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政府购买律师服务，是政府利用财政资金，以市场化、契约化方式，面向具有专业资质的律师事务所购买律师法律服务的一项制度。政府购买法律服务，既是法治政府建设的突破口，又是律师职业发展的趋势和机遇。
一、现状及问题
政府购买法律服务在当今国际社会中已经成为普遍的通行做法。在香港特别行政区有四百多名律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、注册总署、廉政公署等政府部门；在英国、美国、俄罗斯等一些国家，也有大批的律师通过政府支付律师服务费的方式广泛参与政府决策、政府行为，推动政府依法执政。政府购买律师服务已经被纳入我国《政府采购法》中的政府采购范围。目前，广东、上海、浙江、湖南、安徽等地相继对政府购买法律服务作出规定，编入政府集中采购目录及限额标准。在《政府采购法》中对政府采购法律服务的具体方式和程序做出了原则性规定，这是政府购买律师服务的法律依据。但总体上，目前各地政府对购买律师法律服务仍处于摸索阶段，存在着重视不够、财政投入不足、体制机制不健全等问题。
一是政府部门及官员在思想认识上存在障碍。目前律师服务法治政府在西部相当部分地区依然是“剃头挑子一头热”，大部分律师热情高涨，而大部分地方政府官员都认为律师服务可有可无。国务院法制办负责人曾坦言：目前，中国一些行政机关工作人员包括有的领导干部法治观念淡薄，“权大于法”的思想依然存在，有的行政机关随意决策、拍脑袋决策的问题仍然存在，在行政执法过程中粗暴执法、执法谋利等问题时有发生。律师服务法治政府面临的困境归根结底是领导干部的法治观念问题。政府官员缺乏必要的法律风险防范意识，对律师工作的作用认识不到位，传统的思想观念认为律师就是“上法庭打官司”，对律师在非诉讼领域，法庭之外所能做的工作知之甚少，政府官员在作出重大决策或重大项目在实施前不愿意让律师介入，直到酿成纠纷，引发诉讼、仲裁才想起请律师打赢官司，把律师当成“救火员”，而不是“消防员”。
二是政府部门在办公经费预算时，未把法律服务经费列入预算。如果随时支出该项经费就会挤占办公经费，因此有些部门往往以经费紧张为由，不请律师或压低价格象征性支付律师服务费用，导致聘请律师成为走过场、走形式，低廉的服务费用也挫伤了律师认真服务的积极性和职业尊严。
三是政府在购买法律服务的程序上存在障碍。许多政府部门没有把购买法律服务项目列入政府采购目录。没有采购法律服务的渠道，购买法律服务的程序不规范或者在购买法律服务中没有一个公平合理的管理办法和程序，往往是政府领导、官员凭个人社会关系选聘或领导点名推荐，政府领导凭个人印象随机确定服务律师或律师事务所，没有建立公平、合理的社会化合法化工作机制。法律顾问随着政府领导人的更替而更换，新任领导一上任先换法律顾问。缺少正当的竞争平台，律师和律师事务所之间存在无序竞争，也导致律师不是凭能力、实力和服务质量取胜，而是凭关系、人脉资源取胜。在某种程度上，既影响大多数律师工作的积极性，也降低了政府接受法律服务的质量。
二、对策及办法
一是牢固树立“法治政府建设离不开律师服务”的理念和认识。随着我国社会进入转型期和矛盾多发期，社会中隐藏的各种矛盾有凸显和上升的趋势。广大人民群众的民主意识、法制意识、政治参与意识、维护自身权益的意识空前高涨，无疑对政府的依法行政提出了更高的要求和更多的期待。而律师因为专业性和独立性，很容易得到社会认同，非常有利于加强政府和公众之间的沟通。另外律师业务领域门类非常广泛，比起政府专门工作机构来说接触面更广泛、更具体，因而成为为政府提供法治服务的最佳人选。因此，要充分认识推进政府购买律师服务的重要性：政府购买律师服务示转变政府职能、建设法治政府的内在需求；是深化平安中国建设、促进社会和谐的迫切需要；也是引导有效需求、加快律师行业发展的客观需要。
