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2012年下半年以来，按照国务院综改办关于推进地方国有农场分离办社会职能改革的部署与要求，我们先后到国家确定的几个国有农场办社会职能改革试点省（区）进行了学习考察，同时对黑龙江省国有农场办社会中存在的问题进行了初步调查剖析及认真思考，初步提出了黑龙江省地方国有农场改革的思路及相关措施，为下一步推进黑龙江省国有农场分离办社会职能改革提供了有益参考和借鉴。
一、黑龙江省国有农场办社会现状及问题
据2006年统计，黑龙江省共有各类国有农场445个（不含国有林场）。国有农场在创办和建设期间，由于政府职能不到位、教育和医疗等社会事业发展不配套，国有农场不得不兴办了大量的学校、医院等社会职能机构，有的国有农场还经批准设立了公安派出机构，可谓“麻雀虽小，五脏俱全”。国有农场作为经济主体，第一属性是企业，需要自求生存、自谋发展。但是由于其仍然承担着办社会职能，这些沉重的支出压力，严重削弱了其市场竞争力，制约了农场发展。国有农场办社会存在的问题主要表现在以下方面：
（一）经营能力被削弱。一是农场既要参与市场竞争，追求经济效益，又要承担办社会职能，兼顾社会效益，经营目标不明确，影响了竞争力；二是农场在从事日常生产经营活动的同时，又要负责场办社会职能的各项事业正常开展，日常管理事务繁多，不利于集中精力从事生产经营。
（二）社会职能被制约。由于农场资金普遍困难，场办社会事业仅能维持低水平运转。基础设施落后、设备陈旧，加之规模小、人才少以及场办社会机构人员待遇低、生活条件差等因素，导致场办社会工作水平越来越差，严重地制约了其健康、可持续发展。
（三）农工权益被忽视。在深化农村综合改革过程中，农工的权益被忽视，农工从改革中得到的好处较少。比如用电问题，电力线路改造由企业负担，导致农工的电价高于地方农民的电价；育龄妇女保健及农工最低生活保障等未能享受同等待遇，出现了管理上的“真空”。
（四）职工增收受影响。农场作为企业，既要求自身生存和发展，又要承担办社会经费支出，这种双重支出，影响了企业自我积累和自我发展能力。随着农业税的取消和国家减轻农民和农工负担政策的实施，农场不能直接向农工摊派办社会费用，这些费用表面上由农场承担，但农场通过提高土地承包费的办法变相增加了农工负担，同时由于农场盈利能力变弱，农工福利待遇也受到影响。
（五）历史问题难解决。国有农场社会保障、土地分配等历史遗留问题突出，加之地方政府财力有限，因而在推进国有农场分离办社会职能改革过程中难以协调解决，影响了改革进程。
二、分离农场办社会职能面临的困难和原因
分离国有农场办社会是一项十分复杂的系统工程，政策性强，任务艰巨，难度很大，面临诸多困难。从农场自身看，主要是一些农场对分离办社会职能的决心不够坚定、方向不够明确、措施不够得力。这也是农场游离于当地区域经济社会发展之外，“政策边缘化”问题不能有效解决的重要原因。造成这种局面主要有三方面原因：一是农场地处偏僻，长期以来，当地政府对农场发展建设重视不够，处于放任自流状态，农场担心社会职能移交后，地方政府仍然不承担应有的责任，反而影响场域社会事业的发展。二是受传统体制及思维定式影响，农场对办社会习以为常，不仅缺乏忧患意识，而且缺乏改革的意愿和动力。三是农场认为自己办社会可以统筹农场经济社会发展，便于管理，便于职工生产生活，减少了与属地政府和相关部门矛盾，如果移交地方，反而会产生新的矛盾。从外部环境看，部分地方政府承接农场办社会职能的积极性不高，动力不足。