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摘要：当前中国的经济和社会发展进入了新常态，但贫困地区脱贫工作依然十分严峻，而贫困地区农民融资难问题在很大程度上制约了地区经济发展。文章以贫困地区为研究对象，揭示贫困地区农村土地抵押贷款面临的诸多问题，剖析其产生原因，提出进一步开展贫困地区农村土地抵押贷款的具体对策建议。以期解决贫困地区农民融资难问题，为国家精准扶贫政策提供相关建议。
关键词：贫困地区土地抵押贷款抵押物
一、贫困地区开展土地抵押贷款的必要性
国家统计局数据显示，2014年中国的农村贫困人口7017万人，占农村家庭的约7.2%。其中广西、四川、河南、湖南、贵州、云南等6个省份贫困人口超过500万人。全国不仅有14个连片贫困地区，除北京、天津和上海等3个直辖市外，其余28个省级行政区都有相当数量的人口生活在贫困线以下。面对如此规模的农村贫困现象，各级政府将面临巨大的财政压力，而当前我国农村经济基础薄弱。也进一步加大了政府扶贫的难度。土地抵押贷款是以農户或各类农业经营主体以拥有的土地作为担保而获取银行等金融机构的贷款，它是贫困地区农户等主体获取资本的重要途径，有助于找到带动贫困地区经济的关键点，对贫困地区的经济发展具有重要的意义和必要性。
1.土地资源是贫困地区脱贫的基础。贫困地区的土地具有一定的经济价值，但由于大多数贫困地区的土地分散性强、自然地势落差大、田块布局不均。该价值的实现只有通过土地的整治，进行市场交易，才能实现土地资源的效用最大化，提高贫困地区土地的利用价值。把握好现有政策对贫困地区的重视，通过对贫困地区土地抵押贷款进行政策和经济上扶持，通过健全土地流转市场，使贫困地区土地的经济价值得到充分体现。
2.吸引社会资本进入贫困地区农业生产领域。当前土地抵押贷款在贫困地区没有得到有效的开展，这加大了贫困地区各类农业管理资金的难度，造成资金压力加大。经营成本上升。开展土地抵押贷款，可以拓宽信贷渠道，实现农业各类经营主体的可持续融资。同时，社会资本进入贫困地区的资金门槛降低，农业和企业的合作将更具吸引力和竞争力，更多的社会资本进入农业生产领域。作为贫困家庭的合作伙伴，因为土地增值，通过土地抵押贷款获得的份额随之增加，更有利于贫困地区农民最大程度上享有农业现代化的经济成果，实现农业和企业双赢的局面。
3.为贫困农户获得信贷提供有效保障。长期以来，贫困户只能获得少量贷款，通常无法解决生产发展的资金需求。甚至一些贫困地区的农民通过借高利贷来融资，这不仅不能促进农村经济的发展，反而会恶化农村经济环境。近年来，在农业政策支持下，小额信贷、无担保贷款已成为农户借贷的一种渠道，但仍面临小额、期限短的问题。不能满足农户的金融需求。土地是农民手中最重要的财产。如果在贫困地区有效开展土地抵押贷款，意味着农民有了有效的抵押担保物，农民获得信贷额度也将大大增加，融资难问题将得到解决。
二、贫困地区开展土地抵押贷款的现状及问题
以土地作为切入点，在贫困地区开展土地抵押贷款有助于解决农户及各类农业生产经营主体的资金问题。但是，基于贫困地区的特殊性，在开展土地抵押贷款的过程中也面临着一些不可避免的突出问题。
