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摘要生物质能源是仅次于石油，煤炭，天然气的世界第四大能源，它的特性是具有可再生和环保的双重属性。对于我国社会主义可持续发展具有重要意义。本文主要分析了目前我国生物质能开发利用的基本现状，结合我国生物质能资源利用的状况，分析我国近年来出台的涉及到生物质能的法律、法规，从法律的视角着重剖析此问题，从而使得生物质能领域健康蓬勃的发展。
关键词生物质能 法律政策 资源利用
作者简介：董娟，天津大学文法学院副教授，硕士生导师；温子涛，天津大学文法学院经济法学研究生。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-254-02
一、现行我国生物质能立法与政策的缺陷
我国可再生能源的开发利用虽然已经取得一定进展，但发展速度和水平还远低于大多数发达国家，也落后于印度、巴西等发展中国家。其中主要问题是我们对于生物质能在立法与政策协调上有一些弊端和缺陷。首先是对发展可再生能源的战略意义认识不足，缺乏具有法律效力的发展目标和规划；第二是缺少必要的专行的法律、法规，现行政策的连续性和稳定性较弱；由于法律政策的扶持力度不大，没有处于一个立竿见影的状态，我国生物质能源利用形成了研究开发能力不强，制造技术水平较低，尚未形成规模化的产业体系的局面；开发利用成本相对较高，缺乏市场竞争力的条件下，更是现行的一些鼓励政策成为空谈，而失去了它本应发挥的实际作用。我国政府制定了一系列的生物质能政策法规，但是由于立法时间过于紧迫，立法过程过于仓促，仍然存在相当多的缺陷和不足需要我们解决，政策法规完善过程任重而道远。
（一）缺少专门的立法来促进生物质能发展
纵观我国的生物质立法体系，只有2009年12月最新修改的《可再生能源法》而对于生物质能源发展，这样热点和前沿的产业，也只提出了相关的规定。可以说国家对于生物质能立法体系是不完善的。从总体上我国只是框架性的政策法规。因此，当务之急应当是，以现行《可再生能源法》为基础，出台生物质能专门立法，提高政府、企业和社会的生物质能法制意识，促进相关立法的有效实施。
目前农业可再生能源管理立法还属空白，不但没有专项立法，甚至相关立法涉及的内容也非常有限。笔者这一个观点的提出可以从“国家立法层面的内容”中略见一斑。在国家立法中，除《农业法》和《节约能源法》等少数法律，原则地涉及到农业可再生能源综合利用与管理外，其它只有国家环保总局、农业部等部门制定的两部部门规章，也更多地是从农村环境保护角度，涉及到农业可再生能源物质的处理问题，而对于加强生物质能发展的立法可谓少之又少，仅仅可以看到一些目标，例如对于保障性收购，以及资金支持方面，但实际还是无从操作。可见现行立法中的相关内容还不能胜任作为可再生能源尤其是生物质能源管理的充分法律依据。
（二）立法上缺少因地制宜的规定
2008年我国有再次发布了《可再生能源发展“十一五”规划》提出了从现在到2020年期间我国可再生能源发展的指导思想、主要任务、发展目标、重点领域和保障措施。笔者认为其法律政策中提出的相关发展前景与目标过于空泛，缺乏具体可控的手段性立法，以及实质性政策的鼓励。比如在政策中明确利用生物质能源所给予的补贴与优惠政策，这里显然是看不到的。除此之外法律与政策中明确我国生物质能发展的目标是：例如：2010年，全国生物质能发电装机容量达到550万千瓦；增加非粮原料燃料乙醇年利用量200万吨，笔者认为对于目标数字的提出过于“一刀切”，和“数字化”。政策只有具体和宏观的大目标和方向，而不从因地制宜的角度考虑问题，没有制定各地方对于结合自己优势来发展生物质能源的目标与着眼点，笔者认为是十分不可取的。这样做无疑抹杀了各地方的生物质能资源发展的创造性，独立性，正因为这种一刀切式的法律政策，使得我国补贴政策缺乏公平。
（三）具体法律中可操作性不强
《节约能源法》第五十九条规定：国家鼓励、支持在农村大力发展沼气，推广生物质能、太阳能和风能等可再生能源利用技术，按照科学规划、有序开发的原则发展小型水力发电，推广节能型的农村住宅和炉灶等，鼓励利用非耕地种植能源植物，大力发展薪炭林等能源林。从这条我们就足以看出我国虽然对于生物质能源大力发展，但是其实可操作性是不强的。实践中典型例子是：国家有关部门通过法律和行政规范已明确规定生物质能发电应该同样享受到电价补贴的优惠政策，但沼气发电站却始终得不到电网公司的“收购”，更不可能享受相关的国家补贴优惠政策。可见在法律中可以找到依据，但都是宏观性控制与调控的字眼，没有找到切实可落实的条款，所以亟待加强。
