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DOI：10.3969/j.issn.16738268.2017.03.010
摘要：以问责程序为视角，通过对20082014年人民网舆情频道案例库案例的定量分析，测度网络行政问责的特征和效果。研究发现，网络行政问责发起、处理的效率逐年提高；发起工具主要是网络论坛发帖和微博、博客曝光；问责内容侧重领导干部或公务员的“恶劣言行”“选拔任用”“生活作风”等；问责原因以违反执业规范和行政违规为主，多属事中和事后的监督；问责对象指向处级以下领导干部；问责结果多涉及停职和免职等。结果表明，网络公众和传统媒体不断融合，共同促进问责效率提高；建立从网络公共舆论到党政部门启动问责的衔接机制，细化实体行政问责制度，将有助于进一步提高网络行政问责的效果。
关键词：网络行政问责；特征测度；运行效果；问责程序
中图分类号：D630.9
文献标识码：A
文章编号：16738268（2017）03005808
随着信息社会的到来，互联网深刻影响了国家和社会的权力对比关系。在中国，公民借助网络工具，关注、评论和转发政府行使公共权力的各种信息，不仅建构了新的话语表达渠道，而且汇聚成强大的监督政府的网络舆论。对政府官员以权谋私、权力僭越与滥用等行为，大多数公民已不满足基本的网络曝光，更希冀通过网络舆论的影响力，引起权力监督部门的关注、跟踪和调查，直至相关人员承担责任。另一方面，政府也越来越重视网络的声音[1]，对网络诉求的反应也从最初的被动应对逐渐转变为主动回应。这是因为，网络曝光的内容与政府权力的正当行使息息相关。如果政府不予以足够的重视，或听之任之、或敷衍了事、或加以掩盖、或强行压制，都会引起公众对政府的质疑，严重影响政府的公信力。网络赋权于公民，形成强大的问责效应，这是互联网改变中国国家与社会权力关系中最具影响力的部分。可以说，网络行政问责已成为政府不得不面对的新课题。
目前，学术界主要关注网络行政问责兴起的条件与背景、特征与方式、功能与意义、风险与问题等基本理论研究。大多将网络行政问责看作舆情传播过程，较少将其纳入行政问责的研究范畴；研究内容和方法也较为单一，主要以“事件过程”分析为框架进行归纳性研究[2]。仅有少量研究使用定量方法，如宋涛通过对2003年至2012年135个网络行政问责事件和57个公众问责事件的比较分析表明，网络行政问责只是发起方式的创新而非问责机制的创新[3]；丁利等通过对2003年至2014年128个行政问责相关案例样本的定量分析统计，揭示我国突发公共事件带来的网络舆情压力所引发的行政问责制度在建设过程中的特点规律、分布状况和实施效果[4]。杜治洲等通过对2004年至2013年217个网络反腐事件的实证研究，归纳网络反腐的主要特征[5]。文宏、黄之玞通过对2008年至2015年 170 个网络反腐案例数据进行检验，探讨网络反腐中影响政府回应的主要因素[6]。上述研究的视角虽各不相同，但较少对网络行政问责的特征和效果予以定量分析。
一、核心概念与研究设计
网络行政问责是指网络公众利用互联网的开放性、互动性、即时性、信息共享性的优势动员、形成、整合公共舆论，以网络为主要方式发起对各级政府行政部门，以及作为个体的公务员特别是各级各部门行政首长行使行政权力和实施行政管理行为的监督，并要求他们对其行政后果承担责任的行为及其过程已有研究将这一行政现象称为“网络问责”。从问责的概念来看，它是问责方对其有权问责的客体进行权力监督并追究责任的过程。“网络问责”这一术语的客体指向并不明确，其客体既可以指向政府，也可以指向企业或非政府组织。所以，本文以“网络行政问责”特指公众藉由网络发起对政府及其公务员的问责。。它的主要特征有：主体是网络公众，客体是政府及公务员，实质是以网络公共舆论监督问责政府，结果诉求是追究客体责任，过程具有依附性。
所谓网络行政问责过程的依附性，是指问责主体在发起问责后，需要按照实体行政问责由于网络本身具有虚拟性，网络行政问责的主体并不是特定的个体、群体、机构或组织等实体存在，而是依托于网络虚拟平台汇聚形成的网络虚拟群体。因此，从这个角度看，那些由实体存在的个体、群体、组织等通过既有法律和制度渠道所形成的问责可以被看作为实体行政问责。二者都是行政问责的重要组成部分。的制度和程序，实现追究客体责任的诉求。网络公众虽然能发起问责，但对政府及其公务员的问责，最终需要由相应权力机关决定是否启动、如何执行，以及以何种标准追究责任等，网络公众不具有问责启动、执行和处理的权力实体行政问责程序一般分为问责发起、启动、执行和处理等阶段。问责发起指当行政部门和行政官员的行政决策、行政过程或行动结果的某个方面所发生的事件侵害了公共利益，引起问责发起主体的关注，符合可问责内容，问责发起主体可以提出经由问责发起程序向问责启动主体提出问责启动申告。问责启动是指经由问责发起主体的问责启动申告，问责启动主体经过法定程序，做出启动问责程序的指令，否则问责将不能启动。问责执行，是指问责启动后，问责主体按照一定的问责流程，调查事件真相，根据问责原因对问责对象所承担的责任进行甄别、判断的过程。问责处理就是问责主体根据已经制定的责任标准追究相关人员的責任。在问责处理阶段，主要包括责任划分、确定责任标准、责任追究和问责救济等环节。（参见陈国权：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江人民大学出版社2009年版，第132142页）。权力机关如果不启动问责，网络公众就难以追究问责客体的责任。即使在公共舆论的压力下权力主体启动问责，也会出现因执行不力而未被追责的情况。可见，网络行政问责过程也需符合实体行政问责的程序。而在网络虚拟性、匿名性、互动性作用下的网络行政问责过程，应该与实体行政问责有所不同，它在问责发起、启动、执行、处理等阶段应表现不同于实体行政问责的特征，发挥独特作用。基于此假设，本文对2008年至2014年人民网舆情频道案例库的舆情案例和《人民日报》《中国青年报》报道的相关案例进行定量分析，具体对案例的时间、性质、原因、结果等文字内容进行编码、统计，并分为问责发起、启动执行、处理三个阶段进行测度。具体内容包括：在发起阶段，主要分析发起工具的构成与分布，通过发起时间的测度来检验发起效率；在启动执行阶段，通过对问责启动主体、问责内容范围、问责原因、问责处理时间等指标的衡量，测度网络行政问责启动和执行的特征和效果；在问责处理阶段，主要通过问责对象的职务级别、问责结果、问责人数、问责事件处理时间等指标来衡量此阶段的特征和作用。 二、网络行政问责发起的特征和效果
第一，网络行政问责总体呈逐年增长态势。如表1所示，2008年网络行政问责样本事件仅占总量的6.8%，但到2013年已达到26%。可见，网络行政问责在近几年具有良好发展趋向。2014年的绝对百分比为17.1%，虽略有下降，但仍高于14.3%的均值。