1.贫困农民收入低，不能获得土地抵押贷款。根据国家统计局《中国农村贫困监测报告2015》和西南财经大学《中国家庭财政调查报告2014》的调查结果，贫困人口作为金融扶贫的需求方，本质上处于不利地位接受财政资源。在开展土地规模经营过程中，缺乏土地抵押贷款相关准入条件。穷人的信用积累空白率很高，很难获得金融机构的有效信用限额。《中国家庭财务调查报告2014》指出，“家庭收入越低，信贷需求越大，但信贷约束越严重，融资能力越低。”在贫困地区农业信贷可得性低，收入较低的家庭，信贷限制更严重。穷人缺乏稳定的收入来源。贫困农户更多地从事农业劳动，如种植业和水产养殖，自我经营管理能力弱。由于农业的生产周期长，易受外部环境条件影响，因灾返贫现象普遍。这些造成了农民收入低，来源不稳定。在低收入家庭的收入中，主要收入是农业收入和转移收入。根据国家统计局的《2015年中国农村贫困人口监测报告》数据显示，2014年贫困人口人均可支配收入为2562元，其中财产净收入39元，工资收入822元，经营净收入1060元，转移净收入641元。
2.贫困地区缺乏有效的贷款抵押物。农村贫困地区的土地，由于缺乏有效的交易市场，一般没有经济价值。而且大部分贫困地区许多土地自然地势落差大，田块布局不均，农作物产量不足，土地价值较低。农田、水利基础设施等不利条件导致规模经营成本增加，影响农业项目实施，土地的使用效率过低，贫困面貌得不到改善。由于资金的缺乏向金融机构申请贷款数额增加，但基于成本和效益考虑，几乎很少有人愿意为贫困家庭土地抵押提供担保，土地抵押贷款难度加大。
3.农户参与土地抵押贷款积极性不高。贫困地区的农户普遍受教育程度低。观念落后，对土地抵押贷款缺乏正确的认知。《中国农村贫困监测报告2015》指出，2014年贫困地区劳动力中，小学文化程度占35%，不识字和识字不多的占比为8.7%，其中初中占45.7%，高中及以上文化程度占10.5%。在负债发展生产上多数贫困家庭存在认识上的偏差，普遍存在借款畏难现象，相当一部分贫困人群把土地抵押贷款资金当作扶贫救济款的现象时有发生。在贫困地区土地担负的不仅仅是生产要素职能，更重要的是贫困地区农民的社会保障职能。如果农民用土地进行抵押，当债权到期时，债务人无力履行义务，抵押权的实现就会使农民失去土地，成为一个重大的社会问题。
4.现有的金融产品不适用于土地抵押贷款。贫困户的特征要求扶贫金融产品应该具备以下特点：一是不担保或弱担保。因为贫困地区土地价值低，社会关系简单。很难找到合适的担保人。二是低成本。大多数贫困农户从事农业生产活动或经营的资金少，收入少，承担土地抵押贷款的成本风险低。三是风险分散或转移。贫困家庭大多从事弱质农业产业，易受自然灾害和市场影响，收入不稳定。然而，现有的金融产品往往强调防范风险。关注抵押的抵押品、还款来源和个人信用的积累。由此导致：一是农村金融产品价格高，贷款利率高，贫困农户往往难以享受到低价格的理财产品。同时，农村金融产品的高价格不仅体现在利率上，还体现在隐性成本的寻租，这方面也是提高金融产品价格的重要因素。二是农村金融产品的局限性。现有的土地抵押贷款风险规避在设计和创新上强调担保和抵押，基本上是集中在与抵押品形式相结合的金融产品，满足农业生产周期和特点的金融产品是非常稀缺的。因此，这些创新往往只能在特定的区域经济和具体的政策环境条件下开展业务。三是信息不对称。对于贫困户来说，金融机构的对接渠道相对狭窄，获取理财产品相关的信息和获得信贷支持的相对稀缺，容易让穷人“贷款无门”的问题出现。 三、贫困地区土地抵押贷款问题的成因分析
