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加强和创新社会服务管理不仅是城市科学发展的客观要求，而且也是促进社会和谐稳定的现实需要。随着城乡一体化进程的不断加快，特别是海淀北部中关村自主创新示范区核心区建设的深入推进，城乡结合部地区网格化社会服务管理面临新的挑战和发展机遇。
一、城乡结合部地区社会服务管理面临的主要问题
（一）外来人口已经成为城乡人口的重要组成
海淀北部城乡结合部地区位于北京市中关村国家自主创新示范区建设发展的腹地，随着周边中关村软件园、永丰产业基地、生命科学园、航天城等高科技园区的快速发展，城乡结合部周边交通条件得以大力改善，村民竞相出租廉价自建房屋，吸引了大量流动人口前来租住，周边村庄已经成为“蚁族”的重要聚集地。以西北旺镇为例，目前户籍人口27304名，而现有在册流动人口达95853名（外来人口管理办最新动态数据），流动人口是常住人口的3.51倍，由于大量流动人口的无序涌入，导致村政资源不堪重负，一系列的社会管理问题突显（市容环境、交通秩序、社会治安、消防安全等问题尤其突出）。外来人口和出租房屋管理已经成为基层社会服务管理的重中之重（如图1）。
（二）市容环境已经成为社会管理的“疑难杂症”
由于受历史原因、地域环境和流动人口增多等诸多因素的制约，多年来，城乡结合部地区市容环境“脏、乱、差”问题一直没有得到有效解决，从近三年西北旺镇城市管理网格区域内的统计数据来看，市容环境案件一直居高不下，并呈上升趋势。2011年，市容环境类案件占全年管理案件的22.20%；2012年市容环境类案件占全年管理案件的33.04%；2013年，市容环境类案件占全年管理案件的36.02%（如图2）。
（三）火灾隐患已经成为公共安全的突出问题
当地村民受经济利益的驱使，将自家原来的平房翻建成为多层建筑。村内新建的房屋主要出租给外来人口居住或作为餐饮、商铺等经营场所。当前，各村存在着诸多消防安全隐患：一是私搭乱建造成道路狭窄，最窄处仅2.5米，消防车无法正常通行；二是人口密度较大，且以村民自行管理出租房屋为主，一旦发生火灾，容易发生群死群伤事故；三是由于租住用户大量使用家用电器，各村用电量急剧增加，用电安全存在重大隐患；四是各村目前尚无市政消防管线，发生火灾事故只能靠消防车运水灭火，消防水源无法得到保障。因此，一旦发生火灾必将发生火烧连营，很容易造成重大人员伤亡和重大财产损失。
（四）违法建筑已经成为社会管理的严重困扰
目前，村民用于出租的违章建筑存在着诸多不安全因素：一是无规划部门审批、无正规设计、无建设部门验收，绝大多数为自行找没有资质的个体施工队施工，无法达到消防和防震要求；二是村民居住地无正规排污管道，地下四周被污水浸泡，无法打牢地基，多数村民在仅有一米多深的地基上翻建或改建多层楼房，甚至就在原来的房屋上加层建设，存在着重大安全隐患；三是村民为节约建房成本，使用了大量廉价、低劣的钢材、水泥、砖瓦、电线等建筑材料，房屋质量没有可靠保证；四是有的村民为了省心、省力，将工程承包给无资质的小施工队施工，包工头为了争抢工程，千方百计压低报价、偷工减料，加班加点抢工期，致使工程质量无法得到保证。依据海淀区查处违法建设平台信息统计，每月都有违建立案，遏制和查处违法建设工作非常艰巨。
二、城乡结合部地区社会服务管理问题原因浅析
（一）独特的区位优势和市场供求关系决定了结合部流动
人口管理与出租房屋问题现状。随着北京城市建设总体规划的实施，城乡结合部地区的城市化进程在逐步加快。近年来，镇域相继开发建设了中关村软件园、上地信息产业基地、永丰产业基地、中关村生命科学园、航天城等多个高科技园区。同时，由于辖区和周边数条公交线路的引入、城铁的开通和高速路的建成，交通得到了极大改善，区位优势明显和交通便利是造成大量流动人口涌入的一个客观原因。伴随城乡一体化进程的加快，二元结构的逐步消除，周边村产生了大量剩余劳动力无法就业，村民受利益驱使大量翻建廉价出租房屋，吸引了大量外来人口前来租住，以此来增加收入，主观上也造成大量流动人口涌入。由于租金相对便宜，来到周边村庄租住的人口数量庞大，又以年青人为主，管理难度很大。