主要也有三方面原因：一是政府对农场在新时期的定位和改革方向不确定，影响了农场管理体制改革及国有农场分离社会职能等改革措施的推进。二是农场办社会支出较大，而且还在逐年增加，并形成大量办社会债务，加上农场办社会基础差，要赶上周边农村水平，需要继续付出大量资金、时间和工作，绝不是一朝一夕之事，当地政府对承接农场办社会职能望而生畏，感到很棘手。三是农场在分离办社会职能过程中确实存在不少亟待解决的问题，这些问题不单纯是钱的问题，如原有人员的安置和待遇问题、原机构遗留的债务问题，地方政府对农场办的社会职能机构如何实施规范管理、农场社会职能和农村社会职能协调平衡问题等，都直接或者间接影响了地方政府接收的决心。
三、分离场办社会职能的方式
（一）移交机构和人员。即将国有农场兴办的中小学校、公共卫生和基本医疗服务、公安等社会职能，区别不同情况，采取不同办法，一次性全部就近剥离到当地人民政府管理；不具备集中连片、单独管理的国有农场承担的财政、税务、国土等行政职能，亦一并移交当地人民政府或主管部门管理。
（二）移交职能和事务。即国有农场区域内的公共道路建设、防疫、农机监理、广播电视等大宗公共事务，不宜移交机构和人员的，将职能就近划转当地人民政府管理，当地人民政府应将国有农场区域内的相关事务统筹纳入建设、管理范围和总体规划，使国有农场与周边农村社区公共服务逐步实现均等化。
（三）留办职能和事务。因远离城镇不宜移交以及移交后管理成本更高的国有农场其他办社会职能，诸如社区管理、水电暖供应、消防、防疫等可由国有农场继续承办。
四、分离场办社会职能的建议
借鉴辽宁、内蒙古等省区分离办社会职能的做法与经验，结合我省的实际，黑龙江省分离国有农场办社会职能应遵循“生活服务社会化、公共服务均等化、社会管理地方化、生产经营市场化”的原则进行，适时启动国有农场分离办社会试点工作，让公共财政的阳光尽快地惠及国有农场和农工。
（一）尽快启动国有农场分离办社会职能工作。国有农场办社会持续的时间越长，矛盾积累得就越深，改革付出的成本也就越大。建议按照“统一政策、区别对待，积极稳妥、整体推进”的原则，会同有关部门在深入调研，总结地方实践经验的基础上，研究制定分离农场办社会职能的改革方案，以进一步明确改革目标、原则和时限，并在政策引导、试点先行的基础上，有组织、有计划、有步骤地推进改革工作的进行。
（二）中央和省级财政应加大转移支付力度。鉴于国有农场分离办社会职能所需资金量大、县级财政普遍困难的实际情况，建议在积极争取中央财政进一步加大转移支付的力度和补助金额，同时省级财政也予重点倾斜补助，以更好地帮助市县解决国有农场分离办社会职能的改革成本问题。
（三）及时出台改革的配套政策。鉴于现有国有农场发展上属于相对滞后地区的实际，省政府及有关部门应研究出台一系列配套的政策性措施，以从根本上解决体制机制不顺、资金短缺及历史遗留等问题。
（四）建立完善的农工社会保险制度。国有农场原则上应按照省财政厅、劳动保障厅、农委、畜牧局《关于解决省直农牧渔场企业职工基本养老保险的通知》（黑财农〔2003〕1号）、《关于省直农牧渔场基本养老保险有关问题的补充通知》（黑农财〔2003〕39号）精神，参加城镇企业职工基本养老保险。在企业职工参加城镇企业职工基本养老保险方面，有两个问题需要予以研究和解决。一是企业一次性参保难，需要出台相关政策或给予资金支持；二是由于企业一部分人员没有招工手续，不能参加社保，也需要出台相关政策明确。
