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摘 要：粤港澳大湾区协同发展的关键是要实施创新驱动发展战略，而创新驱动的本质是人才的智力创造。本文对粤港澳大湾区人才合作中的政府作用进行剖析。在分析粤港澳大湾区人才合作交流的现状基础上，提出政府可以从建设人才交流载体平台、促进企业社会组织与政府之间的合作、制定一体化政策、畅通人才交流渠道、完善人才交流机制几个方面入手，进一步提升粤港澳大湾区人才交流合作的水平，实现人力资本的价值最大化。
关键词：粤港澳大湾区;人才合作;政府作用
一、引言：
建设粤港澳大湾区是我国的一项重大区域发展战略。2017年3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出，要“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”。2017年12月18-20日，中央经济工作会议再次强调要“科学规划粤港澳大湾区建设”，2017年7月1日，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。粤港澳大湾区建设正式启动。国务院于2019年印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，并提出将大湾区建设成为国际一流湾区和世界级城市群的战略目标。
笔者认为，粤港澳大湾区协同发展的关键是要实施创新驱动发展战略，而创新驱动的本质是人才的智力创造。归根结底，只有促进粤港澳大湾区人才特别是科技人才一体化，打造创新人才高地，才能培育区域发展新动力，激发区域创新创业活力，推动区域新技术、新产业、新业态的蓬勃发展。因此，加快粤港澳大湾区人才开发合作，是粤港澳大湾区全方位交流与合作的重要组成部分，是优化配置人才资源、激发区域活力、支撑区域协调发展的重要保证，是粤港澳大湾区协同发展的大势所趋。
现有研究不同角度对人才的协同发展提供了有价值的参考意见。但是，现有研究缺乏对粤港澳大湾区人才交流合作中的政府作用的进行深入阐释，人才合作交流的向前推进，需要政府作用的进一步深化。笔者在现有研究的基础上，剖析粤港澳大湾人才交流合作中政府的作用，希冀对大湾区的人才交流合作提供政策建议。
二、粤港澳大湾区人才交流的现状。
1、引才机制有待创新
人才引进市场机制不健全。目前，人才引进的方式缺乏市场化的机制，政府人才引进比重高，杰出人才的引进往往是通过政府的方式引入或者通过熟人的介绍，市场中介机构往往在引进高层次人才方面参与度不够。其次柔性引进人才的支持力度不足。在引进海外人才方面，广东省更加侧重于引进全职和中长期在粤工作的人才，规定来粤工作时间一般较长，但对于珠三角地区二三线城市和大量的制造型企业，受区位条件等方面的制约，刚性引进高层次人才确实比较困难，采用兼职、短期服务、承担项目、技术入股等“不求所有、但求所用”的柔性引才方式会更加符合人才引进的现实需求。
2、国际人才流动与合作机制不畅
一是粤港澳人才流动机制不畅。港澳与广东之间的人才流动渠道尚未完全畅通，制约吸引和聚集外籍人才的政策瓶颈尚未得到彻底解决。二是执业资格认定有待完善。因人才评价标准、执行资格、人才资质以及人才制度的差异，粤港澳三地人才执业与合作存在障碍。例如，在建筑师资格上，香港的个体建筑师不能在大陆执业，因按大陆规定，建筑师须经相关建筑院注册后，并以单位的名义才能执业。在律师执业上，因香港与大陆的法系不同，香港律师在大陆执业还需要经过国內的律考等。
3、人才发展环境与服务保障欠缺
一是激励人才的制度环境有待优化。对人才创新创业过程中迫切需求的科技研发、知识产权、科技成果转化、创业培训、融资、法律等方面的服务尚未建立完善的供给机制，其中，广东省科技创新激励政策更多是对企业所得税进行减免，未给予境外人才普惠性个税减免，相对于香港15%的个人所得税，内地个人所得税采取累进税率，税负高于香港。[1]二是人才服务保障不到位。广东省针对境外人才的落户居留、子女入学、医疗保障等特定生活保障不足。目前，针对境外高层次人才的“人才优粤卡”服务因政策门槛过高，大部分境外人才无法享受。
4、人才结构有待优化