（二）管理体制落后，特别是流动人口管理制度落后决定了城乡结合部社会管理问题现状
随着户籍制度改革的不断深入，对外地来京人员在务工、就业、经商、房屋租赁、卫生防疫、小孩上学等方面的限制逐步被取消，在一定程度上影响着劳动力市场的供需关系，而且还对流动人口管理产生了深刻影响。近年来，镇域各村委会由原来自治管理三万多名村民，到现在综合服务管理近十万人，各村委会用于村政建设维护和流动人口管理的经费均达上千万元，管理任务异常艰巨。例如，目前全镇总共配备了130名外来人口协管员，而按照千分之三的比例要求，以周边村庄村10万人口计算就需配备约300名，协管员数量严重缺编；各村委会都雇用了上百名清洁工，全镇每天清运近百吨的生活垃圾；聘用873名联防队员，每天进行昼夜巡逻，维护全村社会治安；有限的计生干部和计生协管员，承担着数万名育龄妇女的孕情普查、监察工作，而且，由于房东和流动人口育龄妇女的不重视、不配合，很难掌握真实孕情，更无法采取有效的针对性措施，流动人口综合管理工作任重道远。
（三）传统行政管理理念和居民就业要求，一定程度上制约了社会服务管理市场化模式的运作
以市容环境为例，目前，市容环境的责任机制属“二元”结构，即：村级道路由村委会自治组织负责，市政路由政府相关部门负责保障。由于目前村级道路的环境治理资金由区、镇、村委会各出三分之一，同时，考虑吸纳因转居而失业的村民就业问题，村委会具体负责保洁队伍的招聘和管理。因此，这样的“二元结构”机制增加了落实难度，政府相关部门实际上起到的只是所谓的指导协调作用，很难落实考核奖惩等措施。而村委会为了节约开支，最低限度地招聘用工，更谈不上建立奖励考核制度，缺乏调动用工积极性的相关制度，致使相关工作难以落实到位，有必要探索市场化的保洁模式。 （四）有效监管制度缺失、依法行政不到位， 客观上制约了社会服务管理问题的解决
以遏制和查处违法建设为例，由于镇政府、村委会没有村民宅基地翻建房屋的审批权和拆除执法权，多年来，村民自行翻建房屋成风，致使违章建设泛滥失控。2009年12月镇成立了违法建设核查队，具体负责本行政区域内违法建设核查防控工作，按照权限依法对违法建设进行查处及拆除，受理违法建设举报工作，以及开展相关法律法规的宣传。虽然一定程度上遏制了违章建设的蔓延，但是，由于历史和社会原因，以及制度机制上的缺陷，很难做到有效根治。
三、深化城乡结合部网格化社会服务管理的对策和建议
（一）转化理念，实现社会服务人性化
一是进一步树立“为民服务”的执政理念，深化改革现有管理模式，切实克服“官僚”、“衙门”作风；二是对日益增多的外来人口要解放思想、转变观念，由过去的“是包袱、要限制、要管理”转变为“是财富、要尊重、要服务”，把流动人口与出租房屋管理纳入到社会、经济、资源、环境可持续发展的总体框架下统筹安排；三是坚持以人为本、服务为先，以群众利益为重、以群众期盼为念，充分尊重人、理解人、关心人，实施一线服务、便捷服务和微笑服务等人性化服务；四是寓管理于服务之中，实现管理与服务有机统一，避免只见管理不见服务，使居民群众权益得到保障，共享发展成果。
（二）重心下沉，实现社会管理精细化
社会管理网格的划分应以社区（村）为基础，可结合居民小组、楼、门、院等实际情况，在社区（村）网格内再划分网格单元。网格之间应实现无缝对接，并与现有社区管理体制和城市管理单元网格相衔接、相融合。根据面积大小、人口多少、服务管理事项数量等具体情况，按照全面覆盖、方便实用、无缝衔接的要求进行划分。可以把城管监督员、维稳信息员、矛盾调解员、治安协管员和村（居）民管理员等社会力量分配到具体单元网格上，同时，还可吸纳社区（村）自治组织、社会组织、驻区单位、居民代表、楼长及各类志愿者参与网格社会服务管理工作。做到定人、定岗、定物、定责、定格，实现全员、全域、全时覆盖。
