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[摘 要]改革开放30年来我国中央与地方关系几经调整，在取得成绩的同时也存在一些问题，其中财权与事权的统一性问题以及集权与分权的平衡性问题成为困扰我国中央与地方政府间纵向权力配置的关键性问题。为了使我国中央与地方政府行政分权改革走向规范化，克服权力不断收放的怪圈，我国的行政体制改革必须进一步健全相应的法律制度，重构集权与分权的治理模式。
[关键词]改革开放；行政分权；中央与地方
[中图分类号]D631.12[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)07-0027-03
从1978年我国实行改革开放政策至今已经30年了，回顾30年来中央与地方关系的演变历程，深刻总结其经验教训，对进一步深化我国行政体制改革，对中央与地方纵向权力的合理配置乃至最终实现二者关系的平衡都不无裨益。
一、改革开放以来我国中央与地方行政关系回顾
改革开放30年来，为了适应社会发展的需要，我国“中央与地方关系的调整从传统体制下的行政性分权逐渐朝行政性分权和经济性分权相结合的方向发展，调动了地方政府的积极性和创造性，极大地解放了地方生产力”[1]，分权改革在起到积极作用的同时，也引发了一系列问题。因此，有必要对我国中央与地方关系的历史与现状进行梳理以便更好地在集权与分权二者间寻求重组与平衡。权力配置问题是中央与地方关系的核心问题，权力涵盖的范围很广，包括财权、事权、产权、人事权、行政区划调整权、立法权等等，其中财权由于其自身性质成为决定中央与地方关系各项权力中最重要的权力之一。“改革开放以来，我国中央与地方关系的最大变化，表现为中央与地方经济关系的变化。经济体制改革每向前跨进一步，都使中央和地方的关系呈现出新的发展态势，并打上受经济体制改革影响的烙印。”[2]因此本文将以中央与地方财政体制改革为主线，对中央与地方财权、事权以及立法权等方面权力配置上的变动来分析二者间的关系变化。一般而言，改革开放至今我国中央与地方经济关系的调整主要可以分为两个阶段：
(一)改革初期的中央与地方政府行政关系(1978～1992年)
这一时期政府间纵向财政关系经历了三种形式的演变。“一是划分收支、分级包干的中央与地方‘分灶吃饭’体制；二是实行初具分税制财政特征的‘划分税种、核定收支、分级包干’的预算管理体制；三是财政包干的预算管理体制和分税包干的体制试点。”[3]放权让利成为这一时期中央与地方关系改革的基本思路和特点。财权分配上，改变了过去财政统一集中的模式，着重向地方财政让利，财权开始在纵向政府间分布，通过这一阶段中央权力的下放，一定程度上扩大了地方尤其是省市级地方政府的财权，从而使得地方政府的财力较之以前获得了很大提高；事权方面，扩大了包括计划管理权、固定资产投资权、外贸外汇管理权、物价管理权、物资分配权、工资调整权等权力在内的事权范围。将原先由中央管理的大部分企业交给地方管理，同时，扩大了企业的自主权以及大中城市的管理权；立法权方面，1982年通过的新宪法中，改革过去的一级立法体制为两级立法体制，从而扩大了省、自治区、直辖市国家权力机关的立法权。以上分权改革措施有利于地方根据地方特点处理地方事务，调动了地方的主动性和积极性，又便于中央从宏观上进行政策调控，缓解了中央的各项工作压力。
(二)体制转型中的中央与地方行政关系(1992年至今)
党的十四大把建立社会主义市场经济体制确立为经济体制改革的目标，提出“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”，提出“合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性”，提出“理顺国家与地方的分配关系、逐步实行利税分流和分税制等”。十四届三中全会提出建立现代企业制度，建立健全宏观调控体系，初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。1994年的分税制改革，用分税制取代之前各地原有的财政体制，既符合市场经济原则又与国际上通行的公共财政理论相一致。