（四）生物质能相关政策冗杂，关联度不高
《中华人民共和国可再生能源法》对总体做了规定。《可再生能源产业发展指导目录》列举了相关发展的产业。国家发展和改革委员会发布了《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》和《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》提出了价格和费用分摊的原则。2007 年4 月9 月, 财政部分别下发了《生物能源和生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法》和《生物能源和生物化工原料基地补助资金管理暂行办法》对有关奖励和补助资金的标准和申请方式提出了具体的办法，2008 年3 月又发布了《可再生能源发展“ 十一五” 规划》。规划明确提出了我国可再生能源中长期发展目标。国务院《全国农村沼气建设规划》和《全国生物质能产业发展规划》也是从细化的角度来规定生物质发展。当然《节能减排综合性工作方案》中也散落着相关生物质能的鼓励性规定，可见，我国虽然对于生物质能规定的繁多，国家对其相当重视，但是不成体系，结构庞杂，分散在财政部，发改委，能源局，农业部等各个国务院领导下的部委中，而国务院也出台相关的政策，各个部委之间没有一个相关的立法政策的协调，往往都是各自为政，各位在自己的领域之内制定相关的法律政策，正是这种情况也是的我国对于生物质能立法冗杂，分散，几乎没有关联度与协调性，各自的规定可能也有冲突，而这样在实践中就更难整体性的落实，从而发挥出法律政策应有的作用。
二、美国通过立法与政策鼓励生物质能源发展的成功经验
据数据显示2004年，美国可再生能源发电占总发电量的比重仅为1%，而到2010年将分别达到7．5%之多到2020年将都提高到20%以上；到2050年，美国可再生能源发电甚至有望达到50%。而美国这种成功经验的源动力是什么？笔者把重点放在研究作为资本主义头号强国美国关于生物质能发展的历史与立法轨迹。也试图解析其成功的经验以借鉴我国生物质能源的发展。生物质能的发展很大程度上归于国家出台的相对宽松的政策与与时俱进可操纵性强的立法。生物质发展是需要很大支持的。无论是政策上，资金上，还是技术研发上，生物质能源需要的资本投入相当的巨大，如果不进行立法政策上的国家支持是不可能使其开始向产业化集约化发展的。
2005年美国颁布《能源政策法》。它是一部综合性能源法规，规定了一系列的鼓励生物质能发展的政策措施，包括：税收激励；强制性联邦政府购买可再生能源产品配额；强制性的标准和规范；生物能产品生产和消费补贴；生物质技术研发支持；贷款担保。我们可以在这部法律中看到具体可行的补贴，更重要的是我们可以看到强制性标准和和规范，这点在我国法律中少之又少。
2007年1月，美国4名来自玉米产区的参议员提出了一项《生物燃料安全法案》，进一步促进美国生物质特别是玉米乙醇的利用。美国在立法上也是与时俱进，因地因时制宜的，2007 年《能源独立和安全法案》通过对《1992 年能源政策法案》、《2005 年能源政策法案》和其他能源法案的修正，将美国节能和能效、可再生能源开发和利用又推向了一个新的高度。
放眼最近2010年4月奥巴马上台后接过前任重视发展生物质能源的重任，提出《新能源计划》，要求减少对外石油依赖，大力发展替代能源和可再生能源，重新成为全球气候变化问题的领导者。美国政府通过多年的奋斗，政策的扶持，立法的引导，技术的支撑，甚至对于生物质能人文观念的转变，使得生物质能源在美国已经成为一种前沿产业部门，最终走上了生物质能利用发展速度第一的王者宝座。
三、我国生物质能再发展的法律对策以及建议
（一）生物质能源政策的调整要因地因时制宜
我国生物质能的快速发展，能源政策当然也是不断发展变化的,笔者认为不能再像原来从始至终，就利用相关的一个政策进行支持，我国需要对现行的法律、行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划的实施情况进行评估，并且了解政策法律的实施情况，及时调整法律措施以顺应时代的发展变化，使我国的能源政策更加切实可行，服务于经济社会的发展。这样，一个系统完备的法律框架才能真正构建完成。
