资额。这一规定为全国滚动发展起来的民办高校在“事实产权”的基础上获得“法理产权”开展了有益的探索。
2.政策激励扶持发展。实践证明，如果没有政府的鼓励和扶持，民办高校不可能充分利用社会资源发展壮大。黑龙江省通过地方立法免除了民办高校资产过户的所有规定费用，对校产加以明晰，并给举办者发放出资证明书，推进了学校法人财产权的落实；引导各级政府加大对民办教育的支持力度，促使某市与银行协议为民办高校贷款8000万元，用于新校区后期建设；全省普通本专科新增招生计划重点向民办高校倾斜；省设立民办教育发展专项资金，年投入500万元全部用于奖励办学质量高、社会信誉好的民办高校年检示范单位；省级财政加大对民办高校学生资助工作的投入力度，全省16所民办高校两万余名在校生获得国家助学金；民办高校的教师在职称评定、教龄工龄的计算、表彰、奖励等方面与公办高校教师享受同等权利。 3.强化秩序规范。民办高校的公益性和资本寻利性、民办高等教育的市场失灵现象和信息偏在，需要通过政府管理来不断明晰是非界定、明确行为权限、规范办学行为。黑龙江省通过制度要求，明确民办高校的办学条件和标准；对民办高校实行年检制度，规范民办高校办学行为；建立风险保证金制度，有效降低办学风险；规范民办高校的招生行为，引导民办高校的正常发展，避免消费者因虚假广告宣传而利益受损，保障了民办高校的办学秩序。
4.强化服务管理。黑龙江省要求县以上人民政府建立由教育行政部门、人力资源和社会保障部门和有关部门参加组建的民办教育联席会，通过联席会议制度解决民办教育发展中遇到的政府间的协调问题。2008年以来，积极协调帮助7所独立学院转设成为独立设置的民办普通本科高校，1所高职院校升格为本科学校，批准转设2所专科民办高校，建立民办高校校长培训机制，建设民办高校校长培训基地，把民办高校校长培训纳入全省高校校长培训计划。
三、黑龙江省管理民办高校所面临的实践困境
1.整体地位上升与社会认同度不高的矛盾。黑龙江省民办高校经过二十几年的发展，在各方面取得了很大的成绩。全省共有授予学历教育的高等院校79所，民办高校占有16席，在校本专科学生近12万，已在全省高等教育体系中占有一席之地，发展和地位得到了各方面的肯定。但是民办高校的社会认同度不高，社会上还存在着对民办高校认识上的误区，主要有两方面原因：一方面，个别民办高校办学行为不规范；另一方面，民办高校整体办学实力比不上公办院校，更重要的则是公众的习惯性认识，表现在教育理论界目前仍存在“多余论”“冲击论”“怀疑论”“营利论”等不同的论调。部分管理部门对民办高校的认可度仍然十分有限，忽视、轻视、歧视民办学校的现象仍然存在。公众的认识还停留在民办高校办学实力不强、专业特色不鲜明、吸引力不大，低层次和低质量的原始状态。
2.民办高校营利性和非营利性分类管理问题尚无定论。黑龙江省优先于全国其他省份对民办高校投资回报问题进行了确认，不仅明确了民办高校投资获得合理回报的立法基础，而且确定了投资回报的具体数额，都为民办高校举办者（机构）树立了信心。但对民办高校举办者（机构）如黑龙江东方学院明确表示放弃“合理回报”和学校资产所有权，坚持非营利的公益性办学方向问题时，如何对民办高校按照营利性和非营利性两大类进行区分，并分别制定许可、登记、管理、税收、财政补贴等政策，这些分类管理问题急需解决。黑龙江省民办高校举办模式多元化，需要政府据实，破除思想、制度障碍，在分类管理中应予充分考虑，切实把分类管理与民办高校政策梳理、制度创新、有效管理结合起来。《教育规划纲要》提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”为此，国家有关部门开始在上海市、浙江省等启动分类管理试点工作。黑龙江省对待此问题的研究和实践相对滞后，不免会影响民办高校的发展，使一些民办高校丧失难得的发展机遇。