第二，网络公众主要通过互联网交互性工具如网络论坛、博客、微博、网络视频等发起问责。如表2所示，按照统计的数量，网络论坛、博客或微博分别是排在前两位的发起工具，前者有77件样本，占总量52.7%；后者有26件样本，占总量17.8%。在网络论坛中样本事件发起人一般并不很重要，关键在于事件内容所引起的公众关注度，而博客、微博的关注度主要来源于博主的影响力，对博主的关注度越高，转发和评论的人数越多则越有可能成为公共事件。此外，共有17件样本由网络视频发起，特别在2012年以后，网络视频曝光的事件明显增加。网络视频主要以图像呈现事件，比单纯以文字形式描述事件更具有说服力。所以，网络视频兴起之后，由其发起的网络行政问责也逐渐增多。网络媒体主要包括传统媒体的网络版、网络博客、网络微博等，以及网络新闻媒体，如搜狐网、新浪网等门户网站。它们既具传统媒体所没有的传播速度快、反应及时等优点，又有自媒体所缺乏的信息渠道多元、影响力广泛的特点。在网络行政问责发起工具中也占有一席之地。但统计发现，经网络媒体曝光的事件只有7件，占总数的4.8%。
第三，网络行政问责的发起时间（问责事件发生时间至问责发起时间所经历的天数）逐年缩短，效率不断提高。如表3所示，网络行政问责发起时间的平均值为60.8天，发起时间从2008年的39.3天，降为2014年的12.6天。
三、网络行政问责启动和执行的特征与效果
第一，网络行政问责的启动主体主要集中于上级党委和政府。网络公众发起后，专门的监督机关将视情况决定是否启动问责。在统计的样本事件中，由上级党委、政府启动的事件占总数的43.2%和11.6%；如果再加上由二者同时启动的问责事件，其比例达到72%。除党委和政府之外，公检法司等部门启动问责的比例也相对较高，达到21.9%，其他如同级政党、同级政府、人大等部门启动问责的比例都较小。可见，上级党委政府在网络行政问责启动过程中发挥了主要作用。
第二，内容集中于公务员的“恶劣言行”“选拔任用”“生活作风”等类型的事件。根据中央、地方党政部门颁布的“问责办法”“监督条例”以及具体统计需要，所有样本事件被划分为15种类型，这是确定问责内容和范围的主要依据。按照事件数量由多到少排列的前6种类型是：领导干部或公务员的“恶劣言行”“选拔任用”“生活作风”“公款消费”，以及公检法司“权力滥用”、执法部门“暴力执法”，它们占比分别为18.5%、15.1%、13.0%、9.6%、8.9%和8.2%；从年度分布看，不同类型的样本事件随年度增加有明显的“大小年”之分。如“恶劣言行”类事件在2008年至2010年仅有1～2件，2011年骤然增加至9件，2012年降为1件，2013年又增加到7件；类似的还有“公款消费”类事件。其他类型的事件即使没有明显的波谷和波峰，也至少存在集中问责的年份。说明网络行政问责遵循“从众效应”，即当网络舆论对某一事件的热度还没有消散时，人们往往会借助事件热度，选择曝光相同类型的事件，以引起网络舆论的进一步关注，进而达到问责的目的。从问责内容与问责启动主体的关系看，领导干部或公务员的“选拔任用”和“公款消费”类事件，主要由上级党委启动，分别占比为72.7%和71.4%。在“公检法司权力滥用”类事件中，主要是由事件涉及部门的上级启动问责，占比为62.9%。
第三，问责原因以违反执业规范和行政违规为主。问责原因是政府或公务员在履职过程中，出现了不符合或不遵守相关法律法规等纪律要求的过错行为，并为造成的消极后果承担责任的理由或依据，主要分为用人失察、工作失职渎职、行政违规、滥用职权、贪污受贿、违反职业规范六类。如表4所示，违反职业规范事件的数量排在首位，共有52件，占样本总量的35.6%。然后按照数量多少依次是行政违规、滥用职权、工作失职、贪污受贿和用人失察事件，分别占总量的18.5%、17.8%、9.6%、6.8%和2.7%。如果行政过程分为行政决策、行政执行和行政结果三个环节，那么，不同原因的事件可以大体归为不同的行政环节。用人失察属于行政决策环节，滥用职权是工作执行过程中产生的违法违纪行为，贪污受贿是工作中的违纪违法行为已经产生的损害性结果，属于行政结果的环节。违反职业规范、行政违规和工作失职，既可以是行政执行过程中的过失和错误行为，也可以是因错误行为造成的消极后果。也就是说，除了用人失察之外，其他问责原因都出现在行政执行和行政结果环节，即网络行政问责主要集中在这两个环节，而行政决策环节的问责较少。
四、網络行政问责处理的特征和效果
第一，网络行政问责的对象主要以处级以下领导干部和公务员为主，有少量事件问责对象涉及厅级领导干部。按照党政行政级别职务的划分，问责对象的职务级别可被分为8级。如表5所示，网络行政问责的对象职务级别是科级、处级和厅级的比例分别为的37.0%、36.3%、10.9%，问责对象为正厅级的事件有4件这4个事件是“陕西华南虎事件”，陕西省林业厅厅长张社年被行政警告，副厅长朱巨龙、孙承骞被免职；“深圳海事局书记涉嫌猥亵女童事件”，深圳海事局党组书记、副局长林嘉祥被免职；“表哥杨达才事件”，陕西省第十二届纪委委员、省安监局党组书记、局长杨达才被撤职；“雷政富不雅视频事件”，重庆市北碚区区委书记雷政富被免职。。从问责内容和问责对象职务级别的关系看，有10种类型的问责对象涉及厅局级官员，其中，“恶劣言行”类和“生活作风”类各有3件事件问责了厅局级（包括副职）官员；共有12种类型涉及县处级官员，以“恶劣言行”类、“选拔任用”类、“贪污腐败”类和“生活作风”类为主；而 “公款消费”“暴力执法”“权力滥用”和“生活作风”类事件排在“恶劣言行”“选拔任用”类后，问责科级以下官员较多。 第二，网络行政问责所涉及的政府层级按照样本数量多少从高到低排列依次是县级、地市级、省级以上和乡镇级。如表6所示，它们分别占样本总数的58.2%、27.4%、11.0%和3.4%。也就是说，网络行政问责所涉及的政府层级主要以县级和地市级为主，二者所占比例之和为85.6%。而其他问责对象的职务级别以处级以下为主，占比为87.7%，即事件发生层级在地市级，问责对象的职务级别也主要以处级以下为主。
第三，网络行政问责的结果主要涉及免职、停职、双开和撤职。如表7所示，它们分别占样本总数的37.9%、17.9%、12.4%和9.7%。除去承担法律责任外，问责结果以免职、停职和撤职为主。引咎辞职和责令辞职作为党政领导干部的主要问责方式，分别只有7件和3件，数量较少。从问责内容和问责结果的关系看，有59.1%、62.5%和70%的“恶劣言行”类、“选拔任用”类和“公款消费”类事件的问责结果是免职；52.9%的“生活作风”类事件的结果是双开；“暴力执法”类和“滥用权力”类事件的问责结果以免职和停职为主，分别占各自事件类型数量的72.8%和81.9%；“行政不作为或乱作为”事件的问责结果则以撤职和免职为主，占比为88.8%。
第四，问责人数也是问责处理结果的重要体现，当事件造成的损失和危害比较重大时，承担责任的人数也相应增加。146件网络行政问责事件中，共有470人被问责。单个事件问责人数至少为1人，最多为57人。问责人数最多的事件是“江西鄱阳套取转移财政资金案”，该事件被网友于2011年2月16日在网络论坛贴出的题为“鄱阳县财政亿万巨款转澳门豪赌 财政局长风光依旧”的网帖曝光，经调查核实，从2006年开始，江西省鄱阳县财政局基金股工作人员李华波转出境外赌博资金高达9 850万元，并已逃到境外。同年8月1日，江西省纪委决定追究57名相关人员的责任，原鄱阳县政协副主席、县财政局局长被移送司法机关处理[7]。在网络行政问责中，问责1人的问责内容主要包括“恶劣言行”“生活作风”“选拔任用”和“公款消费”等。