与此同时，这一时期通过对中央与地方经济管理权限的调整，强化了中央政府的金融宏观调控权和货币政策决定权，从政策和制度设计上强化了中央政府的宏观决策权。“政治体系在原有计划经济体制下，是通过对经济体系全面控制来实行其功能，通过对物质资源和非物质资源的直接管理和分配来实行调控。在市场经济模式下必然逐步转向主要对非物质资源的管理，如权力配置、规范制定、制度安排、秩序保障等。可以说，从对物质资源的直接管理到非直接管理，从以管理物质资源为主到管理非物质资源为主，是政治体系在市场经济条件下发生的重要变革。中央与地方关系作为整个政治体系中的一个子系统，也必然要发生适应性变化。”[4]由此，我国中央与地方政府间纵向关系从“分权让利”走向“制度创新”的历史新时期。
二、中央与地方行政分权存在的问题
改革开放30年来，中央与地方政府纵向权力配置方面的改革取得了不少成绩，但也出现了一些问题，“其中两大关键性问题，即：财权与事权的统一性问题，集权与分权的平衡性问题，始终困扰着中央与地方关系的处理。”[5]
(一)财权与事权的统一性问题
我国中央与地方政府财权与事权的配置模式是在1978年改革开放以后逐渐形成的。目前，我国财权与事权的不统一主要表现在：
1.中央与地方政府事权范围界定模糊。目前我国中央政府和地方政府事权划分的主要法律依据是1982年全国人大制定颁布的《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，这两部法律对于我国中央与地方政府各自的职能并没有作出明确的界分。相关法律法规的缺失导致了我国“中央与地方政府间权力的调整主要是通过政府内部文件进行，没有刚性规范的约束，往往导致了权力调整的随意性和非理性，……另一方面，事权范围的模糊也为中央对地方政府实行有效监督造成了困难”[6]。从一定程度上弱化了中央对地方政府的控制力。与此同时，职责同构、机构臃肿成为我国中央与地方政府机构改革中似乎无法回避又难以解决的一大问题。
2.中央与地方财权配置缺乏科学性。尽管1994年的分税制改革对中央和地方之间的收入分配关系做了调整，但是并未对中央和地方之间的事权进行划分，最终导致了“部分支出责任和职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位；各省、市、县、乡政府间的支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。尤为严重的是，由于中央和各级地方政府过分强调以经济建设为重心，结果，这种支出责任模糊和交叉导致了面对事权尤其是涉及社会发展领域中的医疗、养老、教育和公共卫生等问题时，就出现了互相扯皮和互相推诿甚至无人负责的情况”[7]。与此同时，“财政收入越来越多地集中到了中央，中央财政收入占全部财政收入的比重，逐步提高到了50%以上。与此相对应的是，地方政府财政收入开始下降，而事权配置却没有较大的变化”[8]。“事权重心下倾，财权重心上移。与事权需要的开支相比，地方政府的财源明显不足，因而不得不举债度日。”[9]
(二)集权与分权的平衡性问题
中央与地方政府之间的权力配置问题，一直是我国行政体制改革的重要内容之一。“改革开放以前，我国的经济体制是一种高度集中的资源再分配——利益满足体制。在这种体制下，政府通过制定计划来全面进行资源配置。……这种高度集中的资源再分配——利益满足体制奠定了中央和地方政府关系的模式，即高度中央集权型的模式。”[10]因此，以行政分权为主要特征的改革打破了过去的中央集权模式，“从计划经济体制下的单一制高度集权型的关系模式逐步转向体制变革时期的非规范分权型的关系模式”[11]。在此过程出现的问题大致可以归纳为：
1.地方政府行为趋利性和非规范性。随着我国的分权改革从行政性分权向行政性分权和经济性分权相结合方向的推进，地方政府逐渐演化成具有独立经济利益要求的利益主体，基于扮演不同社会角色的需要，各级地方政府在法律制度制约的真空、漏洞地带逐渐生成了各种变异行为并导致地方保护主义及其他变异行为的滋生。各级地方政府及地方官员作为具有独立利益需求的“经济人”，在片面追求利益的过程中其变异行为主要表现在，纵向的控制与反控制以及横向的互相封锁与自成一体，形成“诸侯经济”这一特殊的经济格局。“全国30个省、市、区是30路大诸侯，300多个地区、市是300多路中诸侯，2000多个县(市)是2000多路小诸侯，各求发展，各据一方，各自为政”[12]，并导致地方政府对中央政府制定的政策具有不正常的“筛选”机制，即以自身利益为标准进行选择性的执行。最终形成中央与地方、上级部门与下级部门间关系发生重大转折，“即由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向对相对经济实力为基础的利益对峙关系”[13]。
