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摘要：我国城镇化与土地财政呈现相互促进、共生共荣的格局。在双方相互作用机制中，城镇化造成的财政支出压力和建设用地需求增加刺激地方政府对土地财政收入和土地经营模式的依赖，进而催生土地财政；土地财政为城镇化提供财政资金支持、保障城镇建设用地供应、引导城镇建设合理规划、促进地方经济发展，最终推动城镇化的进程。新型城镇化增大地方财政支出规模和城镇建设用地需求，将使土地财政得以维系。
关键词：土地财政；新型城镇化；财政支出；建设用地
中图分类号：F301；F812.41；F299.2；F830.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）009-00000-02
引言
自上世纪90年代开始，我国城镇化和土地财政相互作用，双双实现快速增长，至2014年我国城镇化率达54.77%，全国土地出让金收入达4.29万亿元人民币，同比增长3.1%。新型城镇化战略确立以来，各地方政府先后推出城镇化发展规划，新型城镇化进程加快，但土地财政问题的长期存在不利于社会经济的持续健康发展。探讨城镇化与土地财政的相互作用机制，在此基础上分析新型城镇化对土地财政的影响具有重要意义。
一、土地财政与城镇化的概念
（一）土地财政及土地财政收入的界定
土地财政是政府通过土地经营获得土地出让金和相关税费收入的行为。土地财政收入包括税收收入、非税收入、土地抵押贷款三部分：税收收入为与土地直接和间接相关的税收，如耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税；非税收入为包括土地出让收入在内的政府性基金收入和行政事业性收费；土地抵押贷款为地方融资平台以土地使用权为抵押向金融机构借入的贷款，属地方政府隐性债务。地方政府对土地财政的依赖导致耕地流失、违规征地、房价高企、地方债务膨胀等一系列社会经济问题。
（二）城镇化的内涵
城镇化是农村人口向城市转移和城市人口增加的过程。城镇化包含城镇建设和人的城镇化两个方面。城镇建设主要为城镇基础设施向城郊、农村地区扩张和引入工商业企业投资的过程。人的城镇化是农村人口向城镇转移，在城镇内长期定居、实现就业、承担相应纳税义务、平等享受当地公共服务，最终完全落户的过程。人的城镇化是核心，城镇建设是基础，城镇建设以承接人口转移和促进地方经济发展为要求。我国以往的城镇化以城镇建设为主，当前的新型城镇化则强调真正实现人的城镇化。
二、城镇化催生土地财政
（一）城镇化造成财政支出压力
城镇化的资金需求来自城镇建设和人的城镇化两方面。第一，城镇建设的资金需求来自征地拆迁、土地开发、基础设施建设、保障性住房建设等刚性的建设支出。不少地方政府为加速扩建城市规模，主导新区开发、机关事业单位搬迁新址，甚至出现重复建设、政绩工程，加大了城镇建设的资金需求压力。第二，人的城镇化的资金需求压力来源于外来人口纳入当地社会保障体系、原有社保体系提升完善、城乡统筹中弥补农村公共服务缺口、城镇科教文卫建设等公共服务提供。
我国政府是城镇化的主导者，各地城镇化具体工作属于市县级地方政府履行社会管理、提供公共服务、支持经济建设的职能范畴，所需资金来自公共财政支出，因此城镇化的资金需求加大了政府的财政支出压力。1994年分税制改革形成财权上移中央、事权下放地方政府的格局，省级政府在将事权进一步转移至市县级政府的同时却没有下移财权，使市县级政府承担的公共事务增加但财权与事权不相匹配。在地方税收收入与中央转移支付不足的情况下，市县级政府财政支出压力极大，迫切需要开辟新的财政收入来源，形成推动土地财政的根本动力。
（二）城镇化加大建设用地需求
城镇化建设中，基础设施建设、房地产开发、工业企业投资、机关事业单位办公区兴建等建设项目产生巨大的建设用地需求。根据《土地管理法》对土地性质与用途的严格限定，能满足上述城镇化建设用地需求的仅有国有城镇建设用地，但我国存量城镇建设用地数量有限，迫使推动城镇化中地方政府大量新增城镇建设用地。我国城镇化建设呈现外延式扩张特征，周边农村地区被纳入城镇体系，征用农村集体土地并转为城镇建设用地成为满足建设用地需求的必然选择。