第五，网络行政问责的处理效率逐年提高。2008年到2014年网络行政问责处理所经历的时间（指问责发起时间至问责结果公布时间所经历的天数）的平均值为21.2天，用时最多的事件经历316天，最少的只有1天。从年度变化来看，网络行政问责的处理时间呈逐年下降趋势（见表8），从2008年到2010年，平均处理时间从52.1天下降到15.4天，2010年到2011年的平均处理时间从15.4天又上升到39.4天，2011年以后，平均处理时间下降趋势明显，2013年仅为8.8天。从各年平均值的标准差来看，2012年以后各年平均值的标准差较小，离散度较低，说明2012年以后，更多事件处理时间在8～12天内完成。
五、研究结论和主要建议
从纵向比较看，不仅网络行政问责发起和处理的时间逐年缩短，效率不断提高，而且在问责不同阶段呈现出不同特征和作用。
在问责发起阶段，网络行政问责的发起工具不同，其效果亦不同。2011年以前，网络论坛发帖发起问责的效果较为明显。2011年以后，由微博、博客和网络视频曝光发起问责的事件数量增长较快，这说明信息技术提高了人们沟通的便利性，既能在一定程度上打破了政府和权力机关对信息的垄断，又能在短时间内形成集聚效应，促使公众发起问责。相比较而言，网络媒体发起问责的作用不大，但其传播扩散信息的能力不容小觑；而且，网络公众作为独立的发起主体，发挥了重要作用。网络的匿名性、交互性等优势在一定程度上保护了公民的合法权益，也推动了公民对公权力的监督和问责。此外，研究发现，网络公众和新闻媒体在发起问责方面有不断融合的趋势。一方面，新闻媒体发起问责的信息来源越来越依赖于网络；另一方面，网络公众发起的问责通过新闻媒体报道能推动当地政府启动问责。由于网络公众具有“草根性”，再加上是网络曝光的事件，政府有可能不予回应或理睬，但这些事件一经媒体特别是“官媒”报道后，便会得到政府重视，并加快启动问责。网络公众和新闻媒体的相互融合，不仅推进了问责启动，而且加速了问责处理的过程。二者融合共同促进了问责效率的提高，说明网络行政问责有助于提高新闻媒体发挥监督作用。但是，由于公众在网络空间中获得的监督信息有限，网络交流中存在的“群体极化”群体极化是指团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。（参见凯斯·桑斯坦：《网络共和国——网络社会中的民主问题》，上海人民出版社2003年版，第47页）“沉默的螺旋”等因素也容易使公众网络表达带有“偏执”色彩，甚至混淆公民隐私权和知情权的界限，再加之新闻媒体监督要接受主管部门审查等影响，网络行政问责发起也具有局限性。因此，网络行政问责须以政府信息公开透明、强化网络立法为前提条件。“在互联网为主要介质的时代，政府需要随时将自己在管理国家的过程中产生的信息向人民公布，政务公开、透明也成为信息时代人民对政府提出的要求。”[8]并且通过立法对一些基本的网络行为及其权利义务依据做出明确划分，如有必要“对知情权与隐私权、政务公开与党政机密、言论自由与人身攻击、社会问责与造谣诽谤等概念作明确规定与区分”[9]。
在问责启动和执行阶段，网络行政问责的启动主体以“党政部门”为主，多表现为自下而上的“公众”发起和自上而下的“上级党政部门”被动启动相结合的方式。从发起到启动，网络行政问责更多受“党政部门”的影响，这成为影响问责效果的主要因素之一。而 “党政部门”启动问责时机、原因和方式与网络公共舆论压力有一定的相关性。在大多情况下，政府若以公共舆论为标准处理事件，其目的就有可能不是约束权力，而是为了部门和个人利益不受公共舆论的关注或谴责，甚至为了平息舆论而采取相应处罚措施，治标而不治本。网络行政问责的监督制约政府权力的目的也被政府自身利益所替代。为此，政府应明确网络行政问责的启动标准，拓展网络行政问责的启动方式。在标准方面，公共舆论可以作为网络行政问责启动的标准，但不应该是唯一标准，相关部门还应根据问责事件的性质、预估的后果及实质性影响、对权力相对人的损害等因素综合衡量是否启动问责。在渠道和方式方面，目前政府把网络行政问责仅看作是公民举报的一种形式，采取开通网络举报的形式应对。在网络信息传播不那么发达的时代，这样做或许还是合理的，但是现今网络信息传播之快、受众之广，这种方式已经不适应网络传播的节奏。因此，建议发挥人大、人大代表，以及政协和政协委员的作用，拓宽网络举报和检举的受理渠道。从法理上，人大和政协有监督政府的权力和职责，特别是人大对政府及其公务员的工作有质询和调查的权力；从操作上，各级政府的人大代表分布于不同性质的组织和基层社区，更接近基层，更能倾听公众的声音，以及及时反应公民关切。因此，网络行政问责制度应明确人大或政协作为受理机关的地位，明確受理的程序和工作方式，比如各级人大常委会可设立专门的受理机构，或者对外公布人大代表的工作邮箱和网络举报平台，然后按照人大工作机制，组成独立调查团进行调查，最后将调查结果和建议统一交于纪检或检察院处理。 此外，建立从网络公共舆论到党政部门启动问责的衔接机制，有利于提高网络行政问责的效率。一般而言，网络行政问责的发起或举报不受时空限制，随时随地可发起问责，这就需要受理机关或各地政府从被动接受公民举报，转向主动在网络上监测公众问责政府的动态，做好问责发起与问责启动之间的衔接工作。这种监测也可以与日常的网络舆情监测结合起来，当在监测网络舆情时出现有关问责政府和公务员的内容时，及时由启动主体启动问责。这需要各级政府建立专门舆情监测机构，或者采取政府购买方式，由第三方负责监测舆情，同时也要建立不同部门之间的纵向和横向的信息联系机制，一旦某一部门出现网络行政问责舆情时，其他部门可以及时通知该部门。目前中国网络舆情监测管理机构设置还比较分散，有的在政府公安部门内部设置，有的在行业部门内部设置，有的在党委宣传部门设置，这需要各级政府探索建立统一的监测管理机构，以协调辖区范围内整体舆情情况，并及时控制和管理。在此基础上，政府还需建立多层次、多渠道、全方位的舆情监测信息的收集、研判、预警、引导干预和处理机制。舆情研判的重点是对舆情发展的倾向作出预测性分析，这在技术上需要抓取大量的网络信息，在人力上，需要分析人员把握网络心理的发展脉络，根据技术信息进行科学研判。比如网络行政问责事件的发生有“周期性”，就是当某一类型的单个事件曝光后，其他相同类型的事件也接踵而至。所以，在进行信息研判时，当第一个事件发生后，舆情分析人员就要重点关注类似信息的舆情走向。当网络舆情发展到一定程度，有事态升级的可能时，则要启动网络预警机制，及时对可能升级的事件进行预警处理，这需要监测机构对事态升级的基本判断设置标准，比如在地方论坛曝光的事件，突然被传统媒体跟踪调查，则有可能升级为全国关注的事件；再比如影响力较小的论坛曝光的事件，突然被具有全国影响力的论坛“加精”或“置顶”，则事态也有可能进一步升级。舆情预警及判断是舆情干预和处理的关键一环，如果预警判断有失准确，舆情扩散后，再干预和处理的难度就会加大。就舆情的干预和处理来看，这已经不是单一的网络舆情监测机构所能完成的，它需要问责启动部门与之通力合作。比如网络行政问责舆情达到预警阶段之前，相应的问责启动部门接到报告后，就应该启动调查程序，对网络信息予以核实，并把核实结果及时向社会公布。如果信息不属实，则向社会澄清谣言，如果属实，则需要进一步调查。因此，有必要设立网络发言人制度，将启动部门及时干预的信息统一向公众公布。对于那些网络曝光后网络舆情短暂达到高峰期的事件，则需要网络舆情监测机构快速转变职能，从舆情监测转变为舆情处理的协调机构，协调处理来自网络、媒体、公众和政府内部不同的信息，交由相关部门甄别信息的真假，并做好相应的应急处理，对虚假信息予以驳斥，对真实信息予以回应，由问责启动部门启动调查，或由决策机构做出处理决定。
