论文部分内容阅读
2013年11月15日，十八届三中全会正式公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。有细心的媒体注意到，全文共出现“公平”二字20次，如“建立公平开放透明的市场规则”“保障农民公平分享土地增值收益”“建立更加公平可持续的社会保障制度”……十八届三中全会后的改革是否将以“公平”为走向，让人们充满期待。
本刊综合各方观点，针对《决定》中涉及的土地改革、环保、人口政策、养老与医疗改革、金融改革、国企改革八大经济内容展开逐一解读。
经济体制改革：一次思想解放的重大突破
中央财经领导小组办公室副主任杨伟民接受媒体采访时表示，将过去的市场在资源配置中起基础性作用改为决定性作用，是《决定》最大的亮点和重大理论创新，是对我国社会主义市场经济体制内涵“质”的提升，是一次思想解放的重大突破，是深化经济体制改革以及引领其他领域改革的基本方针。这个论断的历史地位可以和1992年提出经济体制改革的目标——建立社会主义市场经济体制相提并论。
杨伟民认为，这个重大论断，会同样极大地解放和发展生产力，给我国再争取一个20年的改革红利期，助推我国顺利跨越中等收入陷阱，顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦。
关于之前大家对改革突破口和重点的讨论，杨伟民表示，提出市场起决定性作用，就是改革的突破口和路线图。他指出，经济体制改革中的基本经济制度、市场体系、政府职能和宏观调控、财税金融、土地制度、生态文明等等，都要以是否发挥市场在资源配置中的决定性作用为标尺。
与此同时，杨伟民表示，把市场的基础性作用改为决定性作用，绝不是否定或弱化政府作用。在现代经济中，市场和政府的作用同样重要，但要认识到市场作用与政府作用的内涵不同，就资源配置而言，政府作用是引导和影响资源配置，而不是直接配置资源。
他认为，只有界定政府的职能和作用，才能使市场在资源配置中发挥决定性作用，才能解决目前政府职责越位、缺位、不到位并存的问题。
土地改革：土地转让将打破政府垄断
《决定》原文：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，完善对被征地农民保障。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
有观点认为，新一届政府将批准农村集体建设用地参与流转，这直接意味着农村宅基地上市、小产权房合法化。
据相关人士测算，假设农村建设用地中的8%可流转，可增加233万公顷建设用地，使城市建设用地面积增加60%，满足未来6年城市建设需求；以农村、乡镇人均用地面积与城市人均用地面积差额的50%計算，可节约368万公顷建设用地，占现在城市建设用地的94%，满足未来9年需求。
银河证券赵强认为，土地转让有可能打破政府垄断土地市场的现实，有利于降低地价和房价。许多业内人士也对此表示赞同，认为土地流转是未来对房地产行业最大的影响因素。
就在十八届三中全会召开后的11月14日，安徽省决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点工作。今后，农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，未来还将建设统一的城乡土地交易市场。
但中信建投首席房地产分析师苏雪晶对此持否定的观点。“首先要进行土地确权，这是今年的工作要点，现在还没有完成。所以，很多人预期今年能有大动作，是不现实的。”
苏雪晶表示，农村集体用地流转难度远大于耕地流转。不但推进难度大，而且对于房地产行业整体难以产生影响。即便农村土地入市，三四线城市的土地也根本没有价值。应该躲避还在三四线城市拥有大量土地储备的开发商，鼓励开发商去核心城市拿地。
苏雪晶还认为，核心城市的土地供应不会来自于农村集体土地入市，而更多是城中村改造和工业用地转变使用性质。
浙江大学、浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰表示，土地对于地方政府意味着城市发展空间，在当前更意味着可支配的财政能力。任何改革措施如果改变地方政府获得土地的难度和规模，就对地方政府产生重大影响。
杨遴杰指出，真正实现征地范围缩小，意味着地方政府掌握的强势获得土地和垄断市场供应的权力被取消，城市发展空间不会受太大影响，因为规划设定后可以由集体经济组织来形成土地供应，城市按照规划扩张也可以实现。更重要的是地方政府的财政收益会受到影响，首先是政府卖地收入的减少，虽然可以通过集体出让土地时缴纳的不同用途的地价差以及交易税费得到补偿，但是与垄断下的高额利润比，直接的土地收益会减少。更受影响的地方融资能力，目前地方主要靠土地抵押获得融资，虽然不从财政的账上走，但是做的都是财政支付该做的工作。地方政府获取的土地少，可抵押的土地规模受限，这一部分必会大受影响。
环保：不再以GDP论英雄
《决定》原文：逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。