2.中央政府对地方政府的集中控制力度下降。“改革开放以来，中央与地方的关系处于不断的变革和调整之中，贯穿其中的一条主张是中央逐步向地方放权。由于在向地方放权的同时，没有让地方承担相应的责任，导致了中央宏观调控权的分散化。”[14]与此同时，由于中央对地方的行政分权缺乏相应的法律依据，过度地放权导致各地地方保护主义盛行并引发了走私、税收流失、造假贩假等一系列问题的连锁反应。更有甚者，随着地方权力的增大，地方立法泛滥，在片面追求立法数量的同时随意扩大地方立法的调整范围，“调整范围的过度扩张会导致地方立法的泛化，进而可能会导致过度干预本属于社会自治的事务，……极有可能使某些机关利用地方立法争夺本属于其他地方或者中央的利益，”[15]由此可见，我国的行政分权改革在一定程度上造成了中央政府权力的衰退。有学者通过对中央与地方政府财政制度的比较研究得出结论，“中国今天的分权程度与前南斯拉夫80年代初的很接近……中国的财政分权在量上超过了我们定义的底线。……如果分权在量上超过了底线，中央政府是否还能有效地行使必须由它形成的权力?”[16]由此可见，如果一国的分权超过了一定的底线，势必会造成中央政府权力的弱化并引发一系列严重的经济、社会乃至政治问题。
三、中央与地方行政分权的启示
“中央与地方关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央与地方国家机关主体，在行使最高国家权力与地方权力时依法形成的权利义务关系。正确处理中央与地方关系，直接关系到国家的统一、政治的稳定、经济的发展和社会的进步。”[17]改革开放30年来，在我国中央与地方政府行政关系的权力重构改革取得巨大成绩的同时，不应忽视我们还存在诸多不足，需要进一步完善。
1.必须健全相应的法律法规以根除行政性分权模式的非规范化。仅就30年来中央与地方关系来看，中央与地方关系中权力的纵向分配中分配的模式、分配的程序、分配的途径以及权力分配后各级机构的职能权限等问题都应该通过宪法和法律加以明确规定。但是事实上，我国即使发生在20世纪末的转轨时期所进行的分权改革仍然是由中央通过行政性授权进行的行政主导型分权。这种分权形式成为财权事权之间界限模糊、缺乏统一性，集权分权的非规范性及失衡状态等问题的症结所在。从而造成我国政府间的纵向分权缺乏相应的法律法规基础、权力配置缺乏科学性和规范性，各级地方政府不同地区政策获取的非均衡性，并最终导致中央宏观控制力度的弱化。地方利益的膨胀以及中央权威的弱化并不是行政分权本身所欲达到的目的，更与改革的初衷相悖。现代民主政治的要求是权力在整合基础上的分散，而不是地方各自为政。
2.重构分权与集权在纵向权力配置中的治理模式，走出权力多次反复收放的怪圈。目前我国“行政分权与多重利益主体的形成，以及伴随而来的日益显性化的冲突，客观上要求重构治理模式以适应变革的社会环境。”[18]综观历史，我国中央与地方关系大致经历了一个由集权到分权的演变过程。然而，分权和集权作为权力方式都各有利弊，“分权的利弊正是集权的利弊的颠倒：分权后的行政更符合当地民众的口味，因为行政由人民自行管理，尤其是公共生活重获生机，因为到处引入讨论和争执，它显然削弱了争执和政府机关的地位；行政机构的工作劲头、公平精神都有所减弱，运转费用也不知增加了多少倍”[19]。“对于需要凸显国家政策整体性和执法公正性的权力，必须通过强化垂直管理的集权来体现权力的功能和价值追求；而对于需要凸显其地方多样性和地方公共产品的民生性权力，必须通过进一步分权来体现其权力的运行功能和价值追求。”两种权力配置方式相互之间取长补短，在职能上重构最终实现二者的相互平衡。
参考文献：
[1][11]金太军，赵晖等.中央与地方政府关系建构与调谐[M].广州：广东人民出版社，2005.208，216.
