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近期欧盟委员会提出了在下一期科研与创新计划中加强公私合作的一揽子创新投资措施，计划未来7年从欧盟、产业界及成员国共调动220亿欧元资金，支持创新药物、燃料电池与氢、生物基产业、未来工厂、节能建筑、绿色汽车、未来互联网等重要领域的创新。
一、欧盟开展科研创新公私合作的政策背景与需求
欧盟委会员近期宣布了一揽子措施，计划未来7年欧盟、产业界及成员国将共同投入220亿欧元，为大型、长期、高风险的科研与创新行动计划提供重要资助，以维持欧盟在一些战略性、全球竞争性技术行业的领先地位，因为这些行业目前提供了400多万个优质就业岗位，并将有助于欧盟实现2020年制造业占GDP比重达到20%的目标。这些合作是执行欧洲创新型联盟政策、欧洲工业政策和欧洲关键使能技术战略的重要要素，将为气候、能源、数字议程、交通、健康及其他欧盟政策的实施贡献力量。
科研与创新是高风险活动，市场失灵是公共部门支持私营部门科研与创新活动的有力原因。但在许多情况下，由于行业部门重要、挑战及技术复杂、创新周期长、投资规模大，对单个项目的公共投资难以奏效。对于这些情况，公共部门和私营部门需要形成高度有组织化的伙伴关系，联合制定、资助和执行目标远大的科研与创新议程。
欧盟委员会指出，对于欧洲和国际性的行业，只要投资规模超出单个成员国的能力，最有效的方式就是在欧盟层面建立伙伴关系。具体而言，公私合作可为实现欧盟下一期科研与创新计划——“地平线2020”计划（2014-2020年）的目标提供强有力的必要工具，因为：（1）公私合作能促进长期性、战略性的科研与创新，减少不确定性；（2）通过人力、财力和基础设施资源共享，能使科研与创新投资更加有效；（3）有助于形成跨学科方法，促进知识和专业技能的高效共享，可更好地应对复杂挑战；（4）有助于促进创新技术更快走向市场，例如，通过企业间的合作与信息共享，加快学习过程；（5）为应对重要社会挑战和实现“欧洲2020战略”的主要政策目标，可使科研与创新活动形成规模。
二、欧盟实施“联合技术计划”的经验
欧盟在第七研发框架计划（2007-2013年）中首次引入了欧盟层面的公私合作机制，主要执行形式之一就是设立“联合技术计划”（JTI） ， 并通过专门设立的法人实体——“联合执行体”（JU）执行。在第七研发框架计划中，欧盟在航空、制药、燃料电池与氢、嵌入式系统和纳米电子领域设立了5项“联合技术计划”，这些计划接受定期监督、评审和评估。评估结果表明，公私合作，尤其是“联合技术计划”代表了欧盟执行科研与创新政策的一种创新方法。“联合技术计划”把有关工业部门科研与创新方面的领先者聚集起来，让它们围绕战略性的科研与创新议程集中并协调行动。市场失灵、所需行动的长期性、实现重大突破所需的投入规模为启动这些“联合技术计划”提供了充分的理由。
“联合技术计划”在吸引高水平的产业界参与方面取得了成功。在第七研发框架计划下，欧盟共向5项“联合技术计划”投入31.2亿欧元，产业界配套投入46.6亿欧元。
三、“地平线2020”计划下的“联合技术计划”
欧盟“地平线2020”计划将允许一些影响深远的合作形式，包括“联合技术计划”。根据第七研发框架计划下取得的已有经验、“地平线2020”计划新的法律依据和产业伙伴的明确承诺，欧盟委员会提出，在“地平线2020”计划开始时就设立5项联合技术计划，拟在以下领域取得重大突破：
（1）创新药物：提供新的、更有效的诊断和治疗方法。欧盟和产业伙伴将分别投入17.25亿欧元。
（2）燃料电池与氢：欧盟和产业伙伴将分别投入7亿欧元。
（3）清洁天空：从根本上降低下一代飞机的环境影响。欧盟和产业伙伴将分别投入18亿和22.5亿欧元。
（4）生物基产业：开发新的、具有竞争力的生物基价值链，替代化石燃料需求，并对农村发展产生强有力影响。欧盟和产业伙伴将分别投入10亿和28亿欧元。这项行动是根据《欧洲生物经济战略》确定的一项新计划。