一是人才国际化程度偏低。硅谷等世界知名人才集聚区的国际人才比例都超过了50%，多元文化的国际化人才，造就了硅谷不可复制的人才优势，也是硅谷成功的重要因素。广东省集聚世界优秀人才的力度还不够，距离建设“与国际人才接轨”的制度目标还有很大差距。以深圳为例，据第六次全国人口普查统计，深圳常住外籍专家为2万多人，仅占常住人口的1%，而上海常住外籍人口近21万人（占1%），香港常住外籍人口为70万人（占10%）。[2]二是海外高层次人才相对缺乏。粤港澳拥有和掌握关键核心技术的科技领军人才和创新团队较少，特别是在全国教育、科技、产业领域有话语权和影响力的大师级人才尤为紧缺。
三、粤港澳大湾区人才合作交流中的政府作用
1、建设载体平台，助力粤港澳大湾区人才协同发展
第一共建科研平台，瞄准新一轮科技革命、产业革命的前沿，在湾区布局建设一批创新中心、科技产业园等。科研平台是科技创新的孵化阵地，是进一步抓住科技前沿的法宝。新一轮5G革命的到来对科技创新有了新的要求，积极推进大湾区科研平台建设是湾区人才合作的要义，也是充分发挥人才能动性的重要载体。科研平台的建设工作需要政府机关的牵头，联合三地的科研教育资源，不断推进科研平台的建设工作。
第二共建共享大湾区人才大数据库平台，以深圳和香港等地已有的国际化人才大数据中心为基础，推动大湾区科技人才专业数据库、信用数据库、科研成果数据库等的共建共享。高质量的研究成果往往需要多方的合作交流，大数据平台的建设有利于推动信息的充分涌流，实现研究交流的多方合作，稳步提高研究的高质量发展，信息的共建共享还可以进一步提高科研人员的研究视野，增加彼此交互学习的机会。同时，人才信息的共同还可以为人才流通的精准定位提高匹配的效度，实现人才流动的高效化。 2、促进非政府机构的发展，协同发挥企业机构和社会组织的作用
第一培育国际化“猎头”市场，注重发展各类国际化人才服务中介机构，着力培育国际化、市场化、专业化“猎头”机构，建立链接全球的引才网络。市场是资源配置的最有效方式，推动人才引进的市场化，培育专业化的猎头机构可以进一步实现人才合作的高效化。大湾区人才流动市场化程度有待进一步提高，政府可以积极鼓励市场化机构的发展，为人才服务机构提供优惠发展政策，特别是特殊人才机构可以特殊对待，例如，国际人才机构可以放宽准入机制，开通服务的绿色通道，为人才市场化引进的渠道提供多样化的平台。
第二完善人才市场化服务体系。完善市场化服务体系是实现人才市场化流动的关键因素。市场化服务体系是多层次多维度的，人才的多层次决定了市场化服务体系的多层次性，对于国内外高层次人才引进的市场化服务体系可以进一步实现个人化服务对接，针对不同的才群体制定相应的服务模式，实现服务体系的多样化和个性化。
3、制定大湾区人才合作一体化政策，促进人才合作的一体化
一是税收优惠政策。制定大湾区统一的税收优惠政策是实现人才交流合作的一个重要保障。粤港澳三地涉及不同的税收优惠体系，其中涉及到一国两制的历史问题，三地对人才的税收优惠政策的不同会减弱人才对交流合作的获得感，中央政府具有政策制定的权威性，里面涉及的政策体系需要有政府的牵头，拟定合理优化统一的税收优惠政策，不断激发粤港澳地区人才交流合作的热情。
二是营造法治环境。有法可依有法可循是推进大湾区人才交流合作的重要保障。粤港澳大湾区涉及到不同体制和制度，体制的差异性会进一步阻碍人才合作交流的顺利进行。三地如果缺乏有效的法制保障则会进一步造成人才流通的混乱性，所以，积极推进合理有效的法治建设，是进一步实现人才合作交流的基础。
三是优化人才发展环境政策。人才交流合作涉及到一系列的基础设施的保障，积极推进大湾区的人才交流合作需要政府进一步优化基础服务的保障，主动解决人才合作的后顾之忧，落实人才在“医疗、教育、住房”等方面的服务需求，这需要政府间的联合行动，为人才交流合作提供坚实的政策保障，让人才“来的安心、住的放心，学的宽心”，不断提高人才服务环境政策的优化程度。
4、促进粤港澳大湾区人才合作的畅通
创新人才执业和流动机制，放宽港澳专业人士执业门槛。大陆与粤港地区的职业认定标准存在差异性会造成专业人才认定的困境。政府在人才认定标准方面可以制定统一的人才认定标准，积极放宽人才认定的准入机制，为专业人才的流动提供通行绿卡，促进人才的合作交流。专业人才的职业资格互认互通可以进一步激发人才市场的活力，政府可以为畅通人才交流合作做好“最后一公里”的工作，同时，在促进人才互通方面可以积极引进第三方评估机构，形成客观公正的评价机制。政府的制定认定标准的同时也可以做好监督工作，实现人才流畅的顺利对接，为人才的合作交流提供积极的保障工作。