二是将律师服务纳入政府采购的范围，并对采购的具体方式和程序作出具体规定。在政府集中采购目录中应当编入律师服务的项目、服务范围、种类，明确政府采购律师服务的程序。按照“公开、公平、公正”的原则，通过招投标的方式，择优选定服务律师，由承接服务项目的律师事务所与政府 采购单位签订法律服务合同。由此推动在律师行业建设重信誉、讲品牌、重服务、重规模，优胜劣汰的市场选择机制，推动律师事业的健康发展。
中央明确提出，把推动政府购买法律服务作为建立健全政府法律顾问制度的重要内容和举措，要求把政府购买法律服务费用纳入各级政府年度财政专项经费预算予以保障。由政府或政府下属厅、局、办等机关法人单位与律师事务所签订法律顾问合同，或者对于政府投资的项目由建设单位与律师事务所签订“专项（项目）法律顾问合同”，以合同方式建立政府及政府所属部门与律师事务所之间的平等、有偿法律服务关系，按照政府法律顾问收费标准或者政府项目投资金额协商确定收费，坚持“谁委托、谁付费”的原则。政府机关应当按照财政预决算管理制度及时上报年度法律顾问经费或专项购买律师法律服务经费，确保专款专用。对于律师参与的涉法、涉诉信访法律服务项目、法律援助及职工维权等公益性法律服务项目，由主管单位包括信访局、司法局、工会等政府主管单位制定明确的律师公益服务以案定补、以事定补标准，在律师义务开展公益法律服务的大原则下给予律师一定的经费补贴。对于政府投资建设的项目在项目经费预算中也应当将法律咨询服务费或律师专项法律服务费预先列入经费预算，建立专项法律服务经费保障机制。各级地方政府财政部门，把购买法律服务经费专门列入政府财政年度预算中，加强对政府购买法律服务经费的保障力度。只有经费有来源保障，才能有支出保障。地方人大在每年例行检查监督政府工作中把法治政府建设指标列入政府考核项目中，定硬杠杠、硬指标，实行政府违法事件发生“一票否决制”，在政府工作考核中把法治政府建设项目列入主要考核内容。
三是拓展政府购买律师法律服务领域，充分发挥律师在法治政府建设中的作用。目前，聘请律师担任各级政府常年法律顾问是比较常见和通用的律师为政府提供法律服务的方式。随着社会不断发展，应不断拓展律师提供法律服务的领域。 1. 为政府或下属部门重大行政决策的合法性、可行性及决策实施可能涉及的法律风险、社会稳定风险进行研究分析论证、评估、出具法律意见书。
2. 为政府起草或对政府拟发布的行政规章、规范性文件进行合法性审查并提供法律意见和建议。积极参与政策、法律、法规规章的调研、起草、评估工作。各级律协或律师事务所要主动与当地政府法制办、人大立法机构联系，以政府法律咨询委员会委员的身份或以人大设立的法律专家咨询委员会委员的身份，通过参加调研咨询会、座谈会、听证会的方式，参与法律地方法规、行政规章、重要政策文件的起草论证、规范性文件的制定，组成律师团队，以专家工作组（或法规起草组），代表相关部门起草地方法规草案，或者对法规、规章、政府规范性文件草案进行合法性审查，提出修改意见和建议，保障法律、法规制定的科学性、民主性和可操作性。目前，宁夏有关部门已两次委托宁夏律师成立法规起草组，起草了《宁夏预防未成年人犯罪条例》、《宁夏家政服务业管理条例》。这两部地方性法规均由宁夏回族自治区人大常委会审议通过实施，取得了良好的社会效果，有关部门对律师直接起草地方性法规工作予以充分的肯定。好的经验及时总结，形成可行的制度，推动政府购买律师服务制度建设。