农村集体土地征转中，地方政府凭借控制建设用地流转的行政权力处于垄断地位，将农村集体土地征用经批转为城镇建设用地，再将土地使用权通过招、拍、挂的有偿出让方式出让给企业，获得巨额土地出让金。企业在后续土地开发、流转、经营中要缴纳各项税费。地方政府还可利用土地使用权抵押获取金融机构贷款。这不仅缓解了城镇建设用地的不足，还获得巨额的土地财政收入，形成城镇化的征地-用地-征地重复循环的土地经营模式。地方政府正是抓住城镇化中城镇建设用地供不应求的市场机遇，实现以城镇化维系土地财政。
三、土地财政推动城镇化
（一）土地财政收入为城镇化提供资金支持
第一，土地财政收入为城镇基础设施建设、招商引资提供先行资本，为容纳农村居民转移和改善当地公共服务提供坚实的财政收入保障。
第二，土地出让金优先对被征地居民进行经济补偿和生活安置、兴建保障房和安置房、农村人口向城镇转移的社会保障支出。
第三，土地出让金有助于实行城乡统筹，完善城乡基础设施建设，弥补城乡公共服务差距。
第四，相关税费收入是地方政府的重要财政收入来源，属预算内财政收入，统一上缴国库，在核定地方应得税费和经人大预算批准后，统一用于地方经济建设、科教文卫、社会保险的支出。第四，以土地使用权为抵押向金融机构融资，在地方政府债券自发自还机制尚未建立的情况下有效应对地方财政赤字。
（二）土地财政为城镇化筹集建设用地
地方政府通过征地、储备、出让的方式对土地资源加以管理，充分利用存量和新增的城镇建设用地向城镇化供应必须的建设用地。一是盘活存量城镇建设用地，避免建设用地资源浪费。二是对农村地区征地后，将其纳入城镇规划体系，大力开展城市建设。这使城镇基础设施建设、工商企业投资和居民住宅消费对城市建设用地的需求得以满足。并且土地财政对土地的经营有收益性，加快了土地的供应、流转速度，使得稀缺的土地资源得以高效配置。 （三）土地财政引导城镇建设合理规划
土地财政在土地经营和管理中，要求合理规划城市建设的规模和布局，促进土地资源的优化配置和节约使用。土地的出让和划拨依据城市建设规划并综合考虑土地用途和收益，对不同用途实行不同政策。对于道路等市政基础设施、因招商引资而进驻当地的企业、新建的医院等事业性单位实施有偿或无偿行政划拨，使得土地供应跟上城镇化建设速度。对于新区，卫星城的房地产投资、工业园区的生产建设投资，实行招、拍、挂土地有偿出让的方式，充分发挥市场对资源的配置作用。因此土地财政可避免土地资源的浪费，促进城市合理布局和使用规划。
（四）土地财政促进城镇化中的地方经济发展
我国三、四线城市，尤其是偏远落后地区中小城市，城镇化起步晚，工业底子薄，经济总体发展水平滞后，前期土地财政对后期城镇化提供了经济基础。土地财政通过积极开发建设用地为企业投资创造条件，以税费优惠和低价土地划拨等政策招商引资，促进外地工商企业落户，带动当地的建筑业等制造业发展，提供更多就业岗位，吸纳务工人口转移。城镇规模扩展，城镇人口增加，土地财政收入确保公共服务和基础设施支出及时跟进，使居民生活水平提高，释放其对文化娱乐、商品劳务的消费需求，刺激服务业快速发展。附近农村地区因征地直接纳入城镇体系，人员城镇化，或受益于城乡统筹兼顾，公共服务提升，劳动力在附近城镇实现就近就业。
四、新型城镇化对土地财政的影响
（一）新型城镇化的特征
国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014–2020年）》为我国新型城镇化战略制定了总体发展框架，提出将构建多个城市群，加快发展中小城市，重点发展小城镇，在2020年实现常住人口城镇化率达到约60%、户籍人口城镇化率达到约45%的总目标，要求推进农业人口市民化，提升基本公共服务水平，推动城乡一体化发展。与以往城镇化偏重城镇建设不同，新型城镇化有以下特点：一是以人的城镇化为核心，加速农村人口就地融入城镇；二是强调经济与社会和谐发展，注重生态环境建设和城市合理布局规划；三是大中小城市和小城镇统筹兼顾、协调发展；四是推动城乡一体化，实现城乡公共服务均等化。这将使新型城镇化对土地财政产生新的影响。
（二）新型城镇化促成土地财政的新一轮发展
1.新型城镇化扩大地方财政支出规模，加深地方政府对土地财政收入的依赖
新型城镇化以人的城镇化为核心，在推进城镇建设的同时更注重人的城镇化，使得城镇化的财政支出呈现新特点，且财政支出总体规模不断增大：一是城镇基础设施建设等经济建设支出的规模增加。二是由于需要将农业转移人口纳入城镇社保体系、相应提升城镇公共服务水平、弥补农村地区公共服务和社会保障不足的历史欠账，新型城镇化将使公共服务、社会保障需求显化，公共服务和社会保障支出逐渐成为刚性支出，所占财政支出比重与规模大幅增加。地方政府在税收收入和中央政府财政转移支付不足的情况下，以土地财政收入支撑城镇化财政支出的方式还将延续。