5、建立粤港澳大灣区人才交流合作机制
第一建章立制，确保人才协同发展稳步，有序编制《粤港澳大湾区人才协同发展协议草案》，明确粤港澳三地政府为来大湾区就业创业人才提供良好服务，满足人才住房、医疗、教育等需要的责任。由国家发展和改革委员会牵头，组织粤港澳三地，共同谋划编制粤港澳大湾区人才协同发展规划，明确三地在推动粤港澳大湾区人才协同发展中的责任、原则和任务，改变当前粤港澳大湾区人才规划布局各自为政，人才政策无序竞争、过度竞争局面。[3]
第二是创新协同机制，设立决策、协同、执行三级架构，作为承接中央、协调三方决策落地机制。粤港澳大湾区涉及的政府层级结构不一致，协调问题突出，如何创建有效的三地的协同机制是实现有效合作交流的关键因素。为进一步落实好政策，可以由中央政府牵头成立“决策、协同、执行”三级架构的人才交流合作的协同小组，为落实人才政策提供进一步的制度保障。
四、结语
实现粤港澳大湾区的快速发展其中一个核心要素是实现人才的互联共通，将粤港澳大湾区的人才智力结构充分发挥。笔者剖析政府在人才合作中的职能定位问题，站在政府的视角，多方位整合各种资源，为人才的合作交流创造更优化的环境。本文的政策建议的基础是参考现行的大湾区人才政策的经验，并分析粤港澳大湾区人才交流的现状问题，主要包括人才引进机制需要进一步创新、市场和社会组织力量不足，需要进一步培育非政府机构的力量、人才服务体系有待进一步优化等问题。笔者在分析现有问题的基础上提出政府可以从建设人才交流载体平台、促进企业社会组织与政府之间的合作、制定一体化政策、畅通人才交流渠道、完善人才交流机制几个方面入手，进一步提升粤港澳大湾区人才交流合作的水平，实现人才智力的充分涌流。
参考文献：
[1]王福谦，圳与香港的人才开发合作[J].中国人才，2004（5）.
[2]陈杰，刘佐菁，陈敏，等.广东省科技人才发展战略优化研究：基于中关村人才特区建设的经验[J].生产力研究，2017（9）：65-59，92
[3]黄崴，建立粤港澳大学联盟：打造世界高水平科研和人才培养高地[J].高教探索，2016（10）：18-21，31.
（深圳大学）
关键词：粤港澳大湾区;人才合作;政府作用
一、引言：
建设粤港澳大湾区是我国的一项重大区域发展战略。2017年3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出，要“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”。2017年12月18-20日，中央经济工作会议再次强调要“科学规划粤港澳大湾区建设”，2017年7月1日，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。粤港澳大湾区建设正式启动。国务院于2019年印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，并提出将大湾区建设成为国际一流湾区和世界级城市群的战略目标。
笔者认为，粤港澳大湾区协同发展的关键是要实施创新驱动发展战略，而创新驱动的本质是人才的智力创造。归根结底，只有促进粤港澳大湾区人才特别是科技人才一体化，打造创新人才高地，才能培育区域发展新动力，激发区域创新创业活力，推动区域新技术、新产业、新业态的蓬勃发展。因此，加快粤港澳大湾区人才开发合作，是粤港澳大湾区全方位交流与合作的重要组成部分，是优化配置人才资源、激发区域活力、支撑区域协调发展的重要保证，是粤港澳大湾区协同发展的大势所趋。
现有研究不同角度对人才的协同发展提供了有价值的参考意见。但是，现有研究缺乏对粤港澳大湾区人才交流合作中的政府作用的进行深入阐释，人才合作交流的向前推进，需要政府作用的进一步深化。笔者在现有研究的基础上，剖析粤港澳大湾人才交流合作中政府的作用，希冀对大湾区的人才交流合作提供政策建议。
二、粤港澳大湾区人才交流的现状。
1、引才机制有待创新