[2][4][10][14]杨小云.新中国国家结构形式研究[M].北京：中国劳动与社会保障出版社，2004.119，127，119，130.
[3][5]张志红.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津：天津人民出版社，2005.124.
[15]郭小聪.集权与分权：依据，边界与制约[J].学术研究，2008，(2).
[6][8]薛刚凌.行政体制改革研究[M].北京：北京大学出版社，2006.178，178.
[7]周建明.社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战[M].上海：上海社会科学院出版社，2005.251.
[9]萧灼基.2005年经济分析与展望[M].北京：经济科学出版社，2005.114.
[12]唐祖爱.略论行政分权式改革对我国中央与地方关系的影响[J].江西行政学院学报，1999，(4).
[13]蔡恩泽.分权制衡：矫治地方滥权的铁腕[J].党政干部学刊，2007，(12).
[15]崔卓兰，孙波，骆孟炎.地方立法膨胀趋向的实证分析[J].吉林大学学报(人文社会科学版)2005，(5).
[16][17]王绍光.分权的底限[M].北京：中国计划出版社，1997.49.
[18]马学广，王爱民，闫小培.从行政分权到跨域治理：我国地方政府治理方式变革研究[J].地理与地理信息科学，2008，(1).
[19][法]莫里斯·奥里乌.行政法与公法精要[M].龚觅等译.沈阳：辽海出版社，1999.180-181.
责任编辑 侯 琦
[关键词]改革开放；行政分权；中央与地方
[中图分类号]D631.12[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)07-0027-03
从1978年我国实行改革开放政策至今已经30年了，回顾30年来中央与地方关系的演变历程，深刻总结其经验教训，对进一步深化我国行政体制改革，对中央与地方纵向权力的合理配置乃至最终实现二者关系的平衡都不无裨益。
一、改革开放以来我国中央与地方行政关系回顾
改革开放30年来，为了适应社会发展的需要，我国“中央与地方关系的调整从传统体制下的行政性分权逐渐朝行政性分权和经济性分权相结合的方向发展，调动了地方政府的积极性和创造性，极大地解放了地方生产力”[1]，分权改革在起到积极作用的同时，也引发了一系列问题。因此，有必要对我国中央与地方关系的历史与现状进行梳理以便更好地在集权与分权二者间寻求重组与平衡。权力配置问题是中央与地方关系的核心问题，权力涵盖的范围很广，包括财权、事权、产权、人事权、行政区划调整权、立法权等等，其中财权由于其自身性质成为决定中央与地方关系各项权力中最重要的权力之一。“改革开放以来，我国中央与地方关系的最大变化，表现为中央与地方经济关系的变化。经济体制改革每向前跨进一步，都使中央和地方的关系呈现出新的发展态势，并打上受经济体制改革影响的烙印。”[2]因此本文将以中央与地方财政体制改革为主线，对中央与地方财权、事权以及立法权等方面权力配置上的变动来分析二者间的关系变化。一般而言，改革开放至今我国中央与地方经济关系的调整主要可以分为两个阶段：
(一)改革初期的中央与地方政府行政关系(1978～1992年)