（五）积极推进国有农场债务化解工作。一方面，地方政府要抓紧做好国有农场现有债务的清理与核定工作，建立国有农场债务台账。另一方面，也要争取中央和省政府有关部门给予政策性支持，以妥善解决国有农场债务沉重的问题，为国有农场又好又快地发展创造良好的环境。
（作者单位：黑龙江省财政厅农村处）
责任编辑：洪峰
一、黑龙江省国有农场办社会现状及问题
据2006年统计，黑龙江省共有各类国有农场445个（不含国有林场）。国有农场在创办和建设期间，由于政府职能不到位、教育和医疗等社会事业发展不配套，国有农场不得不兴办了大量的学校、医院等社会职能机构，有的国有农场还经批准设立了公安派出机构，可谓“麻雀虽小，五脏俱全”。国有农场作为经济主体，第一属性是企业，需要自求生存、自谋发展。但是由于其仍然承担着办社会职能，这些沉重的支出压力，严重削弱了其市场竞争力，制约了农场发展。国有农场办社会存在的问题主要表现在以下方面：
（一）经营能力被削弱。一是农场既要参与市场竞争，追求经济效益，又要承担办社会职能，兼顾社会效益，经营目标不明确，影响了竞争力；二是农场在从事日常生产经营活动的同时，又要负责场办社会职能的各项事业正常开展，日常管理事务繁多，不利于集中精力从事生产经营。
（二）社会职能被制约。由于农场资金普遍困难，场办社会事业仅能维持低水平运转。基础设施落后、设备陈旧，加之规模小、人才少以及场办社会机构人员待遇低、生活条件差等因素，导致场办社会工作水平越来越差，严重地制约了其健康、可持续发展。
（三）农工权益被忽视。在深化农村综合改革过程中，农工的权益被忽视，农工从改革中得到的好处较少。比如用电问题，电力线路改造由企业负担，导致农工的电价高于地方农民的电价；育龄妇女保健及农工最低生活保障等未能享受同等待遇，出现了管理上的“真空”。
（四）职工增收受影响。农场作为企业，既要求自身生存和发展，又要承担办社会经费支出，这种双重支出，影响了企业自我积累和自我发展能力。随着农业税的取消和国家减轻农民和农工负担政策的实施，农场不能直接向农工摊派办社会费用，这些费用表面上由农场承担，但农场通过提高土地承包费的办法变相增加了农工负担，同时由于农场盈利能力变弱，农工福利待遇也受到影响。
（五）历史问题难解决。国有农场社会保障、土地分配等历史遗留问题突出，加之地方政府财力有限，因而在推进国有农场分离办社会职能改革过程中难以协调解决，影响了改革进程。
二、分离农场办社会职能面临的困难和原因
分离国有农场办社会是一项十分复杂的系统工程，政策性强，任务艰巨，难度很大，面临诸多困难。从农场自身看，主要是一些农场对分离办社会职能的决心不够坚定、方向不够明确、措施不够得力。这也是农场游离于当地区域经济社会发展之外，“政策边缘化”问题不能有效解决的重要原因。造成这种局面主要有三方面原因：一是农场地处偏僻，长期以来，当地政府对农场发展建设重视不够，处于放任自流状态，农场担心社会职能移交后，地方政府仍然不承担应有的责任，反而影响场域社会事业的发展。二是受传统体制及思维定式影响，农场对办社会习以为常，不仅缺乏忧患意识，而且缺乏改革的意愿和动力。三是农场认为自己办社会可以统筹农场经济社会发展，便于管理，便于职工生产生活，减少了与属地政府和相关部门矛盾，如果移交地方，反而会产生新的矛盾。从外部环境看，部分地方政府承接农场办社会职能的积极性不高，动力不足。主要也有三方面原因：一是政府对农场在新时期的定位和改革方向不确定，影响了农场管理体制改革及国有农场分离社会职能等改革措施的推进。二是农场办社会支出较大，而且还在逐年增加，并形成大量办社会债务，加上农场办社会基础差，要赶上周边农村水平，需要继续付出大量资金、时间和工作，绝不是一朝一夕之事，当地政府对承接农场办社会职能望而生畏，感到很棘手。三是农场在分离办社会职能过程中确实存在不少亟待解决的问题，这些问题不单纯是钱的问题，如原有人员的安置和待遇问题、原机构遗留的债务问题，地方政府对农场办的社会职能机构如何实施规范管理、农场社会职能和农村社会职能协调平衡问题等，都直接或者间接影响了地方政府接收的决心。