3.投资类型的多样化与管理方式方法的匹配度问题。黑龙江省民办高校从投资的视角可分为企业投资型（以哈尔滨德强商务学院为代表）、教育集团投资型（以齐齐哈尔工程学院为代表）、股份制投资型（以黑龙江东方学院为代表）和公民个人投资型（以哈尔滨华夏计算机职业技术学院为代表）模式建立起来的普通高校。这些类型高校由于投资主体不同，管理体制和运行机制也各具特点。显然，政府对以上不同投资模式的民办高校搞“一刀切”“大一统”的管理不适合所有民办高校，需要对民办高校依据其法人属性、产权归属、学校权益、会计制度、分类管理、合理回报、优惠政策、市场监管和政府服务等给予一个新的界定和政策规范。政府管理方式应对应、细化，有针对性和可操作性，通过利好的政策驱动、提升的管理效率营造民办高校发展的良好环境。
4.分布高度聚集化和教育资源合理利用问题。黑龙江省民办高校集中在哈尔滨市（14所）和齐齐哈尔市（2所），高度聚集化。这种聚集化的优势显而易见，但也有一定的问题，突出表现为高等教育市场竞争的激烈化，民办高校生存发展面临困境。同时，聚集化也使教育资源供给变得困难，特别是民办高校办学需要的土地问题，成为民办高校沉重的办学成本，直接影响社会力量进入黑龙江省民办高校市场以及现有民办高校进一步扩展办学空间，民办高校的总体数量及办学空间必然受到限制。
5.制度缺失与制度性障碍有待进一步解决。受传统文化观念和计划经济旧有思维的影响，民办高校的法律法规和政策文件有一定的滞后性和空白，甚至在一定程度上形成了发展障碍，切实需要诸如在土地、税收政策与《黑龙江省民办教育促进条例》相一致，在财政支持与投入上形成突破，在民办高校教师、学生与公办高校公平待遇上寻求突破，在产权清理、分类管理、市场监管等具体制约民办高校发展的问题上形成突破。这些问题不在制度上加以解决，势必影响社会各界举办民办高校的积极性，制约民办高校办学条件的改善和资金的再投入，影响整体办学水平的提高。
6.政策具体操作与公平待遇落实问题遇到困境。《黑龙江省民办教育促进条例》等政策制度的颁布表明了民办高校拥有法律意义上的办学自主权，但现实情况远非如此。一方面，政府管理部门对民办高校管得过宽、管得过多、统得过死的现象并未明显转变。另一方面，民办高校要求自主办学的呼声愈来愈强烈，但缺乏改革创新的动力与勇气，有些政策缺乏可操作性。民办高校现实中遭到非公平对待的问题依然存在，一些配套、需要细化的地方扶持政策跟不上，民办学校的合法权益无法得到完全保护，还无法真正得到与公办学校同等的法律地位。
7.多头管理的不协调与管理错位、越位现象并存。黑龙江建立了由教育厅、人力资源和社会保障厅、民政厅、财政厅、公安厅、物价局等十五个部门参加的省民办教育工作联席会议制度，统筹研究、协调解决贯彻落实民办教育法律、法规和政策中的重大问题，研究解决民办教育发展和管理中遇到的突出问题。联席会议制度虽然有效地解决了一些具体问题，但从根本上解决不了政出多门、权力分散、职责重叠、交叉不清、多头管理、管理缺位和越位的情况，出现管理部门互相推诿，行政审批环节多、审批环节细、审批时间长等情况。政府在对民办高校的管理上如何转变职能、优化管理机构、明确管理权限、提高管理效率等问题需要进一步解决。 四、黑龙江省管理民办高校的策略研究
1.明确政府管理民办高校发展的目的。政府管理民办高校的目的，是为了保证准公共产品的属性，为公众提供优质的多样化高等教育资源。无论是规范要求还是鼓励扶持，最终都要求政府在促进民办高校的发展壮大上加大力度。所以，各级政府和管理部门中不仅要树立促进民办高校发展的理念，而且要打破民办高校的企业论、营利论观念，消除歧视和偏见，在政策落实和管理上摆正位置，进一步改善管理服务的水平，强化有关部门的责任和服务意识，把解决民办高校的现实问题放在首位，而不是规范制约。只有认识深化了，才能在行动上积极转变，切实解决存在的政策制度内容不统一，管理失位、错位、越位等问题，在思想和行动上形成支持、鼓励民办高校发展的良好氛围。