（5）电子元器件及系统：使欧盟继续处于电子元器件及系统领域的最前沿。欧盟、产业伙伴和成员国将分别投入10亿、36亿和12亿欧元。
欧盟委员会指出，所有这些“联合技术计划”将研究支撑全球竞争性产业增长与就业的战略性技术。所有有关行业已经或正在快速兴起，成为知识型欧洲经济的据点，目前就业人数超过400万人，而且全球市场不断增长，只要欧盟能打造和维持技术领先地位，欧盟就能在全球市场中处于有利地位。这些“联合技术计划”将支持“欧洲2020战略”的目标——智能型增长、可持续增长和包容性增长。在财力资源有限时期，欧洲迫切需要确保必要的重大投资，而且上述领域面临着市场失灵的威胁。
与第七研发框架计划下的“联合技术计划”相比，“地平线2020”计划下的“联合技术计划”将具有如下特点：
（1）目标将更清晰、更远大，将为欧盟竞争力及其政策目标作出贡献。每项“联合技术计划”都有可测度的具体目标和关键绩效指标，便于监测和评估。目标将更加强调创新及影响，希望跨越科研与商业化应用之间的“死亡之谷”。
（2）将改善管理，以确保对新参与者持开放态度，资金按优分配，并加强与成员国活动之间的联系。欧盟绝大部分的资金分配将按照与地平线2020计划其他部分相同的规则，实行公开招标。在任何情况下，“联合技术计划”都向新的合作伙伴开放。地平线2020计划下的“联合技术计划”还将与成员国的类似活动建立更加紧密的联系。
（3）将大幅简化执行体系和参与规则。通过作出新的专门财务规定，使“联合技术计划”成为公私合作的“理想家园”，促进产业界大力参与。另外，《地平线2020参与规则》将统一适用于各项“联合技术计划”。
（4）产业界投入加大，其资金投入至少要与欧盟的预算投入相称。产业界对“联合技术计划”的直接投入总额将约为100亿欧元。
四、“地平线2020”计划下的契约型公私合作
作为对“联合技术计划”的补充，欧盟委员会还与私营部门开展了其他有组织的合作。在2008年出台的欧洲经济复苏计划的支持下，未来工厂、节能建筑、绿色汽车领域的3项公私合作得以启动，欧盟共出资16亿欧元。
在此经验基础上，“地平线2020”计划将继续支持此类合作。为提高透明度，这些合作伙伴关系将以欧盟委员会和产业界签订的契约协议为依据，将约定目标、各方承诺以及关键绩效指标与产出。欧盟委员会正在考虑在未来工厂、节能建筑、绿色汽车、未来互联网（关注有线和无线第五代网络基础设施）、可持续流程工业、机器人、光子学和高性能计算领域建立契约型公私合作伙伴关系。总的来说，这些领域在欧洲经济中占很大份额，并且欧盟的相关文件已经明确了开展公私合作的需要。
对于上述每个领域，欧盟委员会将要求产业界在建议书中提出明确的路线图。路线图要与其他利益相关方公开协商后制定，应描述愿景、科研与创新内容以及增长和就业等方面的预期影响。产业界的建议书还要写明产业界承诺的性质和程度以及公私合作的杠杆效应。欧盟委员会将评价产业界的建议书。对于评价结果持肯定意见的，欧盟委员会将与私营伙伴签订谅解备忘录，将明确合作的一般目标与具体目标、私营伙伴的投入情况（投入大且与欧盟投入相称）、关键绩效指标及预期影响、2014-2020年欧盟的资金投入额、监管和评审机制以及治理结构。
五、“地平线2020计划”下的其他合作
欧盟委员会还将充分利用其他合作形式来执行“地平线2020”计划。欧盟委员会正在提出与成员国建立公对公合作的四项立法提案。除了上述“联合技术计划”和契约型公私合作外，“地平线2020”计划还将通过“欧洲创新伙伴计划”、“联合研究创新计划”（JPI）、“欧洲技术平台”等合作形式向私营部门征求建议。同样在“地平线2020”计划下，欧洲创新与技术研究院将建立一些“知识与创新共同体”，这些共同体将在有组织的长期伙伴关系下把教育、科研和产业部门聚集在一起。