在问责处理阶段，网络行政问责主要涉及免职、停职、撤职和双开等，而责令辞职和引咎辞职等问责方式则很少被使用。这与目前实体行政问责相关的规章制度不完善有关。也就是说，网络行政问责如果要进一步发挥作用，就需要改进和细化相关规章制度。具体包括三个方面：第一，在问责内容方面，目前相关规章制度主要涉及重大事故、突发事件和各级政府行政效能不高等内容的问责，对网络行政问责涉及较多的官员恶劣言行、干部管理、公款消费等内容，在现有的规章制度中没有涉及或很少涉及，并散落在不同的法规条例中。比如有关公务员和领导干部选拔任用、管理的法律法规包括《公务员录用规定》《行政机关公务员处分条例》《党政领导干部选拔工作条例》等，分别对公务员和领导干部管理的纪律和监督做出规定，内容庞杂，相应的处罚规定也较笼统。在《公务员录用规定》中，对于违反录用纪律的，只说明给予批评教育和相应处分，如何处分没有具体规定。这些笼统和模糊的规定对于目前如何避免和处罚网络行政问责涉及的“萝卜招聘”等具体问题没有规范意义，所以需要建立专门针对领导干部管理方面的问责法规，以监督和规范干部权力的行使。另外，目前涉及官員恶劣言行等的问责主要适合以《公务员道德法》《行政伦理法》等以行政伦理为核心的法律规章制约，中国在这些方面的立法比较薄弱。第二，政府应明确网络行政问责的责任标准、惩罚措施。目前网络行政问责的问责主体主要按照既有的规章制度追究政府或公务员的责任，但现有规章制度规定比较模糊，对网络行政问责的责任追究也就难以准确界定。比如在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条的问责情形中，出现频率较高的词是造成“恶劣影响”“重大损失”，但是对“恶劣影响”和“重大损失”没有明确规定，因安全事故造成的恶劣影响和因用人失察造成的恶劣影响，明显性质不同、范围不同，其结果也不同。按照这样的模糊规定，可能会出现问责主体仅仅凭借主观臆断判定事件严重程度的问题，这对问责对象造成了潜在的不公平。同样的问题在网络行政问责中也有所体现，由于网络行政问责内容在问责法规中本就存在缺位问题，对责任标准的确定更是缺失，这有可能导致出现问责主体凭借主观臆断做出处罚的情况，同时也可能使网络行政问责的责任追究成为一种形式。所以，网络行政问责应当根据问责内容不同，设计可操作的行政责任坐标体系。“在这个责任标准体系中，任何行政行为放置其中，都可以成为坐标系中可见的而非抽象的一个点，并以具体化的指标参数体现出来，从而确定问责对象应当承担责任的大小、轻重。”[10]第三，若要使网络行政问责发挥实际的效力，还应该细化各处罚方式的实施条件、时间，解除处罚的条件和时间等。比如对免职、责令辞职、引咎辞职等常用的问责方式应如何实施和评估，如何解除等，政府应在相关规章制度中予以明确规定。
综上，网络行政问责的发起、处理效率较高。因其主要来源于网络公众的监督，在发起阶段强化了公民或媒体的监督作用；在其他阶段，网络行政问责的效果则更多受党政部门把关的影响，以及相关规章制度完善程度的制约，只对公众监督特定内容、范围的客体有辅助和推动作用。本文以2008年到2014年的样本事件定量分析网络行政问责的效果，揭示其内在的基本特性。但是，从2008年至今，政府对网络舆论的态度经历了从温和支持到较多干预的转变。在这样的大环境下，网络行政问责也从2013年的“亢奋期”进入2014年的“冷静期”，政府明显强化了网络监管，这有利于对已然出现的一些网络“乱象”进行整治，促进一个清明、文明和开明的网络环境的建设。但是，这也有可能抑制公民正当行使网络监督的权利。在这样的背景下，网络行政问责的特征和效果又将发生怎样的变化呢？所以，有必要对其进行持续跟踪研究，只有这样，才有利于全面认识这一新兴的公共行政现象。 参考文献：
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Characteristics Measurement and Operation Effect of Network
Administrative Accountability：A Perspective of Accountability Procedures with An Empirical Analysis of 149 Cases
YAO Li
（Dongfang College， Zhejiang University of Finance & Economics， Haining 314408， China）
Abstract：
It measured the characteristics and effects of network administrative accountability through quantitative analysis of cases collected by the public sentiment monitoring room of People’s Daily Online from 2008 to 2014 and from the perspective of accountability procedures in this paper. The study found that the efficiency of starting and treatment （increased year by year） of network administration accountability was improved year by year， launching tools were mainly network forum posting and microblog exposure， accountability content focused on bad words and deeds， selection and appointment， life style leading of cadres or civil servants， accountability reasons were mainly violation of the norms of practice and administrative violations， and accountability results were mainly suspension and dismissal. Results showed the efficiency of network administration accountability was improved with continuing convergence between public network and traditional media. It will be further improved if linking mechanism is built from the network public opinion to accountability initiated by government departments， and the system of administrative accountability is further refined.
