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摘要全面推行省直管县财政改革意味着我国在探索省直管县的道路上迈出了实质性的一步。这将是我国政府管理体制改革的重要一环,关系着省直管县的最终命运。经过多年来的试点,我国省直管县积累了许多有益的经验,财政管理体制方面的省管县改革作为整个省管县改革的突破口是其经验之一。然而省直管县的财政改革也是改革,作为重要环节的改革更需要理性的思维和冷静的态度,单兵突进式的财改需要我们慎重对待。
关键词省直管县 财政改革 财政资源
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-144-02
2009年6月22日,财政部发布了《关于推进省直管县财政改革的意见》,明确提出了省直管县财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县财政改革。伴随着《意见》的发布本来作为涓涓细流的省直管县改革转变为以省直管县财政体制改革为突破口的改革浪潮,也同时意味着省直管县已从试点阶段进入全面推广实践阶段。诚然,改革离不开激情,但是理性与冷静更是各级领导者的首要素质。试点性的经验能否转化为全国性的理性思维?从点走向面的过程中,我们能否协调好八方“来客”?这一切仍然需要我们在改革的实践中继续思考。
一、对省直管县财政体制的积极期望
(一)避免“市刮县”,促进县域经济发展
实施省直接对县财政的管理体制,将从财政的收支两方面给予县财政强大而直接的支持。省直接对县进行财政上的转移支付,使地级市难以从中间环节中挤占对县的财政资源。并且,县级财政的收入也是直接接受省级财政部门的审核,地级市不再参与县财政收入的分成,使县级财政收入有所保障。这一收一支的双面支持将使县级财政的可支配能力大幅度提高,从而有利于县域经济的发展。
(二)规范县级财政预算,县域经济科学发展
省对县财政的直接审核管理能够有效规范县级财政预算,使县级财政接受更加系统的约束。一般讲,省财政厅必须根据中央政府的财政规划统一部署省的财政收支科目,从而使县级财政直接按照省的统一标准科学规划县财政的各科目,减少了地级市的中间环节,能够使中央财政的科学预算思路直接贯彻到县的基层工作实践中。因此,縣域经济的发展可以在中央财政政策的直接支持下得到更快、更科学的发展,也可以有效地避免基层政府不科学的短期经济计划。
(三)简化管理层次,提高管理效率
省直管县的财政体制改革的直接目的就是实现省与市(县)的两级财政管理体制。很明显,省——市(县)的两级管理层次必将比省——市——县的三层管理层次的运转更快、更有效。在省的直接管理下,县的财政管理更加倾向于政策化、制度化,从而使财政资金的拨付与调度速度加快,财政能力也更有保障。建立省直管县的财政体制必须建立科学合理的省对县的考核指标体系,还应建立符合科学发展观的政绩考核办法。只有在完善的政绩考核体系下才能保证省直管县所发挥出来的效率是正效率即效率与效果的完美结合。建立省直管县财政管理考核体系的主要内容应该是对财政收支平衡的主要责任者设定科学合理的考核指标,对县乡财政管理实施绩效评价制度,以提高其责任意识和基本保障能力;同时根据综合动态考评结果,相应调节对各地的转移支付系数和支付数额。
(四)加强了财政监督,明确了县级部门的权责
省对县财政的直接管理将会建立起一套符合新形势的财政监督检查制度。制度的主要内容不应该仅是对财政预算内收支的审核,还应该包括对预算外资金的规范与管理,对财政专项资金的跟踪问效检查,对县级政府的相关债务的监控,对相关部门的乱收费加强严格治理等内容。对财政收支权力的鼎力支持使县级部门拥有了明确的财政权力,但是有权力就应该承担相应的责任,所以明确县级部门的责任是对其有效监督的前提。根据县级部门的财权配备相应的事权,然后制定相应的详细的责任制度,这将是省直管县改革的首要内容,也是省直管县支持者的期望之一。
二、全面推进省管县财政改革的疑虑
(一)乡镇企业能否继续支撑县域经济的发展