三、分离场办社会职能的方式
（一）移交机构和人员。即将国有农场兴办的中小学校、公共卫生和基本医疗服务、公安等社会职能，区别不同情况，采取不同办法，一次性全部就近剥离到当地人民政府管理；不具备集中连片、单独管理的国有农场承担的财政、税务、国土等行政职能，亦一并移交当地人民政府或主管部门管理。
（二）移交职能和事务。即国有农场区域内的公共道路建设、防疫、农机监理、广播电视等大宗公共事务，不宜移交机构和人员的，将职能就近划转当地人民政府管理，当地人民政府应将国有农场区域内的相关事务统筹纳入建设、管理范围和总体规划，使国有农场与周边农村社区公共服务逐步实现均等化。
（三）留办职能和事务。因远离城镇不宜移交以及移交后管理成本更高的国有农场其他办社会职能，诸如社区管理、水电暖供应、消防、防疫等可由国有农场继续承办。
四、分离场办社会职能的建议
借鉴辽宁、内蒙古等省区分离办社会职能的做法与经验，结合我省的实际，黑龙江省分离国有农场办社会职能应遵循“生活服务社会化、公共服务均等化、社会管理地方化、生产经营市场化”的原则进行，适时启动国有农场分离办社会试点工作，让公共财政的阳光尽快地惠及国有农场和农工。
（一）尽快启动国有农场分离办社会职能工作。国有农场办社会持续的时间越长，矛盾积累得就越深，改革付出的成本也就越大。建议按照“统一政策、区别对待，积极稳妥、整体推进”的原则，会同有关部门在深入调研，总结地方实践经验的基础上，研究制定分离农场办社会职能的改革方案，以进一步明确改革目标、原则和时限，并在政策引导、试点先行的基础上，有组织、有计划、有步骤地推进改革工作的进行。
（二）中央和省级财政应加大转移支付力度。鉴于国有农场分离办社会职能所需资金量大、县级财政普遍困难的实际情况，建议在积极争取中央财政进一步加大转移支付的力度和补助金额，同时省级财政也予重点倾斜补助，以更好地帮助市县解决国有农场分离办社会职能的改革成本问题。
（三）及时出台改革的配套政策。鉴于现有国有农场发展上属于相对滞后地区的实际，省政府及有关部门应研究出台一系列配套的政策性措施，以从根本上解决体制机制不顺、资金短缺及历史遗留等问题。
（四）建立完善的农工社会保险制度。国有农场原则上应按照省财政厅、劳动保障厅、农委、畜牧局《关于解决省直农牧渔场企业职工基本养老保险的通知》（黑财农〔2003〕1号）、《关于省直农牧渔场基本养老保险有关问题的补充通知》（黑农财〔2003〕39号）精神，参加城镇企业职工基本养老保险。在企业职工参加城镇企业职工基本养老保险方面，有两个问题需要予以研究和解决。一是企业一次性参保难，需要出台相关政策或给予资金支持；二是由于企业一部分人员没有招工手续，不能参加社保，也需要出台相关政策明确。
（五）积极推进国有农场债务化解工作。一方面，地方政府要抓紧做好国有农场现有债务的清理与核定工作，建立国有农场债务台账。另一方面，也要争取中央和省政府有关部门给予政策性支持，以妥善解决国有农场债务沉重的问题，为国有农场又好又快地发展创造良好的环境。
（作者单位：黑龙江省财政厅农村处）
责任编辑：洪峰