贫困地区土地抵押贷款实施以来，取得了一定的成效。但是由于我国贫困地区土地抵押贷款的的差异化需求、金融机构对土地抵押贷款的供给不足、土地抵押缺少权威的评估机构、社会保障体系不够健全等方面的原因，导致在贫困地区实际开展土地抵押贷款过程中仍然面临上述诸多问题，从而阻碍了我国农村土地抵押贷款的顺利推行。
1.扶贫形式过于单一，无法满足贫困地区差异化需求。由于不同贫困户在贫困表现和贫困根源、贫困特点、减贫需求等方面存在显著差异，贫困地区开展土地抵押贷款就应该根据贫困户的具体情况提供针对性的帮扶措施。例如传统农民缺乏金融知识，金融需求主要为购建住房或子女就学等消费性需求，且大多不愿意负债经营，主要依靠原有的积累。而转型农户的金融需求较传统农户旺，收入来源主要是自谋职业获得。在贫困地区的新型农业经营主体占有极少部分。但是对整个贫困地区的经济影响极其重要。为了维持正常经营或扩大业务规模的需要，融资需求存在融资难、融资贵的问题。
但在实际帮扶工作中，很少或根本没有考虑到不同貧困家庭的实际情况，往往简化为提供部分资金、赠送一些生产资料（如牛、羊、果苗等），甚至提供一些生活必需品。这让在贫困地区开展土地抵押贷款工作中存在诸多难题。例如很多贫困地区在农村的基础设施方面比较落后。按照“两项制度衔接”的政策，帮扶资金的70%用于贫困群体，进入贫困群体的资金的70%用于工业发展。看起来，“两个70%”的目标是穷人，但事实上并不是所有的贫困群体都适合安排这两个70%。很多地方热衷于为贫困户维修或重建住房，其实也有不少贫困家庭更关注创收活动。在乡村社会阶层、自然村、户服务水平仍然缺乏，类似道路、电力供应和其他室内公共福利设施和基础设施建设的需求得不到满足。这些低水平的宏观规划或项目往往被政府部门忽视。基础设施的问题得不到解决，严重阻碍了土地的规模经营，土地抵押贷款工作也无法顺利开展起来。
2.相关金融机构对土地抵押贷款供给不足。贫困地区农村金融服务供给较少，服务方式单一，不能满足在贫困地区开展土地贷款的需求。近年来，由于支农资金的低利润和高风险，农村金融机构逐渐趋向合并或转移到城市，导致农村金融服务严重不足。目前，信用社已成为农村地区的主要金融提供者，不少银行纷纷退出农村网络进入城市，使贫困地区农村金融服务供不应求。此外，由于农业自然风险和市场风险高，金融机构出于规避风险动机，投资贫困地区的资金也很少。
3.贫困地区土地抵押物缺少权威的评估机构。贫困地区的土地流转服务不发达。缺乏有效的中介服务市场，对土地价值的评估缺乏权威的机构和专业人员。而且评估方法也不够科学，有时甚至依靠贷款人的主观判断，土地抵押价值随意性大。此外对抵押土地的处置大多采取自行协商的方式，流转信息不畅，无法为农地抵押提供稳定的流转年限、具有法律效力的抵押文本，阻碍了贫困地区土地抵押贷款的进程。再加上农村土地供应机制、价格机制、市场竞争机制尚未形成，致使抵押权人实现抵押土地价值较为困难，影响了他们供给贷款的积极性。
4.贫困地区社会保障体系不够健全。长期以来，中国实行城乡二元社会保障制度，城镇居民享有相对健全的社会保障，贫困地区农村居民无法获得同样的保障。在贫困地区社会保障制度不够健全的现实情况下，土地除了在很大程度上承担着农民基本的生活保障功能外，还起着养老、就业等社会保障功能。实行土地抵押贷款，如果债务人贷款到期无法履行债务。农民会面临丧失土地的风险，缺少了基本的生活保障，这从一定程度上给贫困地区经济的发展带来不利的影响。
四、贫困地区开展土地抵押贷款的对策建议