在我国,除浙江、江苏等几个民营经济较为发达的省区外,县域经济的支柱就是乡镇企业,而乡镇企业是拉动农村经济的首架马车,是促进小城镇产生的重要载体。尽管我国的乡镇企业经过上世纪八九十年代的蓬勃发展,一度达到农村经济的半壁江山,但是进入本世纪以来,由于政策、管理、市场经济成熟度等诸多因素的制约,使其发展受到限制,并在当前显示出十分疲弱的状态。疲弱的乡镇企业能否继续支撑省管县后具有更高要求的县域经济成为一个悬而未决的问题。如果县域经济没有发展的支撑点,将会给省管县的财政改革带来极为严峻的障碍。
(二)省直管县的财政改革能否解决县乡财政困难
县乡财政困难是中国财政状况中的普遍现象,而且由来已久。(数据)县乡财政困难是在取消农业税后被激化到公众眼前的,同时由于涉及的因素较为复杂,而成为中国行政管理体制中的一种诟病。县乡财政困难的根本原因是由于县域经济落后导致的财政收入不足。另外,县乡层级政务繁杂、基础设施薄弱、行政人员众多等因素造成的巨大财政开支加剧了县乡财政困难。纵观《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》可知:收支划分、转移支付财政预决算、资金往来和财政结算是其改革的主要内容。而这五项内容中收支划分和转移支付是改善县乡财政困难的可能措施。但是在改革过程中如何实现合理的收支范围的划分,如何促进县乡财政收入的增加与支出的减少是模糊的。中央、省级政府给予县乡的财政转移支付能否足够到均衡县乡的收支也是无法决断的。所以说县乡财政困难的解决并非是省直管县财政改革一定达成的结果。
(三)县级财政风险控制能否实现
全面推进省直管县财政体制后,省级政府将面临数量巨大的管理对象,不仅要对原有的市进行财政上的管辖,还要对所有的直辖县进行管辖。以山东省为例,全面推行省管县后,直管的县(市)的数目将会达到139个。数目如此巨大的管理对象直接违背了科层制最佳管理幅度的设计,极易造成监控不到位。另外省辖市将会大大减少对直管县的监督,对其提供的支持和各方面的保护也将会消失。并且,由于省管县的自身能力不足也会造成自我监控的疏漏和预决算的大意。从而可见,县级财政的风险控制将会遇到很大的挑战。
(四)单兵突进式的财政改革能否达到理想效果
在行政管理理论中,事权与财权相匹配是具有重大指导意义的原则之一,所以说财政改革先行的突破式战略必须配以相应的其他方面的改革。否则财政改革先行所带来的一系列问题就会反过来制约其改革效果,从而阻碍后期的省管县行政体制改革。比如,财政上的下放经济权限就要求给予相关部门以相应的人事、审批等权限,否则下放的经济权限难以发挥预期的灵活反应能力。由此可知,单兵推进式的财政改革可能难以实现所设计的预期效果。
三、在全面推进省管县财政改革过程中的重点对策
(一)加强乡镇企业管理,促进乡镇企业发展
乡镇企业拥有充足的廉价劳动力资源,良好的生产项目等优势,但是其发展水平还是难以支撑县域经济的重任。当前乡镇企业最大的难题在于管理层的混乱与贪腐。因此对于乡镇企业来说,加强基础管理和综合管理,强化对管理层的监督至关重要。克服监督不到位的弊端在当前阶段还是主要通过行政监督主体如税收部门、企业主管单位等来实现。除提高管理水平外,加快推进管理运作市场化步伐,积极推进财务预决算制度、材料采购公平评审制度、质量工资制度、销售买卖、经营管理者年薪制度等具体可操作性措施,对于促进乡镇企业发展也具有重要作用。促进乡镇企业平稳快速发展,使乡镇企业成为县域经济的核心,成为省管县财政改革的推动力之一。
(二)搞活民营企业,壮大民营经济,发展可持续税收
省直管县的财政改革要求县级财政收入和支出能够承担直管县的发展要求,所以搞活民营企业就成为县级部门的重要任务,因为民营经济的壮大才是财政收入增加的重要来源。换句话讲,保持捕渔业的持续发展,休渔政策成为必要,同理保持税收的可持续发展也需要放活民营企业。发展民营经济离不开良好的政策环境和服务环境,自然也离不开地方政府的支持。例如湖北省委、省政府于2005年就提出的“一主三化”的方针,颁发的《关于进一步加快个体私营等非公有制经济发展的若干意见》强劲地支持了湖北民营经济的发展。关于地方税收的规划必须以可持续发展为根本出发点,万不可竭泽而渔。可持续税收的根本要求就是保护税源的持续增长与合理界定税率。在一个优良的税务环境中,企业才能发挥最大的积极性,从而搞活整个社会经济。
(三)优化省级财政部门结构,强化对县级财政的指导