这一时期政府间纵向财政关系经历了三种形式的演变。“一是划分收支、分级包干的中央与地方‘分灶吃饭’体制；二是实行初具分税制财政特征的‘划分税种、核定收支、分级包干’的预算管理体制；三是财政包干的预算管理体制和分税包干的体制试点。”[3]放权让利成为这一时期中央与地方关系改革的基本思路和特点。财权分配上，改变了过去财政统一集中的模式，着重向地方财政让利，财权开始在纵向政府间分布，通过这一阶段中央权力的下放，一定程度上扩大了地方尤其是省市级地方政府的财权，从而使得地方政府的财力较之以前获得了很大提高；事权方面，扩大了包括计划管理权、固定资产投资权、外贸外汇管理权、物价管理权、物资分配权、工资调整权等权力在内的事权范围。将原先由中央管理的大部分企业交给地方管理，同时，扩大了企业的自主权以及大中城市的管理权；立法权方面，1982年通过的新宪法中，改革过去的一级立法体制为两级立法体制，从而扩大了省、自治区、直辖市国家权力机关的立法权。以上分权改革措施有利于地方根据地方特点处理地方事务，调动了地方的主动性和积极性，又便于中央从宏观上进行政策调控，缓解了中央的各项工作压力。
(二)体制转型中的中央与地方行政关系(1992年至今)
党的十四大把建立社会主义市场经济体制确立为经济体制改革的目标，提出“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”，提出“合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性”，提出“理顺国家与地方的分配关系、逐步实行利税分流和分税制等”。十四届三中全会提出建立现代企业制度，建立健全宏观调控体系，初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。1994年的分税制改革，用分税制取代之前各地原有的财政体制，既符合市场经济原则又与国际上通行的公共财政理论相一致。与此同时，这一时期通过对中央与地方经济管理权限的调整，强化了中央政府的金融宏观调控权和货币政策决定权，从政策和制度设计上强化了中央政府的宏观决策权。“政治体系在原有计划经济体制下，是通过对经济体系全面控制来实行其功能，通过对物质资源和非物质资源的直接管理和分配来实行调控。在市场经济模式下必然逐步转向主要对非物质资源的管理，如权力配置、规范制定、制度安排、秩序保障等。可以说，从对物质资源的直接管理到非直接管理，从以管理物质资源为主到管理非物质资源为主，是政治体系在市场经济条件下发生的重要变革。中央与地方关系作为整个政治体系中的一个子系统，也必然要发生适应性变化。”[4]由此，我国中央与地方政府间纵向关系从“分权让利”走向“制度创新”的历史新时期。
二、中央与地方行政分权存在的问题
改革开放30年来，中央与地方政府纵向权力配置方面的改革取得了不少成绩，但也出现了一些问题，“其中两大关键性问题，即：财权与事权的统一性问题，集权与分权的平衡性问题，始终困扰着中央与地方关系的处理。”[5]
(一)财权与事权的统一性问题
我国中央与地方政府财权与事权的配置模式是在1978年改革开放以后逐渐形成的。目前，我国财权与事权的不统一主要表现在：
1.中央与地方政府事权范围界定模糊。目前我国中央政府和地方政府事权划分的主要法律依据是1982年全国人大制定颁布的《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，这两部法律对于我国中央与地方政府各自的职能并没有作出明确的界分。相关法律法规的缺失导致了我国“中央与地方政府间权力的调整主要是通过政府内部文件进行，没有刚性规范的约束，往往导致了权力调整的随意性和非理性，……另一方面，事权范围的模糊也为中央对地方政府实行有效监督造成了困难”[6]。从一定程度上弱化了中央对地方政府的控制力。与此同时，职责同构、机构臃肿成为我国中央与地方政府机构改革中似乎无法回避又难以解决的一大问题。