Keywords：
network administrative accountability； characteristics measurement； operation effect； administrative accountability
（編辑：段明琰）
摘要：以问责程序为视角，通过对20082014年人民网舆情频道案例库案例的定量分析，测度网络行政问责的特征和效果。研究发现，网络行政问责发起、处理的效率逐年提高；发起工具主要是网络论坛发帖和微博、博客曝光；问责内容侧重领导干部或公务员的“恶劣言行”“选拔任用”“生活作风”等；问责原因以违反执业规范和行政违规为主，多属事中和事后的监督；问责对象指向处级以下领导干部；问责结果多涉及停职和免职等。结果表明，网络公众和传统媒体不断融合，共同促进问责效率提高；建立从网络公共舆论到党政部门启动问责的衔接机制，细化实体行政问责制度，将有助于进一步提高网络行政问责的效果。
关键词：网络行政问责；特征测度；运行效果；问责程序
中图分类号：D630.9
文献标识码：A
文章编号：16738268（2017）03005808
随着信息社会的到来，互联网深刻影响了国家和社会的权力对比关系。在中国，公民借助网络工具，关注、评论和转发政府行使公共权力的各种信息，不仅建构了新的话语表达渠道，而且汇聚成强大的监督政府的网络舆论。对政府官员以权谋私、权力僭越与滥用等行为，大多数公民已不满足基本的网络曝光，更希冀通过网络舆论的影响力，引起权力监督部门的关注、跟踪和调查，直至相关人员承担责任。另一方面，政府也越来越重视网络的声音[1]，对网络诉求的反应也从最初的被动应对逐渐转变为主动回应。这是因为，网络曝光的内容与政府权力的正当行使息息相关。如果政府不予以足够的重视，或听之任之、或敷衍了事、或加以掩盖、或强行压制，都会引起公众对政府的质疑，严重影响政府的公信力。网络赋权于公民，形成强大的问责效应，这是互联网改变中国国家与社会权力关系中最具影响力的部分。可以说，网络行政问责已成为政府不得不面对的新课题。
目前，学术界主要关注网络行政问责兴起的条件与背景、特征与方式、功能与意义、风险与问题等基本理论研究。大多将网络行政问责看作舆情传播过程，较少将其纳入行政问责的研究范畴；研究内容和方法也较为单一，主要以“事件过程”分析为框架进行归纳性研究[2]。仅有少量研究使用定量方法，如宋涛通过对2003年至2012年135个网络行政问责事件和57个公众问责事件的比较分析表明，网络行政问责只是发起方式的创新而非问责机制的创新[3]；丁利等通过对2003年至2014年128个行政问责相关案例样本的定量分析统计，揭示我国突发公共事件带来的网络舆情压力所引发的行政问责制度在建设过程中的特点规律、分布状况和实施效果[4]。杜治洲等通过对2004年至2013年217个网络反腐事件的实证研究，归纳网络反腐的主要特征[5]。文宏、黄之玞通过对2008年至2015年 170 个网络反腐案例数据进行检验，探讨网络反腐中影响政府回应的主要因素[6]。上述研究的视角虽各不相同，但较少对网络行政问责的特征和效果予以定量分析。
一、核心概念与研究设计
网络行政问责是指网络公众利用互联网的开放性、互动性、即时性、信息共享性的优势动员、形成、整合公共舆论，以网络为主要方式发起对各级政府行政部门，以及作为个体的公务员特别是各级各部门行政首长行使行政权力和实施行政管理行为的监督，并要求他们对其行政后果承担责任的行为及其过程已有研究将这一行政现象称为“网络问责”。从问责的概念来看，它是问责方对其有权问责的客体进行权力监督并追究责任的过程。“网络问责”这一术语的客体指向并不明确，其客体既可以指向政府，也可以指向企业或非政府组织。所以，本文以“网络行政问责”特指公众藉由网络发起对政府及其公务员的问责。。它的主要特征有：主体是网络公众，客体是政府及公务员，实质是以网络公共舆论监督问责政府，结果诉求是追究客体责任，过程具有依附性。
所谓网络行政问责过程的依附性，是指问责主体在发起问责后，需要按照实体行政问责由于网络本身具有虚拟性，网络行政问责的主体并不是特定的个体、群体、机构或组织等实体存在，而是依托于网络虚拟平台汇聚形成的网络虚拟群体。因此，从这个角度看，那些由实体存在的个体、群体、组织等通过既有法律和制度渠道所形成的问责可以被看作为实体行政问责。二者都是行政问责的重要组成部分。的制度和程序，实现追究客体责任的诉求。网络公众虽然能发起问责，但对政府及其公务员的问责，最终需要由相应权力机关决定是否启动、如何执行，以及以何种标准追究责任等，网络公众不具有问责启动、执行和处理的权力实体行政问责程序一般分为问责发起、启动、执行和处理等阶段。问责发起指当行政部门和行政官员的行政决策、行政过程或行动结果的某个方面所发生的事件侵害了公共利益，引起问责发起主体的关注，符合可问责内容，问责发起主体可以提出经由问责发起程序向问责启动主体提出问责启动申告。问责启动是指经由问责发起主体的问责启动申告，问责启动主体经过法定程序，做出启动问责程序的指令，否则问责将不能启动。问责执行，是指问责启动后，问责主体按照一定的问责流程，调查事件真相，根据问责原因对问责对象所承担的责任进行甄别、判断的过程。问责处理就是问责主体根据已经制定的责任标准追究相关人员的責任。在问责处理阶段，主要包括责任划分、确定责任标准、责任追究和问责救济等环节。（参见陈国权：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江人民大学出版社2009年版，第132142页）。权力机关如果不启动问责，网络公众就难以追究问责客体的责任。即使在公共舆论的压力下权力主体启动问责，也会出现因执行不力而未被追责的情况。可见，网络行政问责过程也需符合实体行政问责的程序。而在网络虚拟性、匿名性、互动性作用下的网络行政问责过程，应该与实体行政问责有所不同，它在问责发起、启动、执行、处理等阶段应表现不同于实体行政问责的特征，发挥独特作用。基于此假设，本文对2008年至2014年人民网舆情频道案例库的舆情案例和《人民日报》《中国青年报》报道的相关案例进行定量分析，具体对案例的时间、性质、原因、结果等文字内容进行编码、统计，并分为问责发起、启动执行、处理三个阶段进行测度。具体内容包括：在发起阶段，主要分析发起工具的构成与分布，通过发起时间的测度来检验发起效率；在启动执行阶段，通过对问责启动主体、问责内容范围、问责原因、问责处理时间等指标的衡量，测度网络行政问责启动和执行的特征和效果；在问责处理阶段，主要通过问责对象的职务级别、问责结果、问责人数、问责事件处理时间等指标来衡量此阶段的特征和作用。 二、网络行政问责发起的特征和效果
第一，网络行政问责总体呈逐年增长态势。如表1所示，2008年网络行政问责样本事件仅占总量的6.8%，但到2013年已达到26%。可见，网络行政问责在近几年具有良好发展趋向。2014年的绝对百分比为17.1%，虽略有下降，但仍高于14.3%的均值。