（二）切实加强法律的关联性与体系性
目前，我国没有统一管理生物质能的政府机构，相关的职能依分工分别由发改委、水利部、农业部，国土资源部这样的部门承担。由于政务部门偏多，资金分散，重复建设，严重削弱了国家对生物质能的管理力度和统一的凝聚力，目前中国面临的情况是多重部门分别出台各自领域内侧重点不同的相关政策，多重部门的政策之前，往往没有考虑对方的困境，可以说各自为政，而且通过笔者对于这些政策的横向对比发现，他们之间的关联度也不是很大，这样就会大大削弱政策的支持力度。所以笔者建议可以通过全国人大立法，或者授权，来赋予一个集中统一的部门来通过制定政策来鼓励生物质能源发展并且监督管理生物质能源发展，和相关产业的扶持，生物质能的综合决策、协调管理体制，变分立决策为综合决策，变条块管理为协调管理，这样我国生物质能一定可以得到更大的发展，并且利用统一的行政力量，统一的政策扶植，走在世界前列。
（三）完善与立法相关法律的可操作性
笔者建议针对不同的可再生能源的发展状况，在可再生能源法中，对各种可再生能源分别单独规定，使其更有针对性，与操纵性，而不是简单的规定鼓励，优惠，甚至扶持等空洞的字眼，而是转型为真正落实到生物质能产业，给他们发展的空间和法律的倾斜性。给以切实可操作性政策规范。从我国框架性的政策法规中分析，我国法律与政策上的当务之急应当是制定和完善诸如《可再生能源法实施细则》等相关配套性规定。但如果没有规定法律责任，法律规范便无从实施。所以笔者建议完善法律责任部分。当然如果没有专门的立法，我国也应该注重通过国务院颁布有关行政法规来对相关责任加以规制。行政法规在适用中普遍适用，随后看社会发展情况可以通过人大立法来加以法律化。
参考文献：
[1]石元春．谈发展生物质产业中的几个问题．中国基础科学．2005（6）．
[2]陈艳成，金华．我国能源政策问题研究综述．中国能源．2006（10）．
[3]国家统计局．中国统计择要( 2009年) ．北京：中国统计出版社．2009．
[4]李景明．生物质能现状与发展．知识就是力量．2009(11)．
[5]鲍云樵．关于制订新的中国能源政策的建议．中外能源．2009(4)．
关键词生物质能 法律政策 资源利用
作者简介：董娟，天津大学文法学院副教授，硕士生导师；温子涛，天津大学文法学院经济法学研究生。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-254-02
一、现行我国生物质能立法与政策的缺陷
我国可再生能源的开发利用虽然已经取得一定进展，但发展速度和水平还远低于大多数发达国家，也落后于印度、巴西等发展中国家。其中主要问题是我们对于生物质能在立法与政策协调上有一些弊端和缺陷。首先是对发展可再生能源的战略意义认识不足，缺乏具有法律效力的发展目标和规划；第二是缺少必要的专行的法律、法规，现行政策的连续性和稳定性较弱；由于法律政策的扶持力度不大，没有处于一个立竿见影的状态，我国生物质能源利用形成了研究开发能力不强，制造技术水平较低，尚未形成规模化的产业体系的局面；开发利用成本相对较高，缺乏市场竞争力的条件下，更是现行的一些鼓励政策成为空谈，而失去了它本应发挥的实际作用。我国政府制定了一系列的生物质能政策法规，但是由于立法时间过于紧迫，立法过程过于仓促，仍然存在相当多的缺陷和不足需要我们解决，政策法规完善过程任重而道远。
（一）缺少专门的立法来促进生物质能发展
纵观我国的生物质立法体系，只有2009年12月最新修改的《可再生能源法》而对于生物质能源发展，这样热点和前沿的产业，也只提出了相关的规定。可以说国家对于生物质能立法体系是不完善的。从总体上我国只是框架性的政策法规。因此，当务之急应当是，以现行《可再生能源法》为基础，出台生物质能专门立法，提高政府、企业和社会的生物质能法制意识，促进相关立法的有效实施。