3. 为政府投资的重大项目提供专项法律服务，在合法性、可行性论证中把好法律关。对政府重大经济项目谈判、重大招商引资项目中涉及的重要法律问题提供法律咨询，起草、修改、审查有关合同、协议、谅解备忘录等法律文书。通过程序审查、法律适用审查，在各种合同、协议条款内容设计上预防和降低法律风险。律师通过项目尽职调查、法律风险评估，出具法律意见书，提高政府依法行政的工作能力，将政府的管理和参与经济活动等重大民生工程纳入到法律框架内。在西部地区新设立的各种开发区、实验区、新区、保税区及各种形式的博览会、交流会、论坛会等政府主导的经济文化平台上做好法律服务工作，当好政府的法律“智库”“法律智囊团”。
4. 协助政府处置、化解群体性、突发性重大社会矛盾纠纷。参与重大案件调查、调解，提供法律咨询意见，提供处理方案，起草法律文书，推动政府把律师纳入政府处置突发事件应急工作预备队伍，使律师进入突发事件协调、处理和善后专家工作组，在事件处理过程中随时提出合法合理的预防措施。律师还可以代表政府以法律的视角做好相关当事人的思想工作，引导当事人以法律手段实现诉求，解决矛盾纠纷。律师还要注重配合当地政府做好涉及重大民生工程的法律服务工作，如山区移民吊庄工程中涉及土地、房产、涉法涉诉信访工作，组织律师做好困难移民、弱势群体的法律援助工作。在一些资源枯竭城市转型、棚户区改造、房屋征收、征地拆迁、旧城改造中发挥律师第三方角色，通过参加政府组织的听证会、沟通会等为社会稳定做有益的工作，预防群体性上访，推动地方民生工程等重大举措顺利实施。
5. 参与涉法涉诉的信访接待、信访案件处理和行政调解工作。由政府或信访部门聘请律师参与信访接待，共同在信访接待室值班接待来访群众，检查信访积案，对信访案件中涉及法律方面的问题由律师解答，向信访群众提出依照法律程序解决问题的方案，引导信访群众通过法律程序解决信访诉求。
6. 接受政府或相关部门委托代理涉及民事、商事、行政诉讼、仲裁、执行法律事务，参与处理重大行政诉讼案件和行政复议案件；接受政府或部门委托，对机关公务人员开展法制宣传教育，对乡镇、街道、社区进行法律咨询。
（作者单位：宁夏正义达律师事务所）
责任编辑：闫院平
一、现状及问题
政府购买法律服务在当今国际社会中已经成为普遍的通行做法。在香港特别行政区有四百多名律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、注册总署、廉政公署等政府部门；在英国、美国、俄罗斯等一些国家，也有大批的律师通过政府支付律师服务费的方式广泛参与政府决策、政府行为，推动政府依法执政。政府购买律师服务已经被纳入我国《政府采购法》中的政府采购范围。目前，广东、上海、浙江、湖南、安徽等地相继对政府购买法律服务作出规定，编入政府集中采购目录及限额标准。在《政府采购法》中对政府采购法律服务的具体方式和程序做出了原则性规定，这是政府购买律师服务的法律依据。但总体上，目前各地政府对购买律师法律服务仍处于摸索阶段，存在着重视不够、财政投入不足、体制机制不健全等问题。
一是政府部门及官员在思想认识上存在障碍。目前律师服务法治政府在西部相当部分地区依然是“剃头挑子一头热”，大部分律师热情高涨，而大部分地方政府官员都认为律师服务可有可无。国务院法制办负责人曾坦言：目前，中国一些行政机关工作人员包括有的领导干部法治观念淡薄，“权大于法”的思想依然存在，有的行政机关随意决策、拍脑袋决策的问题仍然存在，在行政执法过程中粗暴执法、执法谋利等问题时有发生。律师服务法治政府面临的困境归根结底是领导干部的法治观念问题。政府官员缺乏必要的法律风险防范意识，对律师工作的作用认识不到位，传统的思想观念认为律师就是“上法庭打官司”，对律师在非诉讼领域，法庭之外所能做的工作知之甚少，政府官员在作出重大决策或重大项目在实施前不愿意让律师介入，直到酿成纠纷，引发诉讼、仲裁才想起请律师打赢官司，把律师当成“救火员”，而不是“消防员”。