著名学者、评论人徐立凡分析认为，对建立生态文明制度的空前强调是《决定》的一大新特点。生态文明建设之所以重要，是因为它集中体现了当前发展模式中的主要矛盾。一方面，是GDP数据的快速增长；另一方面，则是大气、江河海洋、土壤土质的大面积恶化。这种趋势发展下去，不仅GDP增长的成果都将被吞噬，而且将影响到当下和未来公众的基本生存权。建立生态文明制度，既意味着对此前就已提出的“建设美丽中国”的目标的继承，也意味着一系列新的制度优化的开始。 组建国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司意义重大，但实际效果还是有待后续的观察。第一，国有资本运营公司也是国有企业，也存在效率低下问题。第二，如何处理国有资本运营公司与一般国有企业的关系，这就涉及到国有企业的发展思路问题。
德勤咨询公司张天兵则直言，上缴公共财政30%的比例针对所有国企，是不太合理的。对于企业来说，一部分资金做留存收益，一部分资金返还给投资者。对于所有企业统一划定在30%，有失偏颇。市场经济需要针对市场需求做未来的规划，而且这个推进存在难度。
人口政策：放松“二胎”政策是大势所趋
《决定》原文：启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。
国家卫生计生委副主任王培安指出，人口众多仍然是我国的基本国情，同时人口结构性问题日益成为影响经济社会发展的重要因素。一是低生育水平稳中趋降。上世纪90年代初，我国总和生育率降到更替水平以下，目前达到发达国家的平均水平。人口总量虽然保持持续增长，但惯性趋弱。如果维持现行生育政策不变，总和生育率将继续下降，总人口在达到峰值后将快速减少，影响人口长期均衡发展以及中华民族的长远发展。
不仅如此，人口结构性问题日益突出。劳动年龄人口开始减少，2012年比上年减少345万人；2023年以后，年均将减少约800万人。人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口将达到2亿，本世纪30年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的1/7提高到1/4。
并且，家庭规模正在持续缩减。数据显示，全国户均3.1人，较“五普”减少0.34人，与上世纪80年代初户均4.43人比較，下降1.33人。独生子女家庭1.5亿多户，独居老人的比例提高，家庭的传统功能有所弱化。同时，城乡居民生育意愿也发生了很大变化。随着经济社会的发展和群众生活水平的提高，少生优生、优育优教的生育观念正在形成。
因此，王培安认为，启动实施单独两孩政策，是计划生育政策的重大调整和完善，是适应人口发展新形势、合乎民意的重大举措。其意义主要体现在三个“有利于”：一是实施单独两孩政策，有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济持续健康发展，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”创造良好的人口环境；二是有利于逐步实现国家政策与群众意愿的统一，提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料功能，促进家庭幸福与社会和谐；三是有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。
据王培安透露，这次启动实施单独两孩政策，由各地依据《人口与计划生育法》，通过省级人民代表大会或其常委会修订地方条例或作出规定，依法组织实施。启动实施单独两孩政策，全国不设统一的时间表，将由各省（区、市）根据实际情况，确定具体时间。但是，各地启动实施的时间不宜间隔得太长。
另一方面，部分分析人士也透过放松二胎政策，看到了国内乳业带来的机遇。东北证券分析师朱承亮预测，婴幼儿奶粉的新增需求可延续至2020年，主要新增消费在二三线城市。而未来国产婴幼儿奶粉行业增量出现在二三线城市，随着居民收入水平的提高，二三线城市婴幼儿奶粉消费升级也较为明显，整体市场容量扩容较为明显。
据中投证券蒋鑫测算，二胎放开后整个婴幼儿奶粉行业空间将扩大70%～100%，由于农村本来的高生育率和一线城市生育率逐年下降，因此二三线城市最受益。
有人担心，一旦启动实施单独两孩政策，将会出现符合条件的夫妇扎堆生育，导致短期内出生人口大幅增长，另外也会对我国粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。
对此王培安认为，从全国来看，符合单独两孩再生育条件的夫妇总量不是太大，再加上单独两孩政策由各省（市、区）根据当地实际情况，确定具体的启动时间，由于各地人口发展形势、工作基础有一定的差别，准备情况各不相同，各地启动实施政策会有时间差，因此，短期内不会出现出生人口大幅增长的问题。
王培安也建议，符合单独两孩再生育条件人数较多的地区，可以采取倡导合理生育间隔、优先安排年龄较大的单独夫妇再生育、做好再生育审批等，防止出生堆积。国家将根据“十二五”人口发展规划、近年出生人口变动情况以及单独两孩政策启动实施情况，编制年度人口计划，加强引导调控，确保出生人口控制在合理范围之内，防止发生大的波动。
我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2020年总人口14.3亿人、2033年前后总人口峰值15亿左右作为基数制定的。据预测，政策调整后，全国每年出生人口不会有大的增加，到2020年总人口将明显低于14.3亿，峰值总人口也将大大低于15亿。另外，实施单独两孩政策后，近几年出生人口会有所增加，但仅相当于2000年前后的出生人口规模。因此，王培安认为，启动实施单独两孩政策不会给粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。