目前农业可再生能源管理立法还属空白，不但没有专项立法，甚至相关立法涉及的内容也非常有限。笔者这一个观点的提出可以从“国家立法层面的内容”中略见一斑。在国家立法中，除《农业法》和《节约能源法》等少数法律，原则地涉及到农业可再生能源综合利用与管理外，其它只有国家环保总局、农业部等部门制定的两部部门规章，也更多地是从农村环境保护角度，涉及到农业可再生能源物质的处理问题，而对于加强生物质能发展的立法可谓少之又少，仅仅可以看到一些目标，例如对于保障性收购，以及资金支持方面，但实际还是无从操作。可见现行立法中的相关内容还不能胜任作为可再生能源尤其是生物质能源管理的充分法律依据。
（二）立法上缺少因地制宜的规定
2008年我国有再次发布了《可再生能源发展“十一五”规划》提出了从现在到2020年期间我国可再生能源发展的指导思想、主要任务、发展目标、重点领域和保障措施。笔者认为其法律政策中提出的相关发展前景与目标过于空泛，缺乏具体可控的手段性立法，以及实质性政策的鼓励。比如在政策中明确利用生物质能源所给予的补贴与优惠政策，这里显然是看不到的。除此之外法律与政策中明确我国生物质能发展的目标是：例如：2010年，全国生物质能发电装机容量达到550万千瓦；增加非粮原料燃料乙醇年利用量200万吨，笔者认为对于目标数字的提出过于“一刀切”，和“数字化”。政策只有具体和宏观的大目标和方向，而不从因地制宜的角度考虑问题，没有制定各地方对于结合自己优势来发展生物质能源的目标与着眼点，笔者认为是十分不可取的。这样做无疑抹杀了各地方的生物质能资源发展的创造性，独立性，正因为这种一刀切式的法律政策，使得我国补贴政策缺乏公平。
（三）具体法律中可操作性不强
《节约能源法》第五十九条规定：国家鼓励、支持在农村大力发展沼气，推广生物质能、太阳能和风能等可再生能源利用技术，按照科学规划、有序开发的原则发展小型水力发电，推广节能型的农村住宅和炉灶等，鼓励利用非耕地种植能源植物，大力发展薪炭林等能源林。从这条我们就足以看出我国虽然对于生物质能源大力发展，但是其实可操作性是不强的。实践中典型例子是：国家有关部门通过法律和行政规范已明确规定生物质能发电应该同样享受到电价补贴的优惠政策，但沼气发电站却始终得不到电网公司的“收购”，更不可能享受相关的国家补贴优惠政策。可见在法律中可以找到依据，但都是宏观性控制与调控的字眼，没有找到切实可落实的条款，所以亟待加强。
（四）生物质能相关政策冗杂，关联度不高
《中华人民共和国可再生能源法》对总体做了规定。《可再生能源产业发展指导目录》列举了相关发展的产业。国家发展和改革委员会发布了《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》和《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》提出了价格和费用分摊的原则。2007 年4 月9 月, 财政部分别下发了《生物能源和生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法》和《生物能源和生物化工原料基地补助资金管理暂行办法》对有关奖励和补助资金的标准和申请方式提出了具体的办法，2008 年3 月又发布了《可再生能源发展“ 十一五” 规划》。规划明确提出了我国可再生能源中长期发展目标。国务院《全国农村沼气建设规划》和《全国生物质能产业发展规划》也是从细化的角度来规定生物质发展。当然《节能减排综合性工作方案》中也散落着相关生物质能的鼓励性规定，可见，我国虽然对于生物质能规定的繁多，国家对其相当重视，但是不成体系，结构庞杂，分散在财政部，发改委，能源局，农业部等各个国务院领导下的部委中，而国务院也出台相关的政策，各个部委之间没有一个相关的立法政策的协调，往往都是各自为政，各位在自己的领域之内制定相关的法律政策，正是这种情况也是的我国对于生物质能立法冗杂，分散，几乎没有关联度与协调性，各自的规定可能也有冲突，而这样在实践中就更难整体性的落实，从而发挥出法律政策应有的作用。
二、美国通过立法与政策鼓励生物质能源发展的成功经验
据数据显示2004年，美国可再生能源发电占总发电量的比重仅为1%，而到2010年将分别达到7．5%之多到2020年将都提高到20%以上；到2050年，美国可再生能源发电甚至有望达到50%。而美国这种成功经验的源动力是什么？笔者把重点放在研究作为资本主义头号强国美国关于生物质能发展的历史与立法轨迹。也试图解析其成功的经验以借鉴我国生物质能源的发展。生物质能的发展很大程度上归于国家出台的相对宽松的政策与与时俱进可操纵性强的立法。生物质发展是需要很大支持的。无论是政策上，资金上，还是技术研发上，生物质能源需要的资本投入相当的巨大，如果不进行立法政策上的国家支持是不可能使其开始向产业化集约化发展的。