2.塑造政府与民办高校的全新关系。政府与民办高校的关系实质是权力均衡和管理方式的问题。作为民办高校发展的主导者，黑龙江省各级政府和管理部门必须明确自身定位，以建立公共服务型政府为目标，以市场精神为主旨培育民办高校，切实找准制度与管理的边界，转变管理机制与方式方法，做好制度的提供者、政策的落实者、市场秩序的维护者，在管理和支持、规范和促进之间寻求平衡点和切入点，构筑政府与民办高校的和谐关系。各级政府和管理部门在实践中要强化对全省民办高校的宏观调控，合理引导，调整民办高校布局结构，引导民办高校的合理定位和有序发展，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和办出特色，给予民办高校更多的办学自主权。
3.进一步优化民办高校发展政策环境。政策和制度供给是影响和制约民办高校发展的核心问题。要推进法律、法规方面的制度创新，完善产权、财政资助、分类管理等制度，保障民办高校的可持续发展。依法落实民办高校的税收优惠政策，采取先走一步的策略，对于首先捐助办学、不要求取得合理回报的民办高校，依法享受与公办高校同等的税收优惠政策。修订和完善信贷担保等法规政策，鼓励金融机构向民办高校提供多种方式贷款。完善地方政府在财政扶持，建设用地，水、电、气、采暖、排污等方面的优惠政策。继续在招生录取政策上向民办高校倾斜，大力推进民办高校教师与公办高校教师的同等待遇，稳定和提高民办学校教师队伍。适时下放专业设置、自主招生、自主收费等管理权限，让符合条件的民办高校在具体办学过程中拥有更多的办学自主权。
4.积极探索有效解决分类管理问题的路径。黑龙江省出台了《关于加强全省高等学校分类管理和分类指导的意见》（2011年），但缺乏具体的操作标准与规范。分类管理作为一种对民办学校的外部约束机制，核心问题是地方政府如何激励扶持管理民办高校，问题是区别营利性与非营利性民办高校，必须解决民办高校的财产所有权和办学收益权问题，尤其关键的是把握大多数投资举办但不要求取得回报的民办高校和要求取得合理回报但又不是营利性的民办高校的性质，需要政府通过制度安排完成区别，分类采取措施（政策）对民办高校的激励扶持和管理，以维护民办高校市场公平竞争的秩序，规避“搭便车”等机会主义行为。
5.依法合理规范办学行为。各级政府和管理部门认真执行民办学校准入制度、年度检查制度、办学质量评估制度、风险保证金制度等，依法履行监管职责。要严格办学标准，加强监督检查，包括有关部门加强对民办高校招生宣传、财务状况、收费退费等的监管，促使民办高校进一步改善办学条件；建立健全民办高校质量保障体系，制定适合全省民办高校特点的评价体系和质量标准；设置与合理回报相适应的会计制度和税收制度，完善选派干部到民办高校担任民办高校专职党组织负责人的机制。
6.创新管理模式。一方面，从宏观而言，要调整宏观管理模式，加大政策、制度研究，简化行政管理程序，坚持依法行政；另一方面，黑龙江省创立的民办教育工作联席会议制度，有效地解决了民办高校发展中遇到的一些问题，但其形式过于松散，作用发挥有限。为此，有必要创建管理民办高校常设机构，使管理职能专门化，赋予它宏观调控民办高等教育的权力和责任，协调有关方面的决策和政策，及时而准确地反映民办高校的运行状态，检测其与宏观管理目标的偏离程度，以便采取有针对性的调控措施进行校正，制定具有民办高校普遍适用性的行为规则和管理标准，实现各种调控行为的密切配合和协调一致，改变现在多头管理、政出多门、步调不一的局面。
7.健全完善社会中介组织建设。社会中介组织是随着社会主义市场经济在我国的确立而逐步发展起来的。它们具有“独立性”“中介性”“中间性”的特点，这些特点使得它们在参与民办高校管理体系构建中具有特殊意义。譬如，民办高等教育政策的实施依赖政府教育部门的推动，也需要中介机构对民办高校加以引导和规范，建立民办高等教育质量评价体系和优胜劣汰的良性竞争机制。政府应建立专业、稳定、独立的民办高校社会评价机构，进一步明晰政府职能与中介组织的职能界限和相互关系，切实把针对民办高校的技术领域、专业领域的能够转移出来的某些职能让渡于中介组织，通过研究、咨询、评价、指导等功能的发挥，加强高校与政府、高校与社会之间的联系。
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