论文部分内容阅读
由国家发展改革委、卫生部、民政部、财政部等7家国家相关部委和职能局于2006年1月10日联合发布的《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》（简称《通知》），对各自部门的职能范围都作了明确规定，却唯独对农民最直接面对的乡镇一级政府职能未作任何表述，但作为农民利益的最终实现者，乡镇一级政府却是新农村合作医疗的执行者。对农民来说，乡镇政府即代表党和国家，但乡镇政府处在蛋壳的位置上究竟能在多大程度上维护农民利益。新农村合作医疗制度在一些贫困山区推进的艰难，从一个侧面反映出了部分乡镇政府的苦涩和无奈。
乡官苦涩的笑
忻州经济发展状况在山西的排名犹如山西在全国的状况。因财力有限，2003年就在全国开始试点的新农村合作医疗制度，在隶属于忻府区的合索乡到2007年才开始实施。
乡党委书记栗晓敏回忆，当时接到上级领导布置任务已到年底了。上级领导指示，必须保证70％的农民参保。这是明显违背“自愿参加”的原则的。但栗晓敏表示可以理解，这70％的比例是保证新型农村合作医疗基金正常运转的最低标准，即达到这一比例才是兑现新型农村合作医疗对所有参保农民承诺的资金保障和首要前提。
乡干部能理解，但要对文化教育程度较低的农民们解释起来，就有些难了。栗晓敏说，腊月十八，各家都在忙着置办年货准备过春节的时候，接到任务的乡干部紧急召集各村负责人，动员大家尽快将全乡70％的农民参加新型农村合作医疗每人15元的参保费收齐。
小村由村支书挨家挨户苦口婆心地游说，大村发动村支书、会计、治保主任和妇联主任、各小组组长等人员，东家出来进西家，把政策向农民一项项、一遍遍地讲解清楚。栗晓敏坦言，没有什么好办法，就是磨嘴皮子。好在农民们虽然文化素质不高，但都能理解也比较配合，毕竟参加合作医疗保险对他们有实实在在的好处。
就这样，收钱的任务圆满完成了，但随之而来的问题却让栗晓敏有些头疼。
参保农民头疼、感冒、拉肚子一类只需到村里卫生所开一剂药服下就好的小病，却要为了报销几毛几块的药钱，跋涉到乡里或者县城的大医院；而且在村里只要花几毛钱就能买到的药，到了县里、乡里的大医院，药价就跟斗云似地翻番，摊上一来一去的车费和误工的时间，不仅不能满足新型农村合作医疗为农民看病省钱的初衷，甚至还要让他们赔钱。于是有的农民即使参加了新型农村合作医疗保险，但为了实惠为了省心，也宁愿自掏腰包放弃报销。
再则是得了大病不得不到市里、省里甚至北京的大医院就医的参保户们，为了报销所需的一张都不能少的各式单据，他们需要不停奔波，有的农民跑了两三次新农村合作医疗办公室报销，每次都被告知手续不全，需要再回去拿，这样折腾几趟，怨气顿生，不由得要向其他村民抱怨，这也让农民们对新型农村合作医疗产生了怀疑。
“这主要是政策宣传不到位，农民了解还不够所致。” 栗晓敏说。现有的宣传多集中在介绍新型农村合作医疗给农民带来的表面好处上，没有树立起农民的风险意识，也没有体现出重点，没有对那些不参加的农民进行调查，使得宣传大多停留在形式上。许多农民并不真正了解新型农村合作医疗制度的意义，他们仅从自己短期得失的角度考虑。有的农民认为自己身体好，生病住院的概率低，没必要花那个冤枉钱。还有一些农民误以为这是把自己的保险金拿去补偿别人。宣传的时候也没有把具体的理赔标准发给农民，使得他们在进行理赔时，看到那么多药费不能理赔，一些人有被欺骗的感觉。
“今年这种情况将会大大改善，”栗晓敏说：“区里了解到这种情况后，随即出台新规定，即村卫生所医药费也被划入新型农村合作医疗费报销范围，并且在今年将报销标准提高至70％的基础上，农民获准可在与市级医院结算时直接扣掉报销部分，只缴纳30％的费用，但在北京的医院就医还是要履行一套严格的审核程序才能报销。”