在贫困地区要积极开展农村土地抵押贷款，合理利用农村土地资源，促进贫困地区农业生产提高、农民增收和农村经济的健康发展。基于前面的问题及成因分析，对今后进一步开展贫困地区土地抵押贷款提出以下对策建议：
1.健全土地抵押贷款金融服务体系，满足多元化融资需求。贫困地区政府机构要提高其管理水平，对与贫困农民的土地抵押贷款需求有关的信息进行收集与处理，对贫困户过去的信用和产权价值进行综合评价。同时对贫困户申请贷款所开展的生产项目前景及相关风险进行科学评定估测，确认合适的融资，以满足不同贫困户的土地抵押贷款需求，协助金融机构受理贫困农户土地抵押贷款申请。虽然贫困农民缺乏土地抵押贷款的准入条件，但金融机构应该对贫困农民的农业生产项目的资金需求根据项目匹配原则为其提供可行的配套服务的数量，来保障其生产的顺利开展，使贫困户能真正获得小额信贷的帮扶，精确到每一贫困户。同时，加快适应农户多元化需求的金融服务创新，积极拓宽农村金融机构融资渠道，拓宽支农业务范围，形成多元化的资金来源。
2.完善农村金融体系，增加财政供给。金融机构的有效供给取决于收入水平。政府应成立政策性金融机构或建立专业土地银行，或在现有的商业银行内部设立土地银行部门提供土地抵押贷款。为农业规模化经营提供金融支持，以防止可能发生的土地抵押贷款风险。对于很多金融机构，如农业银行、中国邮政储蓄银行和其他商业，政府应提供适当的财政支持，规定支持帮扶贫困地区抵押贷款在总贷款金额中的占比，实行支农贷款利率贴息等，促使其增加在贫困地区的网点数量，解决存款回流农村存在的问题，增加金融供给。同时，支持民间资本参与农村金融，放宽市场准入条件，允许部分运作规范的民营金融机构进入到农村金融市场，拓宽贫困地区土地抵押贷款的资金来源，弥补正规金融机构资金供给的不足。
3.加快土地抵押贷款的保障制度建设。政府财政部门要设立贫困地区专项资金，出台扶贫资金政策，建立风险保障基金。在土地抵押贷款出现违约、金融机构实现抵押权较困难的情况下，实施抵押物收购或进行贷款相关的风险补偿。弥补金融机构处置不良贷款可能出现的损失。保险部门在现行法律法规框架下设立土地抵押保险品种，以减少金融机构在贫困地区发放土地抵押贷款的风险，利用农村担保机构分担抵押贷款风险。在贫困地区建立多层次保障体系，包括农业风险、社会救助、社会救济、社会福利、农村居民的新型农村合作医疗制度，逐渐弱化土地的福利和社会保障功能，为土地的抵押解决后顾之忧。同时。大力发展非农产业，如许多贫困地区的自然风光较好，可以发展旅游业，加快农村劳动力转移，为土地抵押贷款创造良好的条件。
4.积极培育农村土地流转市场。抵押物处置难是制约贫困地区土地抵押贷款的一大成因，因此，要尽早出台相关法律政策，积极培育贫困地区农村土地流转市场，为加快推进土地抵押贷款提供保障。要根据贫困地区的实际情况，建立土地产权交易中心，对土地进行严格的登记制度，并进行统一监管。增加农民的政策引导，在土地抵押贷款合同的过程中也应严格监管。在土地流转产生纠纷时，基层村组和各级政府部门应本着缓和矛盾的原则，及时有效地进行调解处置，使各方的利益得到维护。
5.建立科学的土地产权评估机制。要建立贫困地区土地产权抵押贷款评估机制，充分发挥农村产权资本的功能，真正体现土地产权市场价值。在土地抵押操作过程中应该把抵押土地的地理位置、土壤、地上农作物、土地流转的便利性作为重要评价指标，并且根据市场供需状况对土地的价值评估标准给予一定的调整空间范围，确保贫困地区的土地价值评估符合市场规律。通过鼓励和引导具有资产评估资格和评价实践能力的中介机构，不断探索有效的服务模式和运行机制，完善科学的评价工作，充分挖掘贫困地区土地抵押的经济价值。