推进省管县财政体制使省级财政部门拥有数量众多的直接管理对象和更为复杂的财政专项任务。因此必须加强省级财政部门的建设,优化其结构,使其工作流程更为科学,工作效果更加稳定。省级财政部门的主要任务在于强化其宏观调控能力,加强财政监督的信息渠道建设。由于县级财政部门的能力有限,所以省级财政部门的业务指导和专项监管有利于控制县级财政风险。关于省级财政部门与县级财政部门关系的处理上,要使省财政部门在工作流程和业务指导上与县级财政部门的具体工作相衔接。在省级财政部门的监督指导下使县级财政工作走向制度化和模式化,也使省财政部门的监督工作走向科学化和政策化,实现全程监控与透明监督。
(四)推进财政改革的同时,优化相关配套措施
省直管县财政体制的推广使县具有了更多的经济权限,而市的经济权限相应减少,但是简单的财政方面的省管县改革没有增加县的事权,即市依然保持原有的事权。对于市级来讲不但经济权限和财政权减少,还需要增加对县的教育、医疗、住房等方面的补助。所以说在经济权限下放至县的同时应该将部分事权也下放给县,同时应该将重要的部分事权收归省级手中,以实现省与县在财政与事权上的双重监督和反馈。详细的讲,县级重要领导的人事权应集中到省级手中,县级其他部门的相关审批权应得到加强。正如汪玉凯所说,“如果能夠人事、财政、经济、社会管理4个方面,同步对试点县以扩权放权,赋予试点县与地级市同等的经济社会管理权限,将有助于实现县级政府人权、财权与事权的匹配。”
总之,省直管县的财政改革在未来几年的全面推行过程中必然会遇到诸多我们难以预期的困难,其改革结果也必然会出现折扣现象。所以,我们应该在坚持这一改革方略的原则下,不断深化探讨内容,严格改革的细节,坚定改革意念,在实际工作中一点一滴地克服所遇到的困难。
参考文献:
[1]财政部关于推进省直管县财政改革的意见.财预[2009]78号.2009年6月22日.
[2]山西省人民政府关于调整和规范省市县财政体制和在35个国家重点扶贫开发县实行“省直管县”财政改革试点的通知.山西省人民政府晋政发[2006]45号文.
[3]昝志宏.省直管县财政体制改革探索——中国政府间财政关系研究.北京:经济管理出版社.2007(9).
[4]甘肃财政厅课题组.完善省以下财政体制增强基层政府公共服务能力——关于“省直管县”财政管理体制改革试点情况的调研报告.财会研究.2009(14).
关键词省直管县 财政改革 财政资源
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-144-02
2009年6月22日,财政部发布了《关于推进省直管县财政改革的意见》,明确提出了省直管县财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县财政改革。伴随着《意见》的发布本来作为涓涓细流的省直管县改革转变为以省直管县财政体制改革为突破口的改革浪潮,也同时意味着省直管县已从试点阶段进入全面推广实践阶段。诚然,改革离不开激情,但是理性与冷静更是各级领导者的首要素质。试点性的经验能否转化为全国性的理性思维?从点走向面的过程中,我们能否协调好八方“来客”?这一切仍然需要我们在改革的实践中继续思考。
一、对省直管县财政体制的积极期望
(一)避免“市刮县”,促进县域经济发展
实施省直接对县财政的管理体制,将从财政的收支两方面给予县财政强大而直接的支持。省直接对县进行财政上的转移支付,使地级市难以从中间环节中挤占对县的财政资源。并且,县级财政的收入也是直接接受省级财政部门的审核,地级市不再参与县财政收入的分成,使县级财政收入有所保障。这一收一支的双面支持将使县级财政的可支配能力大幅度提高,从而有利于县域经济的发展。
(二)规范县级财政预算,县域经济科学发展
省对县财政的直接审核管理能够有效规范县级财政预算,使县级财政接受更加系统的约束。一般讲,省财政厅必须根据中央政府的财政规划统一部署省的财政收支科目,从而使县级财政直接按照省的统一标准科学规划县财政的各科目,减少了地级市的中间环节,能够使中央财政的科学预算思路直接贯彻到县的基层工作实践中。因此,縣域经济的发展可以在中央财政政策的直接支持下得到更快、更科学的发展,也可以有效地避免基层政府不科学的短期经济计划。