2.中央与地方财权配置缺乏科学性。尽管1994年的分税制改革对中央和地方之间的收入分配关系做了调整，但是并未对中央和地方之间的事权进行划分，最终导致了“部分支出责任和职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位；各省、市、县、乡政府间的支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。尤为严重的是，由于中央和各级地方政府过分强调以经济建设为重心，结果，这种支出责任模糊和交叉导致了面对事权尤其是涉及社会发展领域中的医疗、养老、教育和公共卫生等问题时，就出现了互相扯皮和互相推诿甚至无人负责的情况”[7]。与此同时，“财政收入越来越多地集中到了中央，中央财政收入占全部财政收入的比重，逐步提高到了50%以上。与此相对应的是，地方政府财政收入开始下降，而事权配置却没有较大的变化”[8]。“事权重心下倾，财权重心上移。与事权需要的开支相比，地方政府的财源明显不足，因而不得不举债度日。”[9]
(二)集权与分权的平衡性问题
中央与地方政府之间的权力配置问题，一直是我国行政体制改革的重要内容之一。“改革开放以前，我国的经济体制是一种高度集中的资源再分配——利益满足体制。在这种体制下，政府通过制定计划来全面进行资源配置。……这种高度集中的资源再分配——利益满足体制奠定了中央和地方政府关系的模式，即高度中央集权型的模式。”[10]因此，以行政分权为主要特征的改革打破了过去的中央集权模式，“从计划经济体制下的单一制高度集权型的关系模式逐步转向体制变革时期的非规范分权型的关系模式”[11]。在此过程出现的问题大致可以归纳为：
1.地方政府行为趋利性和非规范性。随着我国的分权改革从行政性分权向行政性分权和经济性分权相结合方向的推进，地方政府逐渐演化成具有独立经济利益要求的利益主体，基于扮演不同社会角色的需要，各级地方政府在法律制度制约的真空、漏洞地带逐渐生成了各种变异行为并导致地方保护主义及其他变异行为的滋生。各级地方政府及地方官员作为具有独立利益需求的“经济人”，在片面追求利益的过程中其变异行为主要表现在，纵向的控制与反控制以及横向的互相封锁与自成一体，形成“诸侯经济”这一特殊的经济格局。“全国30个省、市、区是30路大诸侯，300多个地区、市是300多路中诸侯，2000多个县(市)是2000多路小诸侯，各求发展，各据一方，各自为政”[12]，并导致地方政府对中央政府制定的政策具有不正常的“筛选”机制，即以自身利益为标准进行选择性的执行。最终形成中央与地方、上级部门与下级部门间关系发生重大转折，“即由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向对相对经济实力为基础的利益对峙关系”[13]。
2.中央政府对地方政府的集中控制力度下降。“改革开放以来，中央与地方的关系处于不断的变革和调整之中，贯穿其中的一条主张是中央逐步向地方放权。由于在向地方放权的同时，没有让地方承担相应的责任，导致了中央宏观调控权的分散化。”[14]与此同时，由于中央对地方的行政分权缺乏相应的法律依据，过度地放权导致各地地方保护主义盛行并引发了走私、税收流失、造假贩假等一系列问题的连锁反应。更有甚者，随着地方权力的增大，地方立法泛滥，在片面追求立法数量的同时随意扩大地方立法的调整范围，“调整范围的过度扩张会导致地方立法的泛化，进而可能会导致过度干预本属于社会自治的事务，……极有可能使某些机关利用地方立法争夺本属于其他地方或者中央的利益，”[15]由此可见，我国的行政分权改革在一定程度上造成了中央政府权力的衰退。有学者通过对中央与地方政府财政制度的比较研究得出结论，“中国今天的分权程度与前南斯拉夫80年代初的很接近……中国的财政分权在量上超过了我们定义的底线。……如果分权在量上超过了底线，中央政府是否还能有效地行使必须由它形成的权力?”[16]由此可见，如果一国的分权超过了一定的底线，势必会造成中央政府权力的弱化并引发一系列严重的经济、社会乃至政治问题。
三、中央与地方行政分权的启示
“中央与地方关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央与地方国家机关主体，在行使最高国家权力与地方权力时依法形成的权利义务关系。正确处理中央与地方关系，直接关系到国家的统一、政治的稳定、经济的发展和社会的进步。”[17]改革开放30年来，在我国中央与地方政府行政关系的权力重构改革取得巨大成绩的同时，不应忽视我们还存在诸多不足，需要进一步完善。