（三）优化机制，实现部门参与多元化
当前，由于机制和历史原因，特别是各行政部门网格化管理职权标准不统一、不衔接、不规范，容易出现“九龙治水”的局面。同时，随着城市管理的深入推进，专业部门不断增加，一定范围内提高了社会服务管理的针对性，但另一方面也造成了职能交叉、职责不清。再加上缺乏统一调度，部门联动机制不健全，容易造成一人一把号，各吹各的调，有利的事情抢着干，无利的事情互相推诿、扯皮，甚至无人管的情况。因此，应在各司其职，各尽其责的基础上，有必要进行部门调整组合、优化放权，并建立协调联动协调机制，有效推进网格化社会服务管理。
（四）整合资源，实现技术支撑信息化
推进网格化社会服务管理应以科技为支撑，注重整合，建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理和社会服务综合信息系统。一是充分整合共用已有的业务平台，避免重复建设和各自为政，实现横向互通、纵向互联的政府科技创安、公安、自治组织和企业租赁等视频监控联网联线，最大程度地提高信息化资源的利用率。二是建立内容丰富的人、地、物、事、组织等各类社会管理服务电子档案信息资源库，健全分类管理、定期排查、随时更新的工作机制，做到底数清、情况明、台帐全、可共享。三是整合社会管理体系建设，建立专群结合、点面结合，人、物、技相结合的网格化社会服务管理体系。
深化网格化社会服务管理，切实解决社会服务管理中的突出问题，不断提升社会服务管理水平，是适应社会发展的必然要求。当前，我国社会政治、经济改革已进入攻坚阶段，构建“小政府、大服务”的服务管理格局已成社会发展之必然，同时，通过招标引进第三方，有效促进社会服务管理工作落实或是一种有益探索。因此，加强和创新社会服务管理，不断深化网格化社会服务管理是一个长期、艰巨的研究课题。
（责任编辑：李利）
一、城乡结合部地区社会服务管理面临的主要问题
（一）外来人口已经成为城乡人口的重要组成
海淀北部城乡结合部地区位于北京市中关村国家自主创新示范区建设发展的腹地，随着周边中关村软件园、永丰产业基地、生命科学园、航天城等高科技园区的快速发展，城乡结合部周边交通条件得以大力改善，村民竞相出租廉价自建房屋，吸引了大量流动人口前来租住，周边村庄已经成为“蚁族”的重要聚集地。以西北旺镇为例，目前户籍人口27304名，而现有在册流动人口达95853名（外来人口管理办最新动态数据），流动人口是常住人口的3.51倍，由于大量流动人口的无序涌入，导致村政资源不堪重负，一系列的社会管理问题突显（市容环境、交通秩序、社会治安、消防安全等问题尤其突出）。外来人口和出租房屋管理已经成为基层社会服务管理的重中之重（如图1）。
（二）市容环境已经成为社会管理的“疑难杂症”
由于受历史原因、地域环境和流动人口增多等诸多因素的制约，多年来，城乡结合部地区市容环境“脏、乱、差”问题一直没有得到有效解决，从近三年西北旺镇城市管理网格区域内的统计数据来看，市容环境案件一直居高不下，并呈上升趋势。2011年，市容环境类案件占全年管理案件的22.20%；2012年市容环境类案件占全年管理案件的33.04%；2013年，市容环境类案件占全年管理案件的36.02%（如图2）。
（三）火灾隐患已经成为公共安全的突出问题