关键词：贫困地区土地抵押贷款抵押物
一、贫困地区开展土地抵押贷款的必要性
国家统计局数据显示，2014年中国的农村贫困人口7017万人，占农村家庭的约7.2%。其中广西、四川、河南、湖南、贵州、云南等6个省份贫困人口超过500万人。全国不仅有14个连片贫困地区，除北京、天津和上海等3个直辖市外，其余28个省级行政区都有相当数量的人口生活在贫困线以下。面对如此规模的农村贫困现象，各级政府将面临巨大的财政压力，而当前我国农村经济基础薄弱。也进一步加大了政府扶贫的难度。土地抵押贷款是以農户或各类农业经营主体以拥有的土地作为担保而获取银行等金融机构的贷款，它是贫困地区农户等主体获取资本的重要途径，有助于找到带动贫困地区经济的关键点，对贫困地区的经济发展具有重要的意义和必要性。
1.土地资源是贫困地区脱贫的基础。贫困地区的土地具有一定的经济价值，但由于大多数贫困地区的土地分散性强、自然地势落差大、田块布局不均。该价值的实现只有通过土地的整治，进行市场交易，才能实现土地资源的效用最大化，提高贫困地区土地的利用价值。把握好现有政策对贫困地区的重视，通过对贫困地区土地抵押贷款进行政策和经济上扶持，通过健全土地流转市场，使贫困地区土地的经济价值得到充分体现。
2.吸引社会资本进入贫困地区农业生产领域。当前土地抵押贷款在贫困地区没有得到有效的开展，这加大了贫困地区各类农业管理资金的难度，造成资金压力加大。经营成本上升。开展土地抵押贷款，可以拓宽信贷渠道，实现农业各类经营主体的可持续融资。同时，社会资本进入贫困地区的资金门槛降低，农业和企业的合作将更具吸引力和竞争力，更多的社会资本进入农业生产领域。作为贫困家庭的合作伙伴，因为土地增值，通过土地抵押贷款获得的份额随之增加，更有利于贫困地区农民最大程度上享有农业现代化的经济成果，实现农业和企业双赢的局面。
3.为贫困农户获得信贷提供有效保障。长期以来，贫困户只能获得少量贷款，通常无法解决生产发展的资金需求。甚至一些贫困地区的农民通过借高利贷来融资，这不仅不能促进农村经济的发展，反而会恶化农村经济环境。近年来，在农业政策支持下，小额信贷、无担保贷款已成为农户借贷的一种渠道，但仍面临小额、期限短的问题。不能满足农户的金融需求。土地是农民手中最重要的财产。如果在贫困地区有效开展土地抵押贷款，意味着农民有了有效的抵押担保物，农民获得信贷额度也将大大增加，融资难问题将得到解决。
二、贫困地区开展土地抵押贷款的现状及问题
以土地作为切入点，在贫困地区开展土地抵押贷款有助于解决农户及各类农业生产经营主体的资金问题。但是，基于贫困地区的特殊性，在开展土地抵押贷款的过程中也面临着一些不可避免的突出问题。