人才引进市场机制不健全。目前，人才引进的方式缺乏市场化的机制，政府人才引进比重高，杰出人才的引进往往是通过政府的方式引入或者通过熟人的介绍，市场中介机构往往在引进高层次人才方面参与度不够。其次柔性引进人才的支持力度不足。在引进海外人才方面，广东省更加侧重于引进全职和中长期在粤工作的人才，规定来粤工作时间一般较长，但对于珠三角地区二三线城市和大量的制造型企业，受区位条件等方面的制约，刚性引进高层次人才确实比较困难，采用兼职、短期服务、承担项目、技术入股等“不求所有、但求所用”的柔性引才方式会更加符合人才引进的现实需求。
2、国际人才流动与合作机制不畅
一是粤港澳人才流动机制不畅。港澳与广东之间的人才流动渠道尚未完全畅通，制约吸引和聚集外籍人才的政策瓶颈尚未得到彻底解决。二是执业资格认定有待完善。因人才评价标准、执行资格、人才资质以及人才制度的差异，粤港澳三地人才执业与合作存在障碍。例如，在建筑师资格上，香港的个体建筑师不能在大陆执业，因按大陆规定，建筑师须经相关建筑院注册后，并以单位的名义才能执业。在律师执业上，因香港与大陆的法系不同，香港律师在大陆执业还需要经过国內的律考等。
3、人才发展环境与服务保障欠缺
一是激励人才的制度环境有待优化。对人才创新创业过程中迫切需求的科技研发、知识产权、科技成果转化、创业培训、融资、法律等方面的服务尚未建立完善的供给机制，其中，广东省科技创新激励政策更多是对企业所得税进行减免，未给予境外人才普惠性个税减免，相对于香港15%的个人所得税，内地个人所得税采取累进税率，税负高于香港。[1]二是人才服务保障不到位。广东省针对境外人才的落户居留、子女入学、医疗保障等特定生活保障不足。目前，针对境外高层次人才的“人才优粤卡”服务因政策门槛过高，大部分境外人才无法享受。
4、人才结构有待优化
一是人才国际化程度偏低。硅谷等世界知名人才集聚区的国际人才比例都超过了50%，多元文化的国际化人才，造就了硅谷不可复制的人才优势，也是硅谷成功的重要因素。广东省集聚世界优秀人才的力度还不够，距离建设“与国际人才接轨”的制度目标还有很大差距。以深圳为例，据第六次全国人口普查统计，深圳常住外籍专家为2万多人，仅占常住人口的1%，而上海常住外籍人口近21万人（占1%），香港常住外籍人口为70万人（占10%）。[2]二是海外高层次人才相对缺乏。粤港澳拥有和掌握关键核心技术的科技领军人才和创新团队较少，特别是在全国教育、科技、产业领域有话语权和影响力的大师级人才尤为紧缺。
三、粤港澳大湾区人才合作交流中的政府作用
1、建设载体平台，助力粤港澳大湾区人才协同发展
第一共建科研平台，瞄准新一轮科技革命、产业革命的前沿，在湾区布局建设一批创新中心、科技产业园等。科研平台是科技创新的孵化阵地，是进一步抓住科技前沿的法宝。新一轮5G革命的到来对科技创新有了新的要求，积极推进大湾区科研平台建设是湾区人才合作的要义，也是充分发挥人才能动性的重要载体。科研平台的建设工作需要政府机关的牵头，联合三地的科研教育资源，不断推进科研平台的建设工作。
第二共建共享大湾区人才大数据库平台，以深圳和香港等地已有的国际化人才大数据中心为基础，推动大湾区科技人才专业数据库、信用数据库、科研成果数据库等的共建共享。高质量的研究成果往往需要多方的合作交流，大数据平台的建设有利于推动信息的充分涌流，实现研究交流的多方合作，稳步提高研究的高质量发展，信息的共建共享还可以进一步提高科研人员的研究视野，增加彼此交互学习的机会。同时，人才信息的共同还可以为人才流通的精准定位提高匹配的效度，实现人才流动的高效化。 2、促进非政府机构的发展，协同发挥企业机构和社会组织的作用
第一培育国际化“猎头”市场，注重发展各类国际化人才服务中介机构，着力培育国际化、市场化、专业化“猎头”机构，建立链接全球的引才网络。市场是资源配置的最有效方式，推动人才引进的市场化，培育专业化的猎头机构可以进一步实现人才合作的高效化。大湾区人才流动市场化程度有待进一步提高，政府可以积极鼓励市场化机构的发展，为人才服务机构提供优惠发展政策，特别是特殊人才机构可以特殊对待，例如，国际人才机构可以放宽准入机制，开通服务的绿色通道，为人才市场化引进的渠道提供多样化的平台。