第二，网络公众主要通过互联网交互性工具如网络论坛、博客、微博、网络视频等发起问责。如表2所示，按照统计的数量，网络论坛、博客或微博分别是排在前两位的发起工具，前者有77件样本，占总量52.7%；后者有26件样本，占总量17.8%。在网络论坛中样本事件发起人一般并不很重要，关键在于事件内容所引起的公众关注度，而博客、微博的关注度主要来源于博主的影响力，对博主的关注度越高，转发和评论的人数越多则越有可能成为公共事件。此外，共有17件样本由网络视频发起，特别在2012年以后，网络视频曝光的事件明显增加。网络视频主要以图像呈现事件，比单纯以文字形式描述事件更具有说服力。所以，网络视频兴起之后，由其发起的网络行政问责也逐渐增多。网络媒体主要包括传统媒体的网络版、网络博客、网络微博等，以及网络新闻媒体，如搜狐网、新浪网等门户网站。它们既具传统媒体所没有的传播速度快、反应及时等优点，又有自媒体所缺乏的信息渠道多元、影响力广泛的特点。在网络行政问责发起工具中也占有一席之地。但统计发现，经网络媒体曝光的事件只有7件，占总数的4.8%。
第三，网络行政问责的发起时间（问责事件发生时间至问责发起时间所经历的天数）逐年缩短，效率不断提高。如表3所示，网络行政问责发起时间的平均值为60.8天，发起时间从2008年的39.3天，降为2014年的12.6天。
三、网络行政问责启动和执行的特征与效果
第一，网络行政问责的启动主体主要集中于上级党委和政府。网络公众发起后，专门的监督机关将视情况决定是否启动问责。在统计的样本事件中，由上级党委、政府启动的事件占总数的43.2%和11.6%；如果再加上由二者同时启动的问责事件，其比例达到72%。除党委和政府之外，公检法司等部门启动问责的比例也相对较高，达到21.9%，其他如同级政党、同级政府、人大等部门启动问责的比例都较小。可见，上级党委政府在网络行政问责启动过程中发挥了主要作用。
第二，内容集中于公务员的“恶劣言行”“选拔任用”“生活作风”等类型的事件。根据中央、地方党政部门颁布的“问责办法”“监督条例”以及具体统计需要，所有样本事件被划分为15种类型，这是确定问责内容和范围的主要依据。按照事件数量由多到少排列的前6种类型是：领导干部或公务员的“恶劣言行”“选拔任用”“生活作风”“公款消费”，以及公检法司“权力滥用”、执法部门“暴力执法”，它们占比分别为18.5%、15.1%、13.0%、9.6%、8.9%和8.2%；从年度分布看，不同类型的样本事件随年度增加有明显的“大小年”之分。如“恶劣言行”类事件在2008年至2010年仅有1～2件，2011年骤然增加至9件，2012年降为1件，2013年又增加到7件；类似的还有“公款消费”类事件。其他类型的事件即使没有明显的波谷和波峰，也至少存在集中问责的年份。说明网络行政问责遵循“从众效应”，即当网络舆论对某一事件的热度还没有消散时，人们往往会借助事件热度，选择曝光相同类型的事件，以引起网络舆论的进一步关注，进而达到问责的目的。从问责内容与问责启动主体的关系看，领导干部或公务员的“选拔任用”和“公款消费”类事件，主要由上级党委启动，分别占比为72.7%和71.4%。在“公检法司权力滥用”类事件中，主要是由事件涉及部门的上级启动问责，占比为62.9%。
第三，问责原因以违反执业规范和行政违规为主。问责原因是政府或公务员在履职过程中，出现了不符合或不遵守相关法律法规等纪律要求的过错行为，并为造成的消极后果承担责任的理由或依据，主要分为用人失察、工作失职渎职、行政违规、滥用职权、贪污受贿、违反职业规范六类。如表4所示，违反职业规范事件的数量排在首位，共有52件，占样本总量的35.6%。然后按照数量多少依次是行政违规、滥用职权、工作失职、贪污受贿和用人失察事件，分别占总量的18.5%、17.8%、9.6%、6.8%和2.7%。如果行政过程分为行政决策、行政执行和行政结果三个环节，那么，不同原因的事件可以大体归为不同的行政环节。用人失察属于行政决策环节，滥用职权是工作执行过程中产生的违法违纪行为，贪污受贿是工作中的违纪违法行为已经产生的损害性结果，属于行政结果的环节。违反职业规范、行政违规和工作失职，既可以是行政执行过程中的过失和错误行为，也可以是因错误行为造成的消极后果。也就是说，除了用人失察之外，其他问责原因都出现在行政执行和行政结果环节，即网络行政问责主要集中在这两个环节，而行政决策环节的问责较少。
四、網络行政问责处理的特征和效果
第一，网络行政问责的对象主要以处级以下领导干部和公务员为主，有少量事件问责对象涉及厅级领导干部。按照党政行政级别职务的划分，问责对象的职务级别可被分为8级。如表5所示，网络行政问责的对象职务级别是科级、处级和厅级的比例分别为的37.0%、36.3%、10.9%，问责对象为正厅级的事件有4件这4个事件是“陕西华南虎事件”，陕西省林业厅厅长张社年被行政警告，副厅长朱巨龙、孙承骞被免职；“深圳海事局书记涉嫌猥亵女童事件”，深圳海事局党组书记、副局长林嘉祥被免职；“表哥杨达才事件”，陕西省第十二届纪委委员、省安监局党组书记、局长杨达才被撤职；“雷政富不雅视频事件”，重庆市北碚区区委书记雷政富被免职。。从问责内容和问责对象职务级别的关系看，有10种类型的问责对象涉及厅局级官员，其中，“恶劣言行”类和“生活作风”类各有3件事件问责了厅局级（包括副职）官员；共有12种类型涉及县处级官员，以“恶劣言行”类、“选拔任用”类、“贪污腐败”类和“生活作风”类为主；而 “公款消费”“暴力执法”“权力滥用”和“生活作风”类事件排在“恶劣言行”“选拔任用”类后，问责科级以下官员较多。 第二，网络行政问责所涉及的政府层级按照样本数量多少从高到低排列依次是县级、地市级、省级以上和乡镇级。如表6所示，它们分别占样本总数的58.2%、27.4%、11.0%和3.4%。也就是说，网络行政问责所涉及的政府层级主要以县级和地市级为主，二者所占比例之和为85.6%。而其他问责对象的职务级别以处级以下为主，占比为87.7%，即事件发生层级在地市级，问责对象的职务级别也主要以处级以下为主。
第三，网络行政问责的结果主要涉及免职、停职、双开和撤职。如表7所示，它们分别占样本总数的37.9%、17.9%、12.4%和9.7%。除去承担法律责任外，问责结果以免职、停职和撤职为主。引咎辞职和责令辞职作为党政领导干部的主要问责方式，分别只有7件和3件，数量较少。从问责内容和问责结果的关系看，有59.1%、62.5%和70%的“恶劣言行”类、“选拔任用”类和“公款消费”类事件的问责结果是免职；52.9%的“生活作风”类事件的结果是双开；“暴力执法”类和“滥用权力”类事件的问责结果以免职和停职为主，分别占各自事件类型数量的72.8%和81.9%；“行政不作为或乱作为”事件的问责结果则以撤职和免职为主，占比为88.8%。
第四，问责人数也是问责处理结果的重要体现，当事件造成的损失和危害比较重大时，承担责任的人数也相应增加。146件网络行政问责事件中，共有470人被问责。单个事件问责人数至少为1人，最多为57人。问责人数最多的事件是“江西鄱阳套取转移财政资金案”，该事件被网友于2011年2月16日在网络论坛贴出的题为“鄱阳县财政亿万巨款转澳门豪赌 财政局长风光依旧”的网帖曝光，经调查核实，从2006年开始，江西省鄱阳县财政局基金股工作人员李华波转出境外赌博资金高达9 850万元，并已逃到境外。同年8月1日，江西省纪委决定追究57名相关人员的责任，原鄱阳县政协副主席、县财政局局长被移送司法机关处理[7]。在网络行政问责中，问责1人的问责内容主要包括“恶劣言行”“生活作风”“选拔任用”和“公款消费”等。
第五，网络行政问责的处理效率逐年提高。2008年到2014年网络行政问责处理所经历的时间（指问责发起时间至问责结果公布时间所经历的天数）的平均值为21.2天，用时最多的事件经历316天，最少的只有1天。从年度变化来看，网络行政问责的处理时间呈逐年下降趋势（见表8），从2008年到2010年，平均处理时间从52.1天下降到15.4天，2010年到2011年的平均处理时间从15.4天又上升到39.4天，2011年以后，平均处理时间下降趋势明显，2013年仅为8.8天。从各年平均值的标准差来看，2012年以后各年平均值的标准差较小，离散度较低，说明2012年以后，更多事件处理时间在8～12天内完成。