本刊综合各方观点，针对《决定》中涉及的土地改革、环保、人口政策、养老与医疗改革、金融改革、国企改革八大经济内容展开逐一解读。
经济体制改革：一次思想解放的重大突破
中央财经领导小组办公室副主任杨伟民接受媒体采访时表示，将过去的市场在资源配置中起基础性作用改为决定性作用，是《决定》最大的亮点和重大理论创新，是对我国社会主义市场经济体制内涵“质”的提升，是一次思想解放的重大突破，是深化经济体制改革以及引领其他领域改革的基本方针。这个论断的历史地位可以和1992年提出经济体制改革的目标——建立社会主义市场经济体制相提并论。
杨伟民认为，这个重大论断，会同样极大地解放和发展生产力，给我国再争取一个20年的改革红利期，助推我国顺利跨越中等收入陷阱，顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦。
关于之前大家对改革突破口和重点的讨论，杨伟民表示，提出市场起决定性作用，就是改革的突破口和路线图。他指出，经济体制改革中的基本经济制度、市场体系、政府职能和宏观调控、财税金融、土地制度、生态文明等等，都要以是否发挥市场在资源配置中的决定性作用为标尺。
与此同时，杨伟民表示，把市场的基础性作用改为决定性作用，绝不是否定或弱化政府作用。在现代经济中，市场和政府的作用同样重要，但要认识到市场作用与政府作用的内涵不同，就资源配置而言，政府作用是引导和影响资源配置，而不是直接配置资源。
他认为，只有界定政府的职能和作用，才能使市场在资源配置中发挥决定性作用，才能解决目前政府职责越位、缺位、不到位并存的问题。
土地改革：土地转让将打破政府垄断
《决定》原文：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，完善对被征地农民保障。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
有观点认为，新一届政府将批准农村集体建设用地参与流转，这直接意味着农村宅基地上市、小产权房合法化。
据相关人士测算，假设农村建设用地中的8%可流转，可增加233万公顷建设用地，使城市建设用地面积增加60%，满足未来6年城市建设需求；以农村、乡镇人均用地面积与城市人均用地面积差额的50%計算，可节约368万公顷建设用地，占现在城市建设用地的94%，满足未来9年需求。
银河证券赵强认为，土地转让有可能打破政府垄断土地市场的现实，有利于降低地价和房价。许多业内人士也对此表示赞同，认为土地流转是未来对房地产行业最大的影响因素。
就在十八届三中全会召开后的11月14日，安徽省决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点工作。今后，农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，未来还将建设统一的城乡土地交易市场。
但中信建投首席房地产分析师苏雪晶对此持否定的观点。“首先要进行土地确权，这是今年的工作要点，现在还没有完成。所以，很多人预期今年能有大动作，是不现实的。”
苏雪晶表示，农村集体用地流转难度远大于耕地流转。不但推进难度大，而且对于房地产行业整体难以产生影响。即便农村土地入市，三四线城市的土地也根本没有价值。应该躲避还在三四线城市拥有大量土地储备的开发商，鼓励开发商去核心城市拿地。
苏雪晶还认为，核心城市的土地供应不会来自于农村集体土地入市，而更多是城中村改造和工业用地转变使用性质。
浙江大学、浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰表示，土地对于地方政府意味着城市发展空间，在当前更意味着可支配的财政能力。任何改革措施如果改变地方政府获得土地的难度和规模，就对地方政府产生重大影响。
杨遴杰指出，真正实现征地范围缩小，意味着地方政府掌握的强势获得土地和垄断市场供应的权力被取消，城市发展空间不会受太大影响，因为规划设定后可以由集体经济组织来形成土地供应，城市按照规划扩张也可以实现。更重要的是地方政府的财政收益会受到影响，首先是政府卖地收入的减少，虽然可以通过集体出让土地时缴纳的不同用途的地价差以及交易税费得到补偿，但是与垄断下的高额利润比，直接的土地收益会减少。更受影响的地方融资能力，目前地方主要靠土地抵押获得融资，虽然不从财政的账上走，但是做的都是财政支付该做的工作。地方政府获取的土地少，可抵押的土地规模受限，这一部分必会大受影响。
环保：不再以GDP论英雄
《决定》原文：逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。
著名学者、评论人徐立凡分析认为，对建立生态文明制度的空前强调是《决定》的一大新特点。生态文明建设之所以重要，是因为它集中体现了当前发展模式中的主要矛盾。一方面，是GDP数据的快速增长；另一方面，则是大气、江河海洋、土壤土质的大面积恶化。这种趋势发展下去，不仅GDP增长的成果都将被吞噬，而且将影响到当下和未来公众的基本生存权。建立生态文明制度，既意味着对此前就已提出的“建设美丽中国”的目标的继承，也意味着一系列新的制度优化的开始。 组建国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司意义重大，但实际效果还是有待后续的观察。第一，国有资本运营公司也是国有企业，也存在效率低下问题。第二，如何处理国有资本运营公司与一般国有企业的关系，这就涉及到国有企业的发展思路问题。