第二完善人才市场化服务体系。完善市场化服务体系是实现人才市场化流动的关键因素。市场化服务体系是多层次多维度的，人才的多层次决定了市场化服务体系的多层次性，对于国内外高层次人才引进的市场化服务体系可以进一步实现个人化服务对接，针对不同的才群体制定相应的服务模式，实现服务体系的多样化和个性化。
3、制定大湾区人才合作一体化政策，促进人才合作的一体化
一是税收优惠政策。制定大湾区统一的税收优惠政策是实现人才交流合作的一个重要保障。粤港澳三地涉及不同的税收优惠体系，其中涉及到一国两制的历史问题，三地对人才的税收优惠政策的不同会减弱人才对交流合作的获得感，中央政府具有政策制定的权威性，里面涉及的政策体系需要有政府的牵头，拟定合理优化统一的税收优惠政策，不断激发粤港澳地区人才交流合作的热情。
二是营造法治环境。有法可依有法可循是推进大湾区人才交流合作的重要保障。粤港澳大湾区涉及到不同体制和制度，体制的差异性会进一步阻碍人才合作交流的顺利进行。三地如果缺乏有效的法制保障则会进一步造成人才流通的混乱性，所以，积极推进合理有效的法治建设，是进一步实现人才合作交流的基础。
三是优化人才发展环境政策。人才交流合作涉及到一系列的基础设施的保障，积极推进大湾区的人才交流合作需要政府进一步优化基础服务的保障，主动解决人才合作的后顾之忧，落实人才在“医疗、教育、住房”等方面的服务需求，这需要政府间的联合行动，为人才交流合作提供坚实的政策保障，让人才“来的安心、住的放心，学的宽心”，不断提高人才服务环境政策的优化程度。
4、促进粤港澳大湾区人才合作的畅通
创新人才执业和流动机制，放宽港澳专业人士执业门槛。大陆与粤港地区的职业认定标准存在差异性会造成专业人才认定的困境。政府在人才认定标准方面可以制定统一的人才认定标准，积极放宽人才认定的准入机制，为专业人才的流动提供通行绿卡，促进人才的合作交流。专业人才的职业资格互认互通可以进一步激发人才市场的活力，政府可以为畅通人才交流合作做好“最后一公里”的工作，同时，在促进人才互通方面可以积极引进第三方评估机构，形成客观公正的评价机制。政府的制定认定标准的同时也可以做好监督工作，实现人才流畅的顺利对接，为人才的合作交流提供积极的保障工作。
5、建立粤港澳大灣区人才交流合作机制
第一建章立制，确保人才协同发展稳步，有序编制《粤港澳大湾区人才协同发展协议草案》，明确粤港澳三地政府为来大湾区就业创业人才提供良好服务，满足人才住房、医疗、教育等需要的责任。由国家发展和改革委员会牵头，组织粤港澳三地，共同谋划编制粤港澳大湾区人才协同发展规划，明确三地在推动粤港澳大湾区人才协同发展中的责任、原则和任务，改变当前粤港澳大湾区人才规划布局各自为政，人才政策无序竞争、过度竞争局面。[3]
第二是创新协同机制，设立决策、协同、执行三级架构，作为承接中央、协调三方决策落地机制。粤港澳大湾区涉及的政府层级结构不一致，协调问题突出，如何创建有效的三地的协同机制是实现有效合作交流的关键因素。为进一步落实好政策，可以由中央政府牵头成立“决策、协同、执行”三级架构的人才交流合作的协同小组，为落实人才政策提供进一步的制度保障。
四、结语
实现粤港澳大湾区的快速发展其中一个核心要素是实现人才的互联共通，将粤港澳大湾区的人才智力结构充分发挥。笔者剖析政府在人才合作中的职能定位问题，站在政府的视角，多方位整合各种资源，为人才的合作交流创造更优化的环境。本文的政策建议的基础是参考现行的大湾区人才政策的经验，并分析粤港澳大湾区人才交流的现状问题，主要包括人才引进机制需要进一步创新、市场和社会组织力量不足，需要进一步培育非政府机构的力量、人才服务体系有待进一步优化等问题。笔者在分析现有问题的基础上提出政府可以从建设人才交流载体平台、促进企业社会组织与政府之间的合作、制定一体化政策、畅通人才交流渠道、完善人才交流机制几个方面入手，进一步提升粤港澳大湾区人才交流合作的水平，实现人才智力的充分涌流。
参考文献：
[1]王福谦，圳与香港的人才开发合作[J].中国人才，2004（5）.
[2]陈杰，刘佐菁，陈敏，等.广东省科技人才发展战略优化研究：基于中关村人才特区建设的经验[J].生产力研究，2017（9）：65-59，92
[3]黄崴，建立粤港澳大学联盟：打造世界高水平科研和人才培养高地[J].高教探索，2016（10）：18-21，31.
（深圳大学）