然而，去年参保的农民今年1月到6月应报销的医疗费至今尚未解决，乡政府试图多渠道向上反映也没有结果。眼看马上就要到年底，新一年新型农村合作医疗参保费的征收工作还是会落在乡政府肩上，当初许下的承诺还未兑现，这次能有多少农民肯配合乡政府完成这70％的新农合覆盖率呢？栗晓敏笑得有些苦涩。
权责对空恐损政府公信力
设在乡里的新型农村合作医疗办公室，设2名到3名工作人员不等，主要工作是配合乡政府做好新型农村合作医疗的推广和运行工作。一来方便为农民服务，二来负责医疗机构服务行为的监督和费用的监管，维护公立医疗服务机构的公平，避免出现医疗服务机构利用新农合有违规动作进而侵害农民利益。
由于新型农村合作医疗办公室工作人员均是全额事业编制，且又涉及医疗卫生相关专业知识，当地许多在医院工作却不属于全额事业编制的医护人员，都将此作为吃皇粮的绝佳时机，为了争取这个名额，竞争异常激烈。
这些被派驻到乡镇开展工作的人员，其工资由上级医疗卫生部门发放，与乡政府并无经济上的联系，因此乡政府对于这个机构并没有事实上的领导权，在具体事务中允许做的，就是配合和协调新型农村合作医疗办公室人员的工作。加上之前在医院的人际关系等诸多因素，新型农村合作医疗办公室的工作人员对于医院的监督，自然瓜田李下，不免惹人疑窦，越发成为一纸空谈。
新型农村合作医疗明确规定，政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以县级统筹、大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。乡镇一级政府的职能则是做好宣传发动、资金筹集、登记造册、补偿支付、统计和政务公开等具体事务性的工作，只要按部就班完成即可，这在全国已颇为普遍。在中国南部和东部等经济发达省份，新型农村合作医疗工作已较为完备的县、区，乡政府这种职能较为适合，但在中西部经济滞后的一些县、区，因为医疗配套设施、农民生活水平及素质的不同，基层执行或有偏差，一旦参保农民利益受损，第一诉求方和责任人是乡政府，但在权责对空、监督缺位的情况下，乡政府除了反映、等待之外，实在没有更好的办法。如此一来，丧失的不仅是农民对新型农村合作医疗制度的信心，可能更多的是政府的公信力。
乡官苦涩的笑
忻州经济发展状况在山西的排名犹如山西在全国的状况。因财力有限，2003年就在全国开始试点的新农村合作医疗制度，在隶属于忻府区的合索乡到2007年才开始实施。
乡党委书记栗晓敏回忆，当时接到上级领导布置任务已到年底了。上级领导指示，必须保证70％的农民参保。这是明显违背“自愿参加”的原则的。但栗晓敏表示可以理解，这70％的比例是保证新型农村合作医疗基金正常运转的最低标准，即达到这一比例才是兑现新型农村合作医疗对所有参保农民承诺的资金保障和首要前提。
乡干部能理解，但要对文化教育程度较低的农民们解释起来，就有些难了。栗晓敏说，腊月十八，各家都在忙着置办年货准备过春节的时候，接到任务的乡干部紧急召集各村负责人，动员大家尽快将全乡70％的农民参加新型农村合作医疗每人15元的参保费收齐。
小村由村支书挨家挨户苦口婆心地游说，大村发动村支书、会计、治保主任和妇联主任、各小组组长等人员，东家出来进西家，把政策向农民一项项、一遍遍地讲解清楚。栗晓敏坦言，没有什么好办法，就是磨嘴皮子。好在农民们虽然文化素质不高，但都能理解也比较配合，毕竟参加合作医疗保险对他们有实实在在的好处。
就这样，收钱的任务圆满完成了，但随之而来的问题却让栗晓敏有些头疼。
参保农民头疼、感冒、拉肚子一类只需到村里卫生所开一剂药服下就好的小病，却要为了报销几毛几块的药钱，跋涉到乡里或者县城的大医院；而且在村里只要花几毛钱就能买到的药，到了县里、乡里的大医院，药价就跟斗云似地翻番，摊上一来一去的车费和误工的时间，不仅不能满足新型农村合作医疗为农民看病省钱的初衷，甚至还要让他们赔钱。于是有的农民即使参加了新型农村合作医疗保险，但为了实惠为了省心，也宁愿自掏腰包放弃报销。