2.新型城镇对城镇建设用地需求提高，刺激地方政府土地经营的进行
据我国国土资源部估计，未来每年我国城镇化用地需求将达560万亩，超过国务院制定的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的安排。存量城镇建设用地规模有限，耕地保护政策下农用地转为城镇建设用地的政策限制加大，因此新型城镇化对工业用地、居民住宅用地需求攀升但相应城镇建设用地的供应却长期偏紧，以土地经营获取巨额土地出让金收入仍有增长空间，刺激地方政府以公共利益的名义对周边农村土地开放、旧城区存量土地征收，进而获取土地出让收益和保障建设用地供给。
五、结论
城镇化和土地财政的相互作用机制使地方政府主导下的城镇化和土地财政相互促进、共生共存。地方政府缺乏稳定、充足的税收收入，现行征地制度没有改善，对建设用地流转的垄断地位保持不变，若该局面没有根本性改变，随着新型城镇化深入，城镇化的财政支出规模增大、城镇建设用地供不应求，土地财政将会继续维持，地方政府依赖土地财政的状况难以根本性扭转。
参考文献：
[1]杨柳. “土地财政”对新型城镇化的影响及改良途径[A]. 中国城市规划学会.城市时代，协同规划——2013中国城市规划年会论文集（10-区域规划与城市经济）[C].中国城市规划学会：，2013：8.
[2]韩本毅. 城市化与地方政府土地财政关系分析[J]. 城市发展研究，2010，（5）：12-17.
[3]薛翠翠，冯广京，张冰松. 城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述[J]. 中国土地科学，2013，（11）：90-96.
[4]欧胜彬，苏雪晨. 城镇化进程中的土地财政：两难困境与破解对策[J]. 华中农业大学学报（社会科学版），2014，（3）：12-16.
[5]贺雪峰. 城镇化进程中的土地财政问题思考[J]. 甘肃农业，2013，（3）：12-13.
作者简介：覃一鸣，男，本科，安徽财经大学在读，研究方向：互联网金融；程如，女，本科，安徽财经大学在读，研究方向：互联网金融；邢思齐，女，本科，安徽财经大学在读，研究方向：互联网金融。
关键词：土地财政；新型城镇化；财政支出；建设用地
中图分类号：F301；F812.41；F299.2；F830.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）009-00000-02
引言
自上世纪90年代开始，我国城镇化和土地财政相互作用，双双实现快速增长，至2014年我国城镇化率达54.77%，全国土地出让金收入达4.29万亿元人民币，同比增长3.1%。新型城镇化战略确立以来，各地方政府先后推出城镇化发展规划，新型城镇化进程加快，但土地财政问题的长期存在不利于社会经济的持续健康发展。探讨城镇化与土地财政的相互作用机制，在此基础上分析新型城镇化对土地财政的影响具有重要意义。
一、土地财政与城镇化的概念
（一）土地财政及土地财政收入的界定
土地财政是政府通过土地经营获得土地出让金和相关税费收入的行为。土地财政收入包括税收收入、非税收入、土地抵押贷款三部分：税收收入为与土地直接和间接相关的税收，如耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税；非税收入为包括土地出让收入在内的政府性基金收入和行政事业性收费；土地抵押贷款为地方融资平台以土地使用权为抵押向金融机构借入的贷款，属地方政府隐性债务。地方政府对土地财政的依赖导致耕地流失、违规征地、房价高企、地方债务膨胀等一系列社会经济问题。
（二）城镇化的内涵
城镇化是农村人口向城市转移和城市人口增加的过程。城镇化包含城镇建设和人的城镇化两个方面。城镇建设主要为城镇基础设施向城郊、农村地区扩张和引入工商业企业投资的过程。人的城镇化是农村人口向城镇转移，在城镇内长期定居、实现就业、承担相应纳税义务、平等享受当地公共服务，最终完全落户的过程。人的城镇化是核心，城镇建设是基础，城镇建设以承接人口转移和促进地方经济发展为要求。我国以往的城镇化以城镇建设为主，当前的新型城镇化则强调真正实现人的城镇化。