1.贫困农民收入低，不能获得土地抵押贷款。根据国家统计局《中国农村贫困监测报告2015》和西南财经大学《中国家庭财政调查报告2014》的调查结果，贫困人口作为金融扶贫的需求方，本质上处于不利地位接受财政资源。在开展土地规模经营过程中，缺乏土地抵押贷款相关准入条件。穷人的信用积累空白率很高，很难获得金融机构的有效信用限额。《中国家庭财务调查报告2014》指出，“家庭收入越低，信贷需求越大，但信贷约束越严重，融资能力越低。”在贫困地区农业信贷可得性低，收入较低的家庭，信贷限制更严重。穷人缺乏稳定的收入来源。贫困农户更多地从事农业劳动，如种植业和水产养殖，自我经营管理能力弱。由于农业的生产周期长，易受外部环境条件影响，因灾返贫现象普遍。这些造成了农民收入低，来源不稳定。在低收入家庭的收入中，主要收入是农业收入和转移收入。根据国家统计局的《2015年中国农村贫困人口监测报告》数据显示，2014年贫困人口人均可支配收入为2562元，其中财产净收入39元，工资收入822元，经营净收入1060元，转移净收入641元。
2.贫困地区缺乏有效的贷款抵押物。农村贫困地区的土地，由于缺乏有效的交易市场，一般没有经济价值。而且大部分贫困地区许多土地自然地势落差大，田块布局不均，农作物产量不足，土地价值较低。农田、水利基础设施等不利条件导致规模经营成本增加，影响农业项目实施，土地的使用效率过低，贫困面貌得不到改善。由于资金的缺乏向金融机构申请贷款数额增加，但基于成本和效益考虑，几乎很少有人愿意为贫困家庭土地抵押提供担保，土地抵押贷款难度加大。
3.农户参与土地抵押贷款积极性不高。贫困地区的农户普遍受教育程度低。观念落后，对土地抵押贷款缺乏正确的认知。《中国农村贫困监测报告2015》指出，2014年贫困地区劳动力中，小学文化程度占35%，不识字和识字不多的占比为8.7%，其中初中占45.7%，高中及以上文化程度占10.5%。在负债发展生产上多数贫困家庭存在认识上的偏差，普遍存在借款畏难现象，相当一部分贫困人群把土地抵押贷款资金当作扶贫救济款的现象时有发生。在贫困地区土地担负的不仅仅是生产要素职能，更重要的是贫困地区农民的社会保障职能。如果农民用土地进行抵押，当债权到期时，债务人无力履行义务，抵押权的实现就会使农民失去土地，成为一个重大的社会问题。
4.现有的金融产品不适用于土地抵押贷款。贫困户的特征要求扶贫金融产品应该具备以下特点：一是不担保或弱担保。因为贫困地区土地价值低，社会关系简单。很难找到合适的担保人。二是低成本。大多数贫困农户从事农业生产活动或经营的资金少，收入少，承担土地抵押贷款的成本风险低。三是风险分散或转移。贫困家庭大多从事弱质农业产业，易受自然灾害和市场影响，收入不稳定。然而，现有的金融产品往往强调防范风险。关注抵押的抵押品、还款来源和个人信用的积累。由此导致：一是农村金融产品价格高，贷款利率高，贫困农户往往难以享受到低价格的理财产品。同时，农村金融产品的高价格不仅体现在利率上，还体现在隐性成本的寻租，这方面也是提高金融产品价格的重要因素。二是农村金融产品的局限性。现有的土地抵押贷款风险规避在设计和创新上强调担保和抵押，基本上是集中在与抵押品形式相结合的金融产品，满足农业生产周期和特点的金融产品是非常稀缺的。因此，这些创新往往只能在特定的区域经济和具体的政策环境条件下开展业务。三是信息不对称。对于贫困户来说，金融机构的对接渠道相对狭窄，获取理财产品相关的信息和获得信贷支持的相对稀缺，容易让穷人“贷款无门”的问题出现。 三、贫困地区土地抵押贷款问题的成因分析
贫困地区土地抵押贷款实施以来，取得了一定的成效。但是由于我国贫困地区土地抵押贷款的的差异化需求、金融机构对土地抵押贷款的供给不足、土地抵押缺少权威的评估机构、社会保障体系不够健全等方面的原因，导致在贫困地区实际开展土地抵押贷款过程中仍然面临上述诸多问题，从而阻碍了我国农村土地抵押贷款的顺利推行。