此外，“未来新兴技术旗舰计划”项目——石墨烯项目和人脑项目力图建立大规模、长期的欧洲伙伴关系，是公私合作的另一种补充。这两个项目在项目初期是科学驱动型的，但是在10年项目期里，产业界的参与力度将逐步加大。
一、欧盟开展科研创新公私合作的政策背景与需求
欧盟委会员近期宣布了一揽子措施，计划未来7年欧盟、产业界及成员国将共同投入220亿欧元，为大型、长期、高风险的科研与创新行动计划提供重要资助，以维持欧盟在一些战略性、全球竞争性技术行业的领先地位，因为这些行业目前提供了400多万个优质就业岗位，并将有助于欧盟实现2020年制造业占GDP比重达到20%的目标。这些合作是执行欧洲创新型联盟政策、欧洲工业政策和欧洲关键使能技术战略的重要要素，将为气候、能源、数字议程、交通、健康及其他欧盟政策的实施贡献力量。
科研与创新是高风险活动，市场失灵是公共部门支持私营部门科研与创新活动的有力原因。但在许多情况下，由于行业部门重要、挑战及技术复杂、创新周期长、投资规模大，对单个项目的公共投资难以奏效。对于这些情况，公共部门和私营部门需要形成高度有组织化的伙伴关系，联合制定、资助和执行目标远大的科研与创新议程。
欧盟委员会指出，对于欧洲和国际性的行业，只要投资规模超出单个成员国的能力，最有效的方式就是在欧盟层面建立伙伴关系。具体而言，公私合作可为实现欧盟下一期科研与创新计划——“地平线2020”计划（2014-2020年）的目标提供强有力的必要工具，因为：（1）公私合作能促进长期性、战略性的科研与创新，减少不确定性；（2）通过人力、财力和基础设施资源共享，能使科研与创新投资更加有效；（3）有助于形成跨学科方法，促进知识和专业技能的高效共享，可更好地应对复杂挑战；（4）有助于促进创新技术更快走向市场，例如，通过企业间的合作与信息共享，加快学习过程；（5）为应对重要社会挑战和实现“欧洲2020战略”的主要政策目标，可使科研与创新活动形成规模。
二、欧盟实施“联合技术计划”的经验
欧盟在第七研发框架计划（2007-2013年）中首次引入了欧盟层面的公私合作机制，主要执行形式之一就是设立“联合技术计划”（JTI） ， 并通过专门设立的法人实体——“联合执行体”（JU）执行。在第七研发框架计划中，欧盟在航空、制药、燃料电池与氢、嵌入式系统和纳米电子领域设立了5项“联合技术计划”，这些计划接受定期监督、评审和评估。评估结果表明，公私合作，尤其是“联合技术计划”代表了欧盟执行科研与创新政策的一种创新方法。“联合技术计划”把有关工业部门科研与创新方面的领先者聚集起来，让它们围绕战略性的科研与创新议程集中并协调行动。市场失灵、所需行动的长期性、实现重大突破所需的投入规模为启动这些“联合技术计划”提供了充分的理由。
“联合技术计划”在吸引高水平的产业界参与方面取得了成功。在第七研发框架计划下，欧盟共向5项“联合技术计划”投入31.2亿欧元，产业界配套投入46.6亿欧元。
三、“地平线2020”计划下的“联合技术计划”
欧盟“地平线2020”计划将允许一些影响深远的合作形式，包括“联合技术计划”。根据第七研发框架计划下取得的已有经验、“地平线2020”计划新的法律依据和产业伙伴的明确承诺，欧盟委员会提出，在“地平线2020”计划开始时就设立5项联合技术计划，拟在以下领域取得重大突破：
（1）创新药物：提供新的、更有效的诊断和治疗方法。欧盟和产业伙伴将分别投入17.25亿欧元。
（2）燃料电池与氢：欧盟和产业伙伴将分别投入7亿欧元。
（3）清洁天空：从根本上降低下一代飞机的环境影响。欧盟和产业伙伴将分别投入18亿和22.5亿欧元。
（4）生物基产业：开发新的、具有竞争力的生物基价值链，替代化石燃料需求，并对农村发展产生强有力影响。欧盟和产业伙伴将分别投入10亿和28亿欧元。这项行动是根据《欧洲生物经济战略》确定的一项新计划。
（5）电子元器件及系统：使欧盟继续处于电子元器件及系统领域的最前沿。欧盟、产业伙伴和成员国将分别投入10亿、36亿和12亿欧元。