二、城镇化催生土地财政
（一）城镇化造成财政支出压力
城镇化的资金需求来自城镇建设和人的城镇化两方面。第一，城镇建设的资金需求来自征地拆迁、土地开发、基础设施建设、保障性住房建设等刚性的建设支出。不少地方政府为加速扩建城市规模，主导新区开发、机关事业单位搬迁新址，甚至出现重复建设、政绩工程，加大了城镇建设的资金需求压力。第二，人的城镇化的资金需求压力来源于外来人口纳入当地社会保障体系、原有社保体系提升完善、城乡统筹中弥补农村公共服务缺口、城镇科教文卫建设等公共服务提供。
我国政府是城镇化的主导者，各地城镇化具体工作属于市县级地方政府履行社会管理、提供公共服务、支持经济建设的职能范畴，所需资金来自公共财政支出，因此城镇化的资金需求加大了政府的财政支出压力。1994年分税制改革形成财权上移中央、事权下放地方政府的格局，省级政府在将事权进一步转移至市县级政府的同时却没有下移财权，使市县级政府承担的公共事务增加但财权与事权不相匹配。在地方税收收入与中央转移支付不足的情况下，市县级政府财政支出压力极大，迫切需要开辟新的财政收入来源，形成推动土地财政的根本动力。
（二）城镇化加大建设用地需求
城镇化建设中，基础设施建设、房地产开发、工业企业投资、机关事业单位办公区兴建等建设项目产生巨大的建设用地需求。根据《土地管理法》对土地性质与用途的严格限定，能满足上述城镇化建设用地需求的仅有国有城镇建设用地，但我国存量城镇建设用地数量有限，迫使推动城镇化中地方政府大量新增城镇建设用地。我国城镇化建设呈现外延式扩张特征，周边农村地区被纳入城镇体系，征用农村集体土地并转为城镇建设用地成为满足建设用地需求的必然选择。
农村集体土地征转中，地方政府凭借控制建设用地流转的行政权力处于垄断地位，将农村集体土地征用经批转为城镇建设用地，再将土地使用权通过招、拍、挂的有偿出让方式出让给企业，获得巨额土地出让金。企业在后续土地开发、流转、经营中要缴纳各项税费。地方政府还可利用土地使用权抵押获取金融机构贷款。这不仅缓解了城镇建设用地的不足，还获得巨额的土地财政收入，形成城镇化的征地-用地-征地重复循环的土地经营模式。地方政府正是抓住城镇化中城镇建设用地供不应求的市场机遇，实现以城镇化维系土地财政。
三、土地财政推动城镇化
（一）土地财政收入为城镇化提供资金支持
第一，土地财政收入为城镇基础设施建设、招商引资提供先行资本，为容纳农村居民转移和改善当地公共服务提供坚实的财政收入保障。
第二，土地出让金优先对被征地居民进行经济补偿和生活安置、兴建保障房和安置房、农村人口向城镇转移的社会保障支出。
第三，土地出让金有助于实行城乡统筹，完善城乡基础设施建设，弥补城乡公共服务差距。
第四，相关税费收入是地方政府的重要财政收入来源，属预算内财政收入，统一上缴国库，在核定地方应得税费和经人大预算批准后，统一用于地方经济建设、科教文卫、社会保险的支出。第四，以土地使用权为抵押向金融机构融资，在地方政府债券自发自还机制尚未建立的情况下有效应对地方财政赤字。
（二）土地财政为城镇化筹集建设用地
地方政府通过征地、储备、出让的方式对土地资源加以管理，充分利用存量和新增的城镇建设用地向城镇化供应必须的建设用地。一是盘活存量城镇建设用地，避免建设用地资源浪费。二是对农村地区征地后，将其纳入城镇规划体系，大力开展城市建设。这使城镇基础设施建设、工商企业投资和居民住宅消费对城市建设用地的需求得以满足。并且土地财政对土地的经营有收益性，加快了土地的供应、流转速度，使得稀缺的土地资源得以高效配置。 （三）土地财政引导城镇建设合理规划
土地财政在土地经营和管理中，要求合理规划城市建设的规模和布局，促进土地资源的优化配置和节约使用。土地的出让和划拨依据城市建设规划并综合考虑土地用途和收益，对不同用途实行不同政策。对于道路等市政基础设施、因招商引资而进驻当地的企业、新建的医院等事业性单位实施有偿或无偿行政划拨，使得土地供应跟上城镇化建设速度。对于新区，卫星城的房地产投资、工业园区的生产建设投资，实行招、拍、挂土地有偿出让的方式，充分发挥市场对资源的配置作用。因此土地财政可避免土地资源的浪费，促进城市合理布局和使用规划。
（四）土地财政促进城镇化中的地方经济发展