1.必须健全相应的法律法规以根除行政性分权模式的非规范化。仅就30年来中央与地方关系来看，中央与地方关系中权力的纵向分配中分配的模式、分配的程序、分配的途径以及权力分配后各级机构的职能权限等问题都应该通过宪法和法律加以明确规定。但是事实上，我国即使发生在20世纪末的转轨时期所进行的分权改革仍然是由中央通过行政性授权进行的行政主导型分权。这种分权形式成为财权事权之间界限模糊、缺乏统一性，集权分权的非规范性及失衡状态等问题的症结所在。从而造成我国政府间的纵向分权缺乏相应的法律法规基础、权力配置缺乏科学性和规范性，各级地方政府不同地区政策获取的非均衡性，并最终导致中央宏观控制力度的弱化。地方利益的膨胀以及中央权威的弱化并不是行政分权本身所欲达到的目的，更与改革的初衷相悖。现代民主政治的要求是权力在整合基础上的分散，而不是地方各自为政。
2.重构分权与集权在纵向权力配置中的治理模式，走出权力多次反复收放的怪圈。目前我国“行政分权与多重利益主体的形成，以及伴随而来的日益显性化的冲突，客观上要求重构治理模式以适应变革的社会环境。”[18]综观历史，我国中央与地方关系大致经历了一个由集权到分权的演变过程。然而，分权和集权作为权力方式都各有利弊，“分权的利弊正是集权的利弊的颠倒：分权后的行政更符合当地民众的口味，因为行政由人民自行管理，尤其是公共生活重获生机，因为到处引入讨论和争执，它显然削弱了争执和政府机关的地位；行政机构的工作劲头、公平精神都有所减弱，运转费用也不知增加了多少倍”[19]。“对于需要凸显国家政策整体性和执法公正性的权力，必须通过强化垂直管理的集权来体现权力的功能和价值追求；而对于需要凸显其地方多样性和地方公共产品的民生性权力，必须通过进一步分权来体现其权力的运行功能和价值追求。”两种权力配置方式相互之间取长补短，在职能上重构最终实现二者的相互平衡。
参考文献：
[1][11]金太军，赵晖等.中央与地方政府关系建构与调谐[M].广州：广东人民出版社，2005.208，216.
[2][4][10][14]杨小云.新中国国家结构形式研究[M].北京：中国劳动与社会保障出版社，2004.119，127，119，130.
[3][5]张志红.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津：天津人民出版社，2005.124.
[15]郭小聪.集权与分权：依据，边界与制约[J].学术研究，2008，(2).
[6][8]薛刚凌.行政体制改革研究[M].北京：北京大学出版社，2006.178，178.
[7]周建明.社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战[M].上海：上海社会科学院出版社，2005.251.
[9]萧灼基.2005年经济分析与展望[M].北京：经济科学出版社，2005.114.
[12]唐祖爱.略论行政分权式改革对我国中央与地方关系的影响[J].江西行政学院学报，1999，(4).
[13]蔡恩泽.分权制衡：矫治地方滥权的铁腕[J].党政干部学刊，2007，(12).
[15]崔卓兰，孙波，骆孟炎.地方立法膨胀趋向的实证分析[J].吉林大学学报(人文社会科学版)2005，(5).
[16][17]王绍光.分权的底限[M].北京：中国计划出版社，1997.49.
[18]马学广，王爱民，闫小培.从行政分权到跨域治理：我国地方政府治理方式变革研究[J].地理与地理信息科学，2008，(1).
[19][法]莫里斯·奥里乌.行政法与公法精要[M].龚觅等译.沈阳：辽海出版社，1999.180-181.
责任编辑 侯 琦