再则是得了大病不得不到市里、省里甚至北京的大医院就医的参保户们，为了报销所需的一张都不能少的各式单据，他们需要不停奔波，有的农民跑了两三次新农村合作医疗办公室报销，每次都被告知手续不全，需要再回去拿，这样折腾几趟，怨气顿生，不由得要向其他村民抱怨，这也让农民们对新型农村合作医疗产生了怀疑。
“这主要是政策宣传不到位，农民了解还不够所致。” 栗晓敏说。现有的宣传多集中在介绍新型农村合作医疗给农民带来的表面好处上，没有树立起农民的风险意识，也没有体现出重点，没有对那些不参加的农民进行调查，使得宣传大多停留在形式上。许多农民并不真正了解新型农村合作医疗制度的意义，他们仅从自己短期得失的角度考虑。有的农民认为自己身体好，生病住院的概率低，没必要花那个冤枉钱。还有一些农民误以为这是把自己的保险金拿去补偿别人。宣传的时候也没有把具体的理赔标准发给农民，使得他们在进行理赔时，看到那么多药费不能理赔，一些人有被欺骗的感觉。
“今年这种情况将会大大改善，”栗晓敏说：“区里了解到这种情况后，随即出台新规定，即村卫生所医药费也被划入新型农村合作医疗费报销范围，并且在今年将报销标准提高至70％的基础上，农民获准可在与市级医院结算时直接扣掉报销部分，只缴纳30％的费用，但在北京的医院就医还是要履行一套严格的审核程序才能报销。”
然而，去年参保的农民今年1月到6月应报销的医疗费至今尚未解决，乡政府试图多渠道向上反映也没有结果。眼看马上就要到年底，新一年新型农村合作医疗参保费的征收工作还是会落在乡政府肩上，当初许下的承诺还未兑现，这次能有多少农民肯配合乡政府完成这70％的新农合覆盖率呢？栗晓敏笑得有些苦涩。
权责对空恐损政府公信力
设在乡里的新型农村合作医疗办公室，设2名到3名工作人员不等，主要工作是配合乡政府做好新型农村合作医疗的推广和运行工作。一来方便为农民服务，二来负责医疗机构服务行为的监督和费用的监管，维护公立医疗服务机构的公平，避免出现医疗服务机构利用新农合有违规动作进而侵害农民利益。
由于新型农村合作医疗办公室工作人员均是全额事业编制，且又涉及医疗卫生相关专业知识，当地许多在医院工作却不属于全额事业编制的医护人员，都将此作为吃皇粮的绝佳时机，为了争取这个名额，竞争异常激烈。
这些被派驻到乡镇开展工作的人员，其工资由上级医疗卫生部门发放，与乡政府并无经济上的联系，因此乡政府对于这个机构并没有事实上的领导权，在具体事务中允许做的，就是配合和协调新型农村合作医疗办公室人员的工作。加上之前在医院的人际关系等诸多因素，新型农村合作医疗办公室的工作人员对于医院的监督，自然瓜田李下，不免惹人疑窦，越发成为一纸空谈。
新型农村合作医疗明确规定，政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以县级统筹、大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。乡镇一级政府的职能则是做好宣传发动、资金筹集、登记造册、补偿支付、统计和政务公开等具体事务性的工作，只要按部就班完成即可，这在全国已颇为普遍。在中国南部和东部等经济发达省份，新型农村合作医疗工作已较为完备的县、区，乡政府这种职能较为适合，但在中西部经济滞后的一些县、区，因为医疗配套设施、农民生活水平及素质的不同，基层执行或有偏差，一旦参保农民利益受损，第一诉求方和责任人是乡政府，但在权责对空、监督缺位的情况下，乡政府除了反映、等待之外，实在没有更好的办法。如此一来，丧失的不仅是农民对新型农村合作医疗制度的信心，可能更多的是政府的公信力。