我国三、四线城市，尤其是偏远落后地区中小城市，城镇化起步晚，工业底子薄，经济总体发展水平滞后，前期土地财政对后期城镇化提供了经济基础。土地财政通过积极开发建设用地为企业投资创造条件，以税费优惠和低价土地划拨等政策招商引资，促进外地工商企业落户，带动当地的建筑业等制造业发展，提供更多就业岗位，吸纳务工人口转移。城镇规模扩展，城镇人口增加，土地财政收入确保公共服务和基础设施支出及时跟进，使居民生活水平提高，释放其对文化娱乐、商品劳务的消费需求，刺激服务业快速发展。附近农村地区因征地直接纳入城镇体系，人员城镇化，或受益于城乡统筹兼顾，公共服务提升，劳动力在附近城镇实现就近就业。
四、新型城镇化对土地财政的影响
（一）新型城镇化的特征
国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014–2020年）》为我国新型城镇化战略制定了总体发展框架，提出将构建多个城市群，加快发展中小城市，重点发展小城镇，在2020年实现常住人口城镇化率达到约60%、户籍人口城镇化率达到约45%的总目标，要求推进农业人口市民化，提升基本公共服务水平，推动城乡一体化发展。与以往城镇化偏重城镇建设不同，新型城镇化有以下特点：一是以人的城镇化为核心，加速农村人口就地融入城镇；二是强调经济与社会和谐发展，注重生态环境建设和城市合理布局规划；三是大中小城市和小城镇统筹兼顾、协调发展；四是推动城乡一体化，实现城乡公共服务均等化。这将使新型城镇化对土地财政产生新的影响。
（二）新型城镇化促成土地财政的新一轮发展
1.新型城镇化扩大地方财政支出规模，加深地方政府对土地财政收入的依赖
新型城镇化以人的城镇化为核心，在推进城镇建设的同时更注重人的城镇化，使得城镇化的财政支出呈现新特点，且财政支出总体规模不断增大：一是城镇基础设施建设等经济建设支出的规模增加。二是由于需要将农业转移人口纳入城镇社保体系、相应提升城镇公共服务水平、弥补农村地区公共服务和社会保障不足的历史欠账，新型城镇化将使公共服务、社会保障需求显化，公共服务和社会保障支出逐渐成为刚性支出，所占财政支出比重与规模大幅增加。地方政府在税收收入和中央政府财政转移支付不足的情况下，以土地财政收入支撑城镇化财政支出的方式还将延续。
2.新型城镇对城镇建设用地需求提高，刺激地方政府土地经营的进行
据我国国土资源部估计，未来每年我国城镇化用地需求将达560万亩，超过国务院制定的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的安排。存量城镇建设用地规模有限，耕地保护政策下农用地转为城镇建设用地的政策限制加大，因此新型城镇化对工业用地、居民住宅用地需求攀升但相应城镇建设用地的供应却长期偏紧，以土地经营获取巨额土地出让金收入仍有增长空间，刺激地方政府以公共利益的名义对周边农村土地开放、旧城区存量土地征收，进而获取土地出让收益和保障建设用地供给。
五、结论
城镇化和土地财政的相互作用机制使地方政府主导下的城镇化和土地财政相互促进、共生共存。地方政府缺乏稳定、充足的税收收入，现行征地制度没有改善，对建设用地流转的垄断地位保持不变，若该局面没有根本性改变，随着新型城镇化深入，城镇化的财政支出规模增大、城镇建设用地供不应求，土地财政将会继续维持，地方政府依赖土地财政的状况难以根本性扭转。
参考文献：
[1]杨柳. “土地财政”对新型城镇化的影响及改良途径[A]. 中国城市规划学会.城市时代，协同规划——2013中国城市规划年会论文集（10-区域规划与城市经济）[C].中国城市规划学会：，2013：8.
[2]韩本毅. 城市化与地方政府土地财政关系分析[J]. 城市发展研究，2010，（5）：12-17.
[3]薛翠翠，冯广京，张冰松. 城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述[J]. 中国土地科学，2013，（11）：90-96.
[4]欧胜彬，苏雪晨. 城镇化进程中的土地财政：两难困境与破解对策[J]. 华中农业大学学报（社会科学版），2014，（3）：12-16.
[5]贺雪峰. 城镇化进程中的土地财政问题思考[J]. 甘肃农业，2013，（3）：12-13.
作者简介：覃一鸣，男，本科，安徽财经大学在读，研究方向：互联网金融；程如，女，本科，安徽财经大学在读，研究方向：互联网金融；邢思齐，女，本科，安徽财经大学在读，研究方向：互联网金融。