2005年美国颁布《能源政策法》。它是一部综合性能源法规，规定了一系列的鼓励生物质能发展的政策措施，包括：税收激励；强制性联邦政府购买可再生能源产品配额；强制性的标准和规范；生物能产品生产和消费补贴；生物质技术研发支持；贷款担保。我们可以在这部法律中看到具体可行的补贴，更重要的是我们可以看到强制性标准和和规范，这点在我国法律中少之又少。
2007年1月，美国4名来自玉米产区的参议员提出了一项《生物燃料安全法案》，进一步促进美国生物质特别是玉米乙醇的利用。美国在立法上也是与时俱进，因地因时制宜的，2007 年《能源独立和安全法案》通过对《1992 年能源政策法案》、《2005 年能源政策法案》和其他能源法案的修正，将美国节能和能效、可再生能源开发和利用又推向了一个新的高度。
放眼最近2010年4月奥巴马上台后接过前任重视发展生物质能源的重任，提出《新能源计划》，要求减少对外石油依赖，大力发展替代能源和可再生能源，重新成为全球气候变化问题的领导者。美国政府通过多年的奋斗，政策的扶持，立法的引导，技术的支撑，甚至对于生物质能人文观念的转变，使得生物质能源在美国已经成为一种前沿产业部门，最终走上了生物质能利用发展速度第一的王者宝座。
三、我国生物质能再发展的法律对策以及建议
（一）生物质能源政策的调整要因地因时制宜
我国生物质能的快速发展，能源政策当然也是不断发展变化的,笔者认为不能再像原来从始至终，就利用相关的一个政策进行支持，我国需要对现行的法律、行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划的实施情况进行评估，并且了解政策法律的实施情况，及时调整法律措施以顺应时代的发展变化，使我国的能源政策更加切实可行，服务于经济社会的发展。这样，一个系统完备的法律框架才能真正构建完成。
（二）切实加强法律的关联性与体系性
目前，我国没有统一管理生物质能的政府机构，相关的职能依分工分别由发改委、水利部、农业部，国土资源部这样的部门承担。由于政务部门偏多，资金分散，重复建设，严重削弱了国家对生物质能的管理力度和统一的凝聚力，目前中国面临的情况是多重部门分别出台各自领域内侧重点不同的相关政策，多重部门的政策之前，往往没有考虑对方的困境，可以说各自为政，而且通过笔者对于这些政策的横向对比发现，他们之间的关联度也不是很大，这样就会大大削弱政策的支持力度。所以笔者建议可以通过全国人大立法，或者授权，来赋予一个集中统一的部门来通过制定政策来鼓励生物质能源发展并且监督管理生物质能源发展，和相关产业的扶持，生物质能的综合决策、协调管理体制，变分立决策为综合决策，变条块管理为协调管理，这样我国生物质能一定可以得到更大的发展，并且利用统一的行政力量，统一的政策扶植，走在世界前列。
（三）完善与立法相关法律的可操作性
笔者建议针对不同的可再生能源的发展状况，在可再生能源法中，对各种可再生能源分别单独规定，使其更有针对性，与操纵性，而不是简单的规定鼓励，优惠，甚至扶持等空洞的字眼，而是转型为真正落实到生物质能产业，给他们发展的空间和法律的倾斜性。给以切实可操作性政策规范。从我国框架性的政策法规中分析，我国法律与政策上的当务之急应当是制定和完善诸如《可再生能源法实施细则》等相关配套性规定。但如果没有规定法律责任，法律规范便无从实施。所以笔者建议完善法律责任部分。当然如果没有专门的立法，我国也应该注重通过国务院颁布有关行政法规来对相关责任加以规制。行政法规在适用中普遍适用，随后看社会发展情况可以通过人大立法来加以法律化。
参考文献：
[1]石元春．谈发展生物质产业中的几个问题．中国基础科学．2005（6）．
[2]陈艳成，金华．我国能源政策问题研究综述．中国能源．2006（10）．
[3]国家统计局．中国统计择要( 2009年) ．北京：中国统计出版社．2009．
[4]李景明．生物质能现状与发展．知识就是力量．2009(11)．
[5]鲍云樵．关于制订新的中国能源政策的建议．中外能源．2009(4)．