1.扶贫形式过于单一，无法满足贫困地区差异化需求。由于不同贫困户在贫困表现和贫困根源、贫困特点、减贫需求等方面存在显著差异，贫困地区开展土地抵押贷款就应该根据贫困户的具体情况提供针对性的帮扶措施。例如传统农民缺乏金融知识，金融需求主要为购建住房或子女就学等消费性需求，且大多不愿意负债经营，主要依靠原有的积累。而转型农户的金融需求较传统农户旺，收入来源主要是自谋职业获得。在贫困地区的新型农业经营主体占有极少部分。但是对整个贫困地区的经济影响极其重要。为了维持正常经营或扩大业务规模的需要，融资需求存在融资难、融资贵的问题。
但在实际帮扶工作中，很少或根本没有考虑到不同貧困家庭的实际情况，往往简化为提供部分资金、赠送一些生产资料（如牛、羊、果苗等），甚至提供一些生活必需品。这让在贫困地区开展土地抵押贷款工作中存在诸多难题。例如很多贫困地区在农村的基础设施方面比较落后。按照“两项制度衔接”的政策，帮扶资金的70%用于贫困群体，进入贫困群体的资金的70%用于工业发展。看起来，“两个70%”的目标是穷人，但事实上并不是所有的贫困群体都适合安排这两个70%。很多地方热衷于为贫困户维修或重建住房，其实也有不少贫困家庭更关注创收活动。在乡村社会阶层、自然村、户服务水平仍然缺乏，类似道路、电力供应和其他室内公共福利设施和基础设施建设的需求得不到满足。这些低水平的宏观规划或项目往往被政府部门忽视。基础设施的问题得不到解决，严重阻碍了土地的规模经营，土地抵押贷款工作也无法顺利开展起来。
2.相关金融机构对土地抵押贷款供给不足。贫困地区农村金融服务供给较少，服务方式单一，不能满足在贫困地区开展土地贷款的需求。近年来，由于支农资金的低利润和高风险，农村金融机构逐渐趋向合并或转移到城市，导致农村金融服务严重不足。目前，信用社已成为农村地区的主要金融提供者，不少银行纷纷退出农村网络进入城市，使贫困地区农村金融服务供不应求。此外，由于农业自然风险和市场风险高，金融机构出于规避风险动机，投资贫困地区的资金也很少。
3.贫困地区土地抵押物缺少权威的评估机构。贫困地区的土地流转服务不发达。缺乏有效的中介服务市场，对土地价值的评估缺乏权威的机构和专业人员。而且评估方法也不够科学，有时甚至依靠贷款人的主观判断，土地抵押价值随意性大。此外对抵押土地的处置大多采取自行协商的方式，流转信息不畅，无法为农地抵押提供稳定的流转年限、具有法律效力的抵押文本，阻碍了贫困地区土地抵押贷款的进程。再加上农村土地供应机制、价格机制、市场竞争机制尚未形成，致使抵押权人实现抵押土地价值较为困难，影响了他们供给贷款的积极性。
4.贫困地区社会保障体系不够健全。长期以来，中国实行城乡二元社会保障制度，城镇居民享有相对健全的社会保障，贫困地区农村居民无法获得同样的保障。在贫困地区社会保障制度不够健全的现实情况下，土地除了在很大程度上承担着农民基本的生活保障功能外，还起着养老、就业等社会保障功能。实行土地抵押贷款，如果债务人贷款到期无法履行债务。农民会面临丧失土地的风险，缺少了基本的生活保障，这从一定程度上给贫困地区经济的发展带来不利的影响。
四、贫困地区开展土地抵押贷款的对策建议
在贫困地区要积极开展农村土地抵押贷款，合理利用农村土地资源，促进贫困地区农业生产提高、农民增收和农村经济的健康发展。基于前面的问题及成因分析，对今后进一步开展贫困地区土地抵押贷款提出以下对策建议：