当地村民受经济利益的驱使，将自家原来的平房翻建成为多层建筑。村内新建的房屋主要出租给外来人口居住或作为餐饮、商铺等经营场所。当前，各村存在着诸多消防安全隐患：一是私搭乱建造成道路狭窄，最窄处仅2.5米，消防车无法正常通行；二是人口密度较大，且以村民自行管理出租房屋为主，一旦发生火灾，容易发生群死群伤事故；三是由于租住用户大量使用家用电器，各村用电量急剧增加，用电安全存在重大隐患；四是各村目前尚无市政消防管线，发生火灾事故只能靠消防车运水灭火，消防水源无法得到保障。因此，一旦发生火灾必将发生火烧连营，很容易造成重大人员伤亡和重大财产损失。
（四）违法建筑已经成为社会管理的严重困扰
目前，村民用于出租的违章建筑存在着诸多不安全因素：一是无规划部门审批、无正规设计、无建设部门验收，绝大多数为自行找没有资质的个体施工队施工，无法达到消防和防震要求；二是村民居住地无正规排污管道，地下四周被污水浸泡，无法打牢地基，多数村民在仅有一米多深的地基上翻建或改建多层楼房，甚至就在原来的房屋上加层建设，存在着重大安全隐患；三是村民为节约建房成本，使用了大量廉价、低劣的钢材、水泥、砖瓦、电线等建筑材料，房屋质量没有可靠保证；四是有的村民为了省心、省力，将工程承包给无资质的小施工队施工，包工头为了争抢工程，千方百计压低报价、偷工减料，加班加点抢工期，致使工程质量无法得到保证。依据海淀区查处违法建设平台信息统计，每月都有违建立案，遏制和查处违法建设工作非常艰巨。
二、城乡结合部地区社会服务管理问题原因浅析
（一）独特的区位优势和市场供求关系决定了结合部流动
人口管理与出租房屋问题现状。随着北京城市建设总体规划的实施，城乡结合部地区的城市化进程在逐步加快。近年来，镇域相继开发建设了中关村软件园、上地信息产业基地、永丰产业基地、中关村生命科学园、航天城等多个高科技园区。同时，由于辖区和周边数条公交线路的引入、城铁的开通和高速路的建成，交通得到了极大改善，区位优势明显和交通便利是造成大量流动人口涌入的一个客观原因。伴随城乡一体化进程的加快，二元结构的逐步消除，周边村产生了大量剩余劳动力无法就业，村民受利益驱使大量翻建廉价出租房屋，吸引了大量外来人口前来租住，以此来增加收入，主观上也造成大量流动人口涌入。由于租金相对便宜，来到周边村庄租住的人口数量庞大，又以年青人为主，管理难度很大。
（二）管理体制落后，特别是流动人口管理制度落后决定了城乡结合部社会管理问题现状
随着户籍制度改革的不断深入，对外地来京人员在务工、就业、经商、房屋租赁、卫生防疫、小孩上学等方面的限制逐步被取消，在一定程度上影响着劳动力市场的供需关系，而且还对流动人口管理产生了深刻影响。近年来，镇域各村委会由原来自治管理三万多名村民，到现在综合服务管理近十万人，各村委会用于村政建设维护和流动人口管理的经费均达上千万元，管理任务异常艰巨。例如，目前全镇总共配备了130名外来人口协管员，而按照千分之三的比例要求，以周边村庄村10万人口计算就需配备约300名，协管员数量严重缺编；各村委会都雇用了上百名清洁工，全镇每天清运近百吨的生活垃圾；聘用873名联防队员，每天进行昼夜巡逻，维护全村社会治安；有限的计生干部和计生协管员，承担着数万名育龄妇女的孕情普查、监察工作，而且，由于房东和流动人口育龄妇女的不重视、不配合，很难掌握真实孕情，更无法采取有效的针对性措施，流动人口综合管理工作任重道远。
（三）传统行政管理理念和居民就业要求，一定程度上制约了社会服务管理市场化模式的运作
以市容环境为例，目前，市容环境的责任机制属“二元”结构，即：村级道路由村委会自治组织负责，市政路由政府相关部门负责保障。由于目前村级道路的环境治理资金由区、镇、村委会各出三分之一，同时，考虑吸纳因转居而失业的村民就业问题，村委会具体负责保洁队伍的招聘和管理。因此，这样的“二元结构”机制增加了落实难度，政府相关部门实际上起到的只是所谓的指导协调作用，很难落实考核奖惩等措施。而村委会为了节约开支，最低限度地招聘用工，更谈不上建立奖励考核制度，缺乏调动用工积极性的相关制度，致使相关工作难以落实到位，有必要探索市场化的保洁模式。 （四）有效监管制度缺失、依法行政不到位， 客观上制约了社会服务管理问题的解决