(三)简化管理层次,提高管理效率
省直管县的财政体制改革的直接目的就是实现省与市(县)的两级财政管理体制。很明显,省——市(县)的两级管理层次必将比省——市——县的三层管理层次的运转更快、更有效。在省的直接管理下,县的财政管理更加倾向于政策化、制度化,从而使财政资金的拨付与调度速度加快,财政能力也更有保障。建立省直管县的财政体制必须建立科学合理的省对县的考核指标体系,还应建立符合科学发展观的政绩考核办法。只有在完善的政绩考核体系下才能保证省直管县所发挥出来的效率是正效率即效率与效果的完美结合。建立省直管县财政管理考核体系的主要内容应该是对财政收支平衡的主要责任者设定科学合理的考核指标,对县乡财政管理实施绩效评价制度,以提高其责任意识和基本保障能力;同时根据综合动态考评结果,相应调节对各地的转移支付系数和支付数额。
(四)加强了财政监督,明确了县级部门的权责
省对县财政的直接管理将会建立起一套符合新形势的财政监督检查制度。制度的主要内容不应该仅是对财政预算内收支的审核,还应该包括对预算外资金的规范与管理,对财政专项资金的跟踪问效检查,对县级政府的相关债务的监控,对相关部门的乱收费加强严格治理等内容。对财政收支权力的鼎力支持使县级部门拥有了明确的财政权力,但是有权力就应该承担相应的责任,所以明确县级部门的责任是对其有效监督的前提。根据县级部门的财权配备相应的事权,然后制定相应的详细的责任制度,这将是省直管县改革的首要内容,也是省直管县支持者的期望之一。
二、全面推进省管县财政改革的疑虑
(一)乡镇企业能否继续支撑县域经济的发展
在我国,除浙江、江苏等几个民营经济较为发达的省区外,县域经济的支柱就是乡镇企业,而乡镇企业是拉动农村经济的首架马车,是促进小城镇产生的重要载体。尽管我国的乡镇企业经过上世纪八九十年代的蓬勃发展,一度达到农村经济的半壁江山,但是进入本世纪以来,由于政策、管理、市场经济成熟度等诸多因素的制约,使其发展受到限制,并在当前显示出十分疲弱的状态。疲弱的乡镇企业能否继续支撑省管县后具有更高要求的县域经济成为一个悬而未决的问题。如果县域经济没有发展的支撑点,将会给省管县的财政改革带来极为严峻的障碍。
(二)省直管县的财政改革能否解决县乡财政困难
县乡财政困难是中国财政状况中的普遍现象,而且由来已久。(数据)县乡财政困难是在取消农业税后被激化到公众眼前的,同时由于涉及的因素较为复杂,而成为中国行政管理体制中的一种诟病。县乡财政困难的根本原因是由于县域经济落后导致的财政收入不足。另外,县乡层级政务繁杂、基础设施薄弱、行政人员众多等因素造成的巨大财政开支加剧了县乡财政困难。纵观《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》可知:收支划分、转移支付财政预决算、资金往来和财政结算是其改革的主要内容。而这五项内容中收支划分和转移支付是改善县乡财政困难的可能措施。但是在改革过程中如何实现合理的收支范围的划分,如何促进县乡财政收入的增加与支出的减少是模糊的。中央、省级政府给予县乡的财政转移支付能否足够到均衡县乡的收支也是无法决断的。所以说县乡财政困难的解决并非是省直管县财政改革一定达成的结果。
(三)县级财政风险控制能否实现
全面推进省直管县财政体制后,省级政府将面临数量巨大的管理对象,不仅要对原有的市进行财政上的管辖,还要对所有的直辖县进行管辖。以山东省为例,全面推行省管县后,直管的县(市)的数目将会达到139个。数目如此巨大的管理对象直接违背了科层制最佳管理幅度的设计,极易造成监控不到位。另外省辖市将会大大减少对直管县的监督,对其提供的支持和各方面的保护也将会消失。并且,由于省管县的自身能力不足也会造成自我监控的疏漏和预决算的大意。从而可见,县级财政的风险控制将会遇到很大的挑战。
(四)单兵突进式的财政改革能否达到理想效果
在行政管理理论中,事权与财权相匹配是具有重大指导意义的原则之一,所以说财政改革先行的突破式战略必须配以相应的其他方面的改革。否则财政改革先行所带来的一系列问题就会反过来制约其改革效果,从而阻碍后期的省管县行政体制改革。比如,财政上的下放经济权限就要求给予相关部门以相应的人事、审批等权限,否则下放的经济权限难以发挥预期的灵活反应能力。由此可知,单兵推进式的财政改革可能难以实现所设计的预期效果。