二是政府部门在办公经费预算时，未把法律服务经费列入预算。如果随时支出该项经费就会挤占办公经费，因此有些部门往往以经费紧张为由，不请律师或压低价格象征性支付律师服务费用，导致聘请律师成为走过场、走形式，低廉的服务费用也挫伤了律师认真服务的积极性和职业尊严。
三是政府在购买法律服务的程序上存在障碍。许多政府部门没有把购买法律服务项目列入政府采购目录。没有采购法律服务的渠道，购买法律服务的程序不规范或者在购买法律服务中没有一个公平合理的管理办法和程序，往往是政府领导、官员凭个人社会关系选聘或领导点名推荐，政府领导凭个人印象随机确定服务律师或律师事务所，没有建立公平、合理的社会化合法化工作机制。法律顾问随着政府领导人的更替而更换，新任领导一上任先换法律顾问。缺少正当的竞争平台，律师和律师事务所之间存在无序竞争，也导致律师不是凭能力、实力和服务质量取胜，而是凭关系、人脉资源取胜。在某种程度上，既影响大多数律师工作的积极性，也降低了政府接受法律服务的质量。
二、对策及办法
一是牢固树立“法治政府建设离不开律师服务”的理念和认识。随着我国社会进入转型期和矛盾多发期，社会中隐藏的各种矛盾有凸显和上升的趋势。广大人民群众的民主意识、法制意识、政治参与意识、维护自身权益的意识空前高涨，无疑对政府的依法行政提出了更高的要求和更多的期待。而律师因为专业性和独立性，很容易得到社会认同，非常有利于加强政府和公众之间的沟通。另外律师业务领域门类非常广泛，比起政府专门工作机构来说接触面更广泛、更具体，因而成为为政府提供法治服务的最佳人选。因此，要充分认识推进政府购买律师服务的重要性：政府购买律师服务示转变政府职能、建设法治政府的内在需求；是深化平安中国建设、促进社会和谐的迫切需要；也是引导有效需求、加快律师行业发展的客观需要。
二是将律师服务纳入政府采购的范围，并对采购的具体方式和程序作出具体规定。在政府集中采购目录中应当编入律师服务的项目、服务范围、种类，明确政府采购律师服务的程序。按照“公开、公平、公正”的原则，通过招投标的方式，择优选定服务律师，由承接服务项目的律师事务所与政府 采购单位签订法律服务合同。由此推动在律师行业建设重信誉、讲品牌、重服务、重规模，优胜劣汰的市场选择机制，推动律师事业的健康发展。
中央明确提出，把推动政府购买法律服务作为建立健全政府法律顾问制度的重要内容和举措，要求把政府购买法律服务费用纳入各级政府年度财政专项经费预算予以保障。由政府或政府下属厅、局、办等机关法人单位与律师事务所签订法律顾问合同，或者对于政府投资的项目由建设单位与律师事务所签订“专项（项目）法律顾问合同”，以合同方式建立政府及政府所属部门与律师事务所之间的平等、有偿法律服务关系，按照政府法律顾问收费标准或者政府项目投资金额协商确定收费，坚持“谁委托、谁付费”的原则。政府机关应当按照财政预决算管理制度及时上报年度法律顾问经费或专项购买律师法律服务经费，确保专款专用。对于律师参与的涉法、涉诉信访法律服务项目、法律援助及职工维权等公益性法律服务项目，由主管单位包括信访局、司法局、工会等政府主管单位制定明确的律师公益服务以案定补、以事定补标准，在律师义务开展公益法律服务的大原则下给予律师一定的经费补贴。对于政府投资建设的项目在项目经费预算中也应当将法律咨询服务费或律师专项法律服务费预先列入经费预算，建立专项法律服务经费保障机制。各级地方政府财政部门，把购买法律服务经费专门列入政府财政年度预算中，加强对政府购买法律服务经费的保障力度。只有经费有来源保障，才能有支出保障。地方人大在每年例行检查监督政府工作中把法治政府建设指标列入政府考核项目中，定硬杠杠、硬指标，实行政府违法事件发生“一票否决制”，在政府工作考核中把法治政府建设项目列入主要考核内容。