欧盟委员会指出，所有这些“联合技术计划”将研究支撑全球竞争性产业增长与就业的战略性技术。所有有关行业已经或正在快速兴起，成为知识型欧洲经济的据点，目前就业人数超过400万人，而且全球市场不断增长，只要欧盟能打造和维持技术领先地位，欧盟就能在全球市场中处于有利地位。这些“联合技术计划”将支持“欧洲2020战略”的目标——智能型增长、可持续增长和包容性增长。在财力资源有限时期，欧洲迫切需要确保必要的重大投资，而且上述领域面临着市场失灵的威胁。
与第七研发框架计划下的“联合技术计划”相比，“地平线2020”计划下的“联合技术计划”将具有如下特点：
（1）目标将更清晰、更远大，将为欧盟竞争力及其政策目标作出贡献。每项“联合技术计划”都有可测度的具体目标和关键绩效指标，便于监测和评估。目标将更加强调创新及影响，希望跨越科研与商业化应用之间的“死亡之谷”。
（2）将改善管理，以确保对新参与者持开放态度，资金按优分配，并加强与成员国活动之间的联系。欧盟绝大部分的资金分配将按照与地平线2020计划其他部分相同的规则，实行公开招标。在任何情况下，“联合技术计划”都向新的合作伙伴开放。地平线2020计划下的“联合技术计划”还将与成员国的类似活动建立更加紧密的联系。
（3）将大幅简化执行体系和参与规则。通过作出新的专门财务规定，使“联合技术计划”成为公私合作的“理想家园”，促进产业界大力参与。另外，《地平线2020参与规则》将统一适用于各项“联合技术计划”。
（4）产业界投入加大，其资金投入至少要与欧盟的预算投入相称。产业界对“联合技术计划”的直接投入总额将约为100亿欧元。
四、“地平线2020”计划下的契约型公私合作
作为对“联合技术计划”的补充，欧盟委员会还与私营部门开展了其他有组织的合作。在2008年出台的欧洲经济复苏计划的支持下，未来工厂、节能建筑、绿色汽车领域的3项公私合作得以启动，欧盟共出资16亿欧元。
在此经验基础上，“地平线2020”计划将继续支持此类合作。为提高透明度，这些合作伙伴关系将以欧盟委员会和产业界签订的契约协议为依据，将约定目标、各方承诺以及关键绩效指标与产出。欧盟委员会正在考虑在未来工厂、节能建筑、绿色汽车、未来互联网（关注有线和无线第五代网络基础设施）、可持续流程工业、机器人、光子学和高性能计算领域建立契约型公私合作伙伴关系。总的来说，这些领域在欧洲经济中占很大份额，并且欧盟的相关文件已经明确了开展公私合作的需要。
对于上述每个领域，欧盟委员会将要求产业界在建议书中提出明确的路线图。路线图要与其他利益相关方公开协商后制定，应描述愿景、科研与创新内容以及增长和就业等方面的预期影响。产业界的建议书还要写明产业界承诺的性质和程度以及公私合作的杠杆效应。欧盟委员会将评价产业界的建议书。对于评价结果持肯定意见的，欧盟委员会将与私营伙伴签订谅解备忘录，将明确合作的一般目标与具体目标、私营伙伴的投入情况（投入大且与欧盟投入相称）、关键绩效指标及预期影响、2014-2020年欧盟的资金投入额、监管和评审机制以及治理结构。
五、“地平线2020计划”下的其他合作
欧盟委员会还将充分利用其他合作形式来执行“地平线2020”计划。欧盟委员会正在提出与成员国建立公对公合作的四项立法提案。除了上述“联合技术计划”和契约型公私合作外，“地平线2020”计划还将通过“欧洲创新伙伴计划”、“联合研究创新计划”（JPI）、“欧洲技术平台”等合作形式向私营部门征求建议。同样在“地平线2020”计划下，欧洲创新与技术研究院将建立一些“知识与创新共同体”，这些共同体将在有组织的长期伙伴关系下把教育、科研和产业部门聚集在一起。
此外，“未来新兴技术旗舰计划”项目——石墨烯项目和人脑项目力图建立大规模、长期的欧洲伙伴关系，是公私合作的另一种补充。这两个项目在项目初期是科学驱动型的，但是在10年项目期里，产业界的参与力度将逐步加大。