五、研究结论和主要建议
从纵向比较看，不仅网络行政问责发起和处理的时间逐年缩短，效率不断提高，而且在问责不同阶段呈现出不同特征和作用。
在问责发起阶段，网络行政问责的发起工具不同，其效果亦不同。2011年以前，网络论坛发帖发起问责的效果较为明显。2011年以后，由微博、博客和网络视频曝光发起问责的事件数量增长较快，这说明信息技术提高了人们沟通的便利性，既能在一定程度上打破了政府和权力机关对信息的垄断，又能在短时间内形成集聚效应，促使公众发起问责。相比较而言，网络媒体发起问责的作用不大，但其传播扩散信息的能力不容小觑；而且，网络公众作为独立的发起主体，发挥了重要作用。网络的匿名性、交互性等优势在一定程度上保护了公民的合法权益，也推动了公民对公权力的监督和问责。此外，研究发现，网络公众和新闻媒体在发起问责方面有不断融合的趋势。一方面，新闻媒体发起问责的信息来源越来越依赖于网络；另一方面，网络公众发起的问责通过新闻媒体报道能推动当地政府启动问责。由于网络公众具有“草根性”，再加上是网络曝光的事件，政府有可能不予回应或理睬，但这些事件一经媒体特别是“官媒”报道后，便会得到政府重视，并加快启动问责。网络公众和新闻媒体的相互融合，不仅推进了问责启动，而且加速了问责处理的过程。二者融合共同促进了问责效率的提高，说明网络行政问责有助于提高新闻媒体发挥监督作用。但是，由于公众在网络空间中获得的监督信息有限，网络交流中存在的“群体极化”群体极化是指团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。（参见凯斯·桑斯坦：《网络共和国——网络社会中的民主问题》，上海人民出版社2003年版，第47页）“沉默的螺旋”等因素也容易使公众网络表达带有“偏执”色彩，甚至混淆公民隐私权和知情权的界限，再加之新闻媒体监督要接受主管部门审查等影响，网络行政问责发起也具有局限性。因此，网络行政问责须以政府信息公开透明、强化网络立法为前提条件。“在互联网为主要介质的时代，政府需要随时将自己在管理国家的过程中产生的信息向人民公布，政务公开、透明也成为信息时代人民对政府提出的要求。”[8]并且通过立法对一些基本的网络行为及其权利义务依据做出明确划分，如有必要“对知情权与隐私权、政务公开与党政机密、言论自由与人身攻击、社会问责与造谣诽谤等概念作明确规定与区分”[9]。
在问责启动和执行阶段，网络行政问责的启动主体以“党政部门”为主，多表现为自下而上的“公众”发起和自上而下的“上级党政部门”被动启动相结合的方式。从发起到启动，网络行政问责更多受“党政部门”的影响，这成为影响问责效果的主要因素之一。而 “党政部门”启动问责时机、原因和方式与网络公共舆论压力有一定的相关性。在大多情况下，政府若以公共舆论为标准处理事件，其目的就有可能不是约束权力，而是为了部门和个人利益不受公共舆论的关注或谴责，甚至为了平息舆论而采取相应处罚措施，治标而不治本。网络行政问责的监督制约政府权力的目的也被政府自身利益所替代。为此，政府应明确网络行政问责的启动标准，拓展网络行政问责的启动方式。在标准方面，公共舆论可以作为网络行政问责启动的标准，但不应该是唯一标准，相关部门还应根据问责事件的性质、预估的后果及实质性影响、对权力相对人的损害等因素综合衡量是否启动问责。在渠道和方式方面，目前政府把网络行政问责仅看作是公民举报的一种形式，采取开通网络举报的形式应对。在网络信息传播不那么发达的时代，这样做或许还是合理的，但是现今网络信息传播之快、受众之广，这种方式已经不适应网络传播的节奏。因此，建议发挥人大、人大代表，以及政协和政协委员的作用，拓宽网络举报和检举的受理渠道。从法理上，人大和政协有监督政府的权力和职责，特别是人大对政府及其公务员的工作有质询和调查的权力；从操作上，各级政府的人大代表分布于不同性质的组织和基层社区，更接近基层，更能倾听公众的声音，以及及时反应公民关切。因此，网络行政问责制度应明确人大或政协作为受理机关的地位，明確受理的程序和工作方式，比如各级人大常委会可设立专门的受理机构，或者对外公布人大代表的工作邮箱和网络举报平台，然后按照人大工作机制，组成独立调查团进行调查，最后将调查结果和建议统一交于纪检或检察院处理。 此外，建立从网络公共舆论到党政部门启动问责的衔接机制，有利于提高网络行政问责的效率。一般而言，网络行政问责的发起或举报不受时空限制，随时随地可发起问责，这就需要受理机关或各地政府从被动接受公民举报，转向主动在网络上监测公众问责政府的动态，做好问责发起与问责启动之间的衔接工作。这种监测也可以与日常的网络舆情监测结合起来，当在监测网络舆情时出现有关问责政府和公务员的内容时，及时由启动主体启动问责。这需要各级政府建立专门舆情监测机构，或者采取政府购买方式，由第三方负责监测舆情，同时也要建立不同部门之间的纵向和横向的信息联系机制，一旦某一部门出现网络行政问责舆情时，其他部门可以及时通知该部门。目前中国网络舆情监测管理机构设置还比较分散，有的在政府公安部门内部设置，有的在行业部门内部设置，有的在党委宣传部门设置，这需要各级政府探索建立统一的监测管理机构，以协调辖区范围内整体舆情情况，并及时控制和管理。在此基础上，政府还需建立多层次、多渠道、全方位的舆情监测信息的收集、研判、预警、引导干预和处理机制。舆情研判的重点是对舆情发展的倾向作出预测性分析，这在技术上需要抓取大量的网络信息，在人力上，需要分析人员把握网络心理的发展脉络，根据技术信息进行科学研判。比如网络行政问责事件的发生有“周期性”，就是当某一类型的单个事件曝光后，其他相同类型的事件也接踵而至。所以，在进行信息研判时，当第一个事件发生后，舆情分析人员就要重点关注类似信息的舆情走向。当网络舆情发展到一定程度，有事态升级的可能时，则要启动网络预警机制，及时对可能升级的事件进行预警处理，这需要监测机构对事态升级的基本判断设置标准，比如在地方论坛曝光的事件，突然被传统媒体跟踪调查，则有可能升级为全国关注的事件；再比如影响力较小的论坛曝光的事件，突然被具有全国影响力的论坛“加精”或“置顶”，则事态也有可能进一步升级。舆情预警及判断是舆情干预和处理的关键一环，如果预警判断有失准确，舆情扩散后，再干预和处理的难度就会加大。就舆情的干预和处理来看，这已经不是单一的网络舆情监测机构所能完成的，它需要问责启动部门与之通力合作。比如网络行政问责舆情达到预警阶段之前，相应的问责启动部门接到报告后，就应该启动调查程序，对网络信息予以核实，并把核实结果及时向社会公布。如果信息不属实，则向社会澄清谣言，如果属实，则需要进一步调查。因此，有必要设立网络发言人制度，将启动部门及时干预的信息统一向公众公布。对于那些网络曝光后网络舆情短暂达到高峰期的事件，则需要网络舆情监测机构快速转变职能，从舆情监测转变为舆情处理的协调机构，协调处理来自网络、媒体、公众和政府内部不同的信息，交由相关部门甄别信息的真假，并做好相应的应急处理，对虚假信息予以驳斥，对真实信息予以回应，由问责启动部门启动调查，或由决策机构做出处理决定。