德勤咨询公司张天兵则直言，上缴公共财政30%的比例针对所有国企，是不太合理的。对于企业来说，一部分资金做留存收益，一部分资金返还给投资者。对于所有企业统一划定在30%，有失偏颇。市场经济需要针对市场需求做未来的规划，而且这个推进存在难度。
人口政策：放松“二胎”政策是大势所趋
《决定》原文：启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。
国家卫生计生委副主任王培安指出，人口众多仍然是我国的基本国情，同时人口结构性问题日益成为影响经济社会发展的重要因素。一是低生育水平稳中趋降。上世纪90年代初，我国总和生育率降到更替水平以下，目前达到发达国家的平均水平。人口总量虽然保持持续增长，但惯性趋弱。如果维持现行生育政策不变，总和生育率将继续下降，总人口在达到峰值后将快速减少，影响人口长期均衡发展以及中华民族的长远发展。
不仅如此，人口结构性问题日益突出。劳动年龄人口开始减少，2012年比上年减少345万人；2023年以后，年均将减少约800万人。人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口将达到2亿，本世纪30年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的1/7提高到1/4。
并且，家庭规模正在持续缩减。数据显示，全国户均3.1人，较“五普”减少0.34人，与上世纪80年代初户均4.43人比較，下降1.33人。独生子女家庭1.5亿多户，独居老人的比例提高，家庭的传统功能有所弱化。同时，城乡居民生育意愿也发生了很大变化。随着经济社会的发展和群众生活水平的提高，少生优生、优育优教的生育观念正在形成。
因此，王培安认为，启动实施单独两孩政策，是计划生育政策的重大调整和完善，是适应人口发展新形势、合乎民意的重大举措。其意义主要体现在三个“有利于”：一是实施单独两孩政策，有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济持续健康发展，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”创造良好的人口环境；二是有利于逐步实现国家政策与群众意愿的统一，提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料功能，促进家庭幸福与社会和谐；三是有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。
据王培安透露，这次启动实施单独两孩政策，由各地依据《人口与计划生育法》，通过省级人民代表大会或其常委会修订地方条例或作出规定，依法组织实施。启动实施单独两孩政策，全国不设统一的时间表，将由各省（区、市）根据实际情况，确定具体时间。但是，各地启动实施的时间不宜间隔得太长。
另一方面，部分分析人士也透过放松二胎政策，看到了国内乳业带来的机遇。东北证券分析师朱承亮预测，婴幼儿奶粉的新增需求可延续至2020年，主要新增消费在二三线城市。而未来国产婴幼儿奶粉行业增量出现在二三线城市，随着居民收入水平的提高，二三线城市婴幼儿奶粉消费升级也较为明显，整体市场容量扩容较为明显。
据中投证券蒋鑫测算，二胎放开后整个婴幼儿奶粉行业空间将扩大70%～100%，由于农村本来的高生育率和一线城市生育率逐年下降，因此二三线城市最受益。
有人担心，一旦启动实施单独两孩政策，将会出现符合条件的夫妇扎堆生育，导致短期内出生人口大幅增长，另外也会对我国粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。
对此王培安认为，从全国来看，符合单独两孩再生育条件的夫妇总量不是太大，再加上单独两孩政策由各省（市、区）根据当地实际情况，确定具体的启动时间，由于各地人口发展形势、工作基础有一定的差别，准备情况各不相同，各地启动实施政策会有时间差，因此，短期内不会出现出生人口大幅增长的问题。
王培安也建议，符合单独两孩再生育条件人数较多的地区，可以采取倡导合理生育间隔、优先安排年龄较大的单独夫妇再生育、做好再生育审批等，防止出生堆积。国家将根据“十二五”人口发展规划、近年出生人口变动情况以及单独两孩政策启动实施情况，编制年度人口计划，加强引导调控，确保出生人口控制在合理范围之内，防止发生大的波动。
我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2020年总人口14.3亿人、2033年前后总人口峰值15亿左右作为基数制定的。据预测，政策调整后，全国每年出生人口不会有大的增加，到2020年总人口将明显低于14.3亿，峰值总人口也将大大低于15亿。另外，实施单独两孩政策后，近几年出生人口会有所增加，但仅相当于2000年前后的出生人口规模。因此，王培安认为，启动实施单独两孩政策不会给粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。