1.健全土地抵押贷款金融服务体系，满足多元化融资需求。贫困地区政府机构要提高其管理水平，对与贫困农民的土地抵押贷款需求有关的信息进行收集与处理，对贫困户过去的信用和产权价值进行综合评价。同时对贫困户申请贷款所开展的生产项目前景及相关风险进行科学评定估测，确认合适的融资，以满足不同贫困户的土地抵押贷款需求，协助金融机构受理贫困农户土地抵押贷款申请。虽然贫困农民缺乏土地抵押贷款的准入条件，但金融机构应该对贫困农民的农业生产项目的资金需求根据项目匹配原则为其提供可行的配套服务的数量，来保障其生产的顺利开展，使贫困户能真正获得小额信贷的帮扶，精确到每一贫困户。同时，加快适应农户多元化需求的金融服务创新，积极拓宽农村金融机构融资渠道，拓宽支农业务范围，形成多元化的资金来源。
2.完善农村金融体系，增加财政供给。金融机构的有效供给取决于收入水平。政府应成立政策性金融机构或建立专业土地银行，或在现有的商业银行内部设立土地银行部门提供土地抵押贷款。为农业规模化经营提供金融支持，以防止可能发生的土地抵押贷款风险。对于很多金融机构，如农业银行、中国邮政储蓄银行和其他商业，政府应提供适当的财政支持，规定支持帮扶贫困地区抵押贷款在总贷款金额中的占比，实行支农贷款利率贴息等，促使其增加在贫困地区的网点数量，解决存款回流农村存在的问题，增加金融供给。同时，支持民间资本参与农村金融，放宽市场准入条件，允许部分运作规范的民营金融机构进入到农村金融市场，拓宽贫困地区土地抵押贷款的资金来源，弥补正规金融机构资金供给的不足。
3.加快土地抵押贷款的保障制度建设。政府财政部门要设立贫困地区专项资金，出台扶贫资金政策，建立风险保障基金。在土地抵押贷款出现违约、金融机构实现抵押权较困难的情况下，实施抵押物收购或进行贷款相关的风险补偿。弥补金融机构处置不良贷款可能出现的损失。保险部门在现行法律法规框架下设立土地抵押保险品种，以减少金融机构在贫困地区发放土地抵押贷款的风险，利用农村担保机构分担抵押贷款风险。在贫困地区建立多层次保障体系，包括农业风险、社会救助、社会救济、社会福利、农村居民的新型农村合作医疗制度，逐渐弱化土地的福利和社会保障功能，为土地的抵押解决后顾之忧。同时。大力发展非农产业，如许多贫困地区的自然风光较好，可以发展旅游业，加快农村劳动力转移，为土地抵押贷款创造良好的条件。
4.积极培育农村土地流转市场。抵押物处置难是制约贫困地区土地抵押贷款的一大成因，因此，要尽早出台相关法律政策，积极培育贫困地区农村土地流转市场，为加快推进土地抵押贷款提供保障。要根据贫困地区的实际情况，建立土地产权交易中心，对土地进行严格的登记制度，并进行统一监管。增加农民的政策引导，在土地抵押贷款合同的过程中也应严格监管。在土地流转产生纠纷时，基层村组和各级政府部门应本着缓和矛盾的原则，及时有效地进行调解处置，使各方的利益得到维护。
5.建立科学的土地产权评估机制。要建立贫困地区土地产权抵押贷款评估机制，充分发挥农村产权资本的功能，真正体现土地产权市场价值。在土地抵押操作过程中应该把抵押土地的地理位置、土壤、地上农作物、土地流转的便利性作为重要评价指标，并且根据市场供需状况对土地的价值评估标准给予一定的调整空间范围，确保贫困地区的土地价值评估符合市场规律。通过鼓励和引导具有资产评估资格和评价实践能力的中介机构，不断探索有效的服务模式和运行机制，完善科学的评价工作，充分挖掘贫困地区土地抵押的经济价值。