三是拓展政府购买律师法律服务领域，充分发挥律师在法治政府建设中的作用。目前，聘请律师担任各级政府常年法律顾问是比较常见和通用的律师为政府提供法律服务的方式。随着社会不断发展，应不断拓展律师提供法律服务的领域。 1. 为政府或下属部门重大行政决策的合法性、可行性及决策实施可能涉及的法律风险、社会稳定风险进行研究分析论证、评估、出具法律意见书。
2. 为政府起草或对政府拟发布的行政规章、规范性文件进行合法性审查并提供法律意见和建议。积极参与政策、法律、法规规章的调研、起草、评估工作。各级律协或律师事务所要主动与当地政府法制办、人大立法机构联系，以政府法律咨询委员会委员的身份或以人大设立的法律专家咨询委员会委员的身份，通过参加调研咨询会、座谈会、听证会的方式，参与法律地方法规、行政规章、重要政策文件的起草论证、规范性文件的制定，组成律师团队，以专家工作组（或法规起草组），代表相关部门起草地方法规草案，或者对法规、规章、政府规范性文件草案进行合法性审查，提出修改意见和建议，保障法律、法规制定的科学性、民主性和可操作性。目前，宁夏有关部门已两次委托宁夏律师成立法规起草组，起草了《宁夏预防未成年人犯罪条例》、《宁夏家政服务业管理条例》。这两部地方性法规均由宁夏回族自治区人大常委会审议通过实施，取得了良好的社会效果，有关部门对律师直接起草地方性法规工作予以充分的肯定。好的经验及时总结，形成可行的制度，推动政府购买律师服务制度建设。
3. 为政府投资的重大项目提供专项法律服务，在合法性、可行性论证中把好法律关。对政府重大经济项目谈判、重大招商引资项目中涉及的重要法律问题提供法律咨询，起草、修改、审查有关合同、协议、谅解备忘录等法律文书。通过程序审查、法律适用审查，在各种合同、协议条款内容设计上预防和降低法律风险。律师通过项目尽职调查、法律风险评估，出具法律意见书，提高政府依法行政的工作能力，将政府的管理和参与经济活动等重大民生工程纳入到法律框架内。在西部地区新设立的各种开发区、实验区、新区、保税区及各种形式的博览会、交流会、论坛会等政府主导的经济文化平台上做好法律服务工作，当好政府的法律“智库”“法律智囊团”。
4. 协助政府处置、化解群体性、突发性重大社会矛盾纠纷。参与重大案件调查、调解，提供法律咨询意见，提供处理方案，起草法律文书，推动政府把律师纳入政府处置突发事件应急工作预备队伍，使律师进入突发事件协调、处理和善后专家工作组，在事件处理过程中随时提出合法合理的预防措施。律师还可以代表政府以法律的视角做好相关当事人的思想工作，引导当事人以法律手段实现诉求，解决矛盾纠纷。律师还要注重配合当地政府做好涉及重大民生工程的法律服务工作，如山区移民吊庄工程中涉及土地、房产、涉法涉诉信访工作，组织律师做好困难移民、弱势群体的法律援助工作。在一些资源枯竭城市转型、棚户区改造、房屋征收、征地拆迁、旧城改造中发挥律师第三方角色，通过参加政府组织的听证会、沟通会等为社会稳定做有益的工作，预防群体性上访，推动地方民生工程等重大举措顺利实施。
5. 参与涉法涉诉的信访接待、信访案件处理和行政调解工作。由政府或信访部门聘请律师参与信访接待，共同在信访接待室值班接待来访群众，检查信访积案，对信访案件中涉及法律方面的问题由律师解答，向信访群众提出依照法律程序解决问题的方案，引导信访群众通过法律程序解决信访诉求。
6. 接受政府或相关部门委托代理涉及民事、商事、行政诉讼、仲裁、执行法律事务，参与处理重大行政诉讼案件和行政复议案件；接受政府或部门委托，对机关公务人员开展法制宣传教育，对乡镇、街道、社区进行法律咨询。
（作者单位：宁夏正义达律师事务所）
责任编辑：闫院平