三、在全面推进省管县财政改革过程中的重点对策
(一)加强乡镇企业管理,促进乡镇企业发展
乡镇企业拥有充足的廉价劳动力资源,良好的生产项目等优势,但是其发展水平还是难以支撑县域经济的重任。当前乡镇企业最大的难题在于管理层的混乱与贪腐。因此对于乡镇企业来说,加强基础管理和综合管理,强化对管理层的监督至关重要。克服监督不到位的弊端在当前阶段还是主要通过行政监督主体如税收部门、企业主管单位等来实现。除提高管理水平外,加快推进管理运作市场化步伐,积极推进财务预决算制度、材料采购公平评审制度、质量工资制度、销售买卖、经营管理者年薪制度等具体可操作性措施,对于促进乡镇企业发展也具有重要作用。促进乡镇企业平稳快速发展,使乡镇企业成为县域经济的核心,成为省管县财政改革的推动力之一。
(二)搞活民营企业,壮大民营经济,发展可持续税收
省直管县的财政改革要求县级财政收入和支出能够承担直管县的发展要求,所以搞活民营企业就成为县级部门的重要任务,因为民营经济的壮大才是财政收入增加的重要来源。换句话讲,保持捕渔业的持续发展,休渔政策成为必要,同理保持税收的可持续发展也需要放活民营企业。发展民营经济离不开良好的政策环境和服务环境,自然也离不开地方政府的支持。例如湖北省委、省政府于2005年就提出的“一主三化”的方针,颁发的《关于进一步加快个体私营等非公有制经济发展的若干意见》强劲地支持了湖北民营经济的发展。关于地方税收的规划必须以可持续发展为根本出发点,万不可竭泽而渔。可持续税收的根本要求就是保护税源的持续增长与合理界定税率。在一个优良的税务环境中,企业才能发挥最大的积极性,从而搞活整个社会经济。
(三)优化省级财政部门结构,强化对县级财政的指导
推进省管县财政体制使省级财政部门拥有数量众多的直接管理对象和更为复杂的财政专项任务。因此必须加强省级财政部门的建设,优化其结构,使其工作流程更为科学,工作效果更加稳定。省级财政部门的主要任务在于强化其宏观调控能力,加强财政监督的信息渠道建设。由于县级财政部门的能力有限,所以省级财政部门的业务指导和专项监管有利于控制县级财政风险。关于省级财政部门与县级财政部门关系的处理上,要使省财政部门在工作流程和业务指导上与县级财政部门的具体工作相衔接。在省级财政部门的监督指导下使县级财政工作走向制度化和模式化,也使省财政部门的监督工作走向科学化和政策化,实现全程监控与透明监督。
(四)推进财政改革的同时,优化相关配套措施
省直管县财政体制的推广使县具有了更多的经济权限,而市的经济权限相应减少,但是简单的财政方面的省管县改革没有增加县的事权,即市依然保持原有的事权。对于市级来讲不但经济权限和财政权减少,还需要增加对县的教育、医疗、住房等方面的补助。所以说在经济权限下放至县的同时应该将部分事权也下放给县,同时应该将重要的部分事权收归省级手中,以实现省与县在财政与事权上的双重监督和反馈。详细的讲,县级重要领导的人事权应集中到省级手中,县级其他部门的相关审批权应得到加强。正如汪玉凯所说,“如果能夠人事、财政、经济、社会管理4个方面,同步对试点县以扩权放权,赋予试点县与地级市同等的经济社会管理权限,将有助于实现县级政府人权、财权与事权的匹配。”
总之,省直管县的财政改革在未来几年的全面推行过程中必然会遇到诸多我们难以预期的困难,其改革结果也必然会出现折扣现象。所以,我们应该在坚持这一改革方略的原则下,不断深化探讨内容,严格改革的细节,坚定改革意念,在实际工作中一点一滴地克服所遇到的困难。
参考文献:
[1]财政部关于推进省直管县财政改革的意见.财预[2009]78号.2009年6月22日.
[2]山西省人民政府关于调整和规范省市县财政体制和在35个国家重点扶贫开发县实行“省直管县”财政改革试点的通知.山西省人民政府晋政发[2006]45号文.
[3]昝志宏.省直管县财政体制改革探索——中国政府间财政关系研究.北京:经济管理出版社.2007(9).
[4]甘肃财政厅课题组.完善省以下财政体制增强基层政府公共服务能力——关于“省直管县”财政管理体制改革试点情况的调研报告.财会研究.2009(14).