以遏制和查处违法建设为例，由于镇政府、村委会没有村民宅基地翻建房屋的审批权和拆除执法权，多年来，村民自行翻建房屋成风，致使违章建设泛滥失控。2009年12月镇成立了违法建设核查队，具体负责本行政区域内违法建设核查防控工作，按照权限依法对违法建设进行查处及拆除，受理违法建设举报工作，以及开展相关法律法规的宣传。虽然一定程度上遏制了违章建设的蔓延，但是，由于历史和社会原因，以及制度机制上的缺陷，很难做到有效根治。
三、深化城乡结合部网格化社会服务管理的对策和建议
（一）转化理念，实现社会服务人性化
一是进一步树立“为民服务”的执政理念，深化改革现有管理模式，切实克服“官僚”、“衙门”作风；二是对日益增多的外来人口要解放思想、转变观念，由过去的“是包袱、要限制、要管理”转变为“是财富、要尊重、要服务”，把流动人口与出租房屋管理纳入到社会、经济、资源、环境可持续发展的总体框架下统筹安排；三是坚持以人为本、服务为先，以群众利益为重、以群众期盼为念，充分尊重人、理解人、关心人，实施一线服务、便捷服务和微笑服务等人性化服务；四是寓管理于服务之中，实现管理与服务有机统一，避免只见管理不见服务，使居民群众权益得到保障，共享发展成果。
（二）重心下沉，实现社会管理精细化
社会管理网格的划分应以社区（村）为基础，可结合居民小组、楼、门、院等实际情况，在社区（村）网格内再划分网格单元。网格之间应实现无缝对接，并与现有社区管理体制和城市管理单元网格相衔接、相融合。根据面积大小、人口多少、服务管理事项数量等具体情况，按照全面覆盖、方便实用、无缝衔接的要求进行划分。可以把城管监督员、维稳信息员、矛盾调解员、治安协管员和村（居）民管理员等社会力量分配到具体单元网格上，同时，还可吸纳社区（村）自治组织、社会组织、驻区单位、居民代表、楼长及各类志愿者参与网格社会服务管理工作。做到定人、定岗、定物、定责、定格，实现全员、全域、全时覆盖。
（三）优化机制，实现部门参与多元化
当前，由于机制和历史原因，特别是各行政部门网格化管理职权标准不统一、不衔接、不规范，容易出现“九龙治水”的局面。同时，随着城市管理的深入推进，专业部门不断增加，一定范围内提高了社会服务管理的针对性，但另一方面也造成了职能交叉、职责不清。再加上缺乏统一调度，部门联动机制不健全，容易造成一人一把号，各吹各的调，有利的事情抢着干，无利的事情互相推诿、扯皮，甚至无人管的情况。因此，应在各司其职，各尽其责的基础上，有必要进行部门调整组合、优化放权，并建立协调联动协调机制，有效推进网格化社会服务管理。
（四）整合资源，实现技术支撑信息化
推进网格化社会服务管理应以科技为支撑，注重整合，建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理和社会服务综合信息系统。一是充分整合共用已有的业务平台，避免重复建设和各自为政，实现横向互通、纵向互联的政府科技创安、公安、自治组织和企业租赁等视频监控联网联线，最大程度地提高信息化资源的利用率。二是建立内容丰富的人、地、物、事、组织等各类社会管理服务电子档案信息资源库，健全分类管理、定期排查、随时更新的工作机制，做到底数清、情况明、台帐全、可共享。三是整合社会管理体系建设，建立专群结合、点面结合，人、物、技相结合的网格化社会服务管理体系。
深化网格化社会服务管理，切实解决社会服务管理中的突出问题，不断提升社会服务管理水平，是适应社会发展的必然要求。当前，我国社会政治、经济改革已进入攻坚阶段，构建“小政府、大服务”的服务管理格局已成社会发展之必然，同时，通过招标引进第三方，有效促进社会服务管理工作落实或是一种有益探索。因此，加强和创新社会服务管理，不断深化网格化社会服务管理是一个长期、艰巨的研究课题。
（责任编辑：李利）