在问责处理阶段，网络行政问责主要涉及免职、停职、撤职和双开等，而责令辞职和引咎辞职等问责方式则很少被使用。这与目前实体行政问责相关的规章制度不完善有关。也就是说，网络行政问责如果要进一步发挥作用，就需要改进和细化相关规章制度。具体包括三个方面：第一，在问责内容方面，目前相关规章制度主要涉及重大事故、突发事件和各级政府行政效能不高等内容的问责，对网络行政问责涉及较多的官员恶劣言行、干部管理、公款消费等内容，在现有的规章制度中没有涉及或很少涉及，并散落在不同的法规条例中。比如有关公务员和领导干部选拔任用、管理的法律法规包括《公务员录用规定》《行政机关公务员处分条例》《党政领导干部选拔工作条例》等，分别对公务员和领导干部管理的纪律和监督做出规定，内容庞杂，相应的处罚规定也较笼统。在《公务员录用规定》中，对于违反录用纪律的，只说明给予批评教育和相应处分，如何处分没有具体规定。这些笼统和模糊的规定对于目前如何避免和处罚网络行政问责涉及的“萝卜招聘”等具体问题没有规范意义，所以需要建立专门针对领导干部管理方面的问责法规，以监督和规范干部权力的行使。另外，目前涉及官員恶劣言行等的问责主要适合以《公务员道德法》《行政伦理法》等以行政伦理为核心的法律规章制约，中国在这些方面的立法比较薄弱。第二，政府应明确网络行政问责的责任标准、惩罚措施。目前网络行政问责的问责主体主要按照既有的规章制度追究政府或公务员的责任，但现有规章制度规定比较模糊，对网络行政问责的责任追究也就难以准确界定。比如在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条的问责情形中，出现频率较高的词是造成“恶劣影响”“重大损失”，但是对“恶劣影响”和“重大损失”没有明确规定，因安全事故造成的恶劣影响和因用人失察造成的恶劣影响，明显性质不同、范围不同，其结果也不同。按照这样的模糊规定，可能会出现问责主体仅仅凭借主观臆断判定事件严重程度的问题，这对问责对象造成了潜在的不公平。同样的问题在网络行政问责中也有所体现，由于网络行政问责内容在问责法规中本就存在缺位问题，对责任标准的确定更是缺失，这有可能导致出现问责主体凭借主观臆断做出处罚的情况，同时也可能使网络行政问责的责任追究成为一种形式。所以，网络行政问责应当根据问责内容不同，设计可操作的行政责任坐标体系。“在这个责任标准体系中，任何行政行为放置其中，都可以成为坐标系中可见的而非抽象的一个点，并以具体化的指标参数体现出来，从而确定问责对象应当承担责任的大小、轻重。”[10]第三，若要使网络行政问责发挥实际的效力，还应该细化各处罚方式的实施条件、时间，解除处罚的条件和时间等。比如对免职、责令辞职、引咎辞职等常用的问责方式应如何实施和评估，如何解除等，政府应在相关规章制度中予以明确规定。
综上，网络行政问责的发起、处理效率较高。因其主要来源于网络公众的监督，在发起阶段强化了公民或媒体的监督作用；在其他阶段，网络行政问责的效果则更多受党政部门把关的影响，以及相关规章制度完善程度的制约，只对公众监督特定内容、范围的客体有辅助和推动作用。本文以2008年到2014年的样本事件定量分析网络行政问责的效果，揭示其内在的基本特性。但是，从2008年至今，政府对网络舆论的态度经历了从温和支持到较多干预的转变。在这样的大环境下，网络行政问责也从2013年的“亢奋期”进入2014年的“冷静期”，政府明显强化了网络监管，这有利于对已然出现的一些网络“乱象”进行整治，促进一个清明、文明和开明的网络环境的建设。但是，这也有可能抑制公民正当行使网络监督的权利。在这样的背景下，网络行政问责的特征和效果又将发生怎样的变化呢？所以，有必要对其进行持续跟踪研究，只有这样，才有利于全面认识这一新兴的公共行政现象。 参考文献：
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Characteristics Measurement and Operation Effect of Network
Administrative Accountability：A Perspective of Accountability Procedures with An Empirical Analysis of 149 Cases
YAO Li
（Dongfang College， Zhejiang University of Finance & Economics， Haining 314408， China）
Abstract：
It measured the characteristics and effects of network administrative accountability through quantitative analysis of cases collected by the public sentiment monitoring room of People’s Daily Online from 2008 to 2014 and from the perspective of accountability procedures in this paper. The study found that the efficiency of starting and treatment （increased year by year） of network administration accountability was improved year by year， launching tools were mainly network forum posting and microblog exposure， accountability content focused on bad words and deeds， selection and appointment， life style leading of cadres or civil servants， accountability reasons were mainly violation of the norms of practice and administrative violations， and accountability results were mainly suspension and dismissal. Results showed the efficiency of network administration accountability was improved with continuing convergence between public network and traditional media. It will be further improved if linking mechanism is built from the network public opinion to accountability initiated by government departments， and the system of administrative accountability is further refined.
Keywords：
network administrative accountability； characteristics measurement； operation effect； administrative accountability
（編辑：段明琰）