土地顽疾引发的诟病

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  我国政府征收农民的土地,用于经营获取收入,形成的土地财政规模越来越大。2009年全国土地出让收入1.6万亿元,约占当年地方本级财政收入的48.8%,2010年土地出让收入高达2.9万亿元,相当于地方本级财政收入的71.4 %。
  现行征地制度与政府经营土地制度相结合,形成土地财政和土地金融,是政府主导片面追求GDP的发展方式的具体体现,也可以说是旧发展方式的重要组成部分。这种发展方式,有利也有弊。
  在取得辉煌成绩的同时,所积累的经济的、环境的、社会的乃至政治的矛盾越来越多,现在已经到了非解决不可的地步了。
  土地利用粗放 浪费严重
  改革开放以来特别是最近十几年间,我国城市快速发展,主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究,1996年至2008年,城镇用地增长了52.21%,增加的土地主要来自于农村。据刘守英对相关统计数据的研究,2000-2007年间,全国城市建成区面积年均增长率为6.44%,而人口城镇化率的增速仅为4.55%,土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。 我国的统计指标,将大量常驻流动人口纳入城市人口,加上“市管县”、“县改区”,使许多农业人口“被城市化”,因此有关城市化的统计有很大的“水分”。就是说,土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度,实际上大大超过两个百分点。
  城市土地扩张了很多,人却没有增加那么多,人均占地就多了。我国城市人均土地面积,2000年为117平方米,2008年增加为134平方米,远高于一些发达国家平均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用浪费、粗放。一方面,城市存量土地大量闲置;另一方面,土地利用效率低下。
  我国土地利用最集约的上海,2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元,而香港10年前即1996年的工业用地的产出是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元,而香港已达300亿美元,日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率,低的只有0.3%,高的也只有0.6%,而国际平均水平为1%。因此,我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高,为20~30%甚至更高,而国际平均在15%以下。
  城市土地外延扩张、利用粗放,与现行征地制度和政府经营土地制度有直接关系。国家征用农民的土地,补偿标准很低,大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言,利用城市存量土地,拆迁、改造的成本要高得多。因此,无论是政府还是企业,都热衷于征地,而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策,节约集约利用土地的口号也提出多年了,但耕地保护不住,城市土地粗放浪费的趋势仍未根本改变,其主要原因就在这里。
  透支未来
  土地财政的主要构成是土地出让金,及与土地有关的税收,这些税收如建筑税、房地产税,都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格,实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除,属于社会一次分配范畴。对企业而言,一次集中交纳若干年地租,意味着预支未来利润,属于负债经营。
  现实生活中,很多企业是靠银行贷款支付土地出让金,负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付,本质上仍然是负债。企业如果经营得好,有稳定的盈利,可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了,这笔负债就不能清偿,如企业再生产因此中断,最终还会转化为银行的坏账,成为整个社会的问题。按有关制度规定,企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去,使负债得以清偿,甚至可以从中获利。但是,这不过是负债在企业之间的转移,转移的结果,负债的规模还可能被放大。
  房地产业的情况有些特殊,开发商在出售住房的同时,把对土地使用权的负债也转移出去了,甚至还可能从中大赚一笔,但接手这笔负债的不是企业,而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款,才能支付房价,负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入,才能逐步偿还这笔负债,个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间,如果因变故而无力偿债,不仅是个人和家庭的不幸,也会增加银行的坏账,成为社会的问题。
  从整个社会的角度看,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说,政府用土地出让金搞建设,是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及,现在地方财政与土地有关的税收,是以土地出让为源头而展开而增长的,因此不难做出如下判断:所谓土地财政,实质上是一种依靠透支社会的未来收益,谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法,就是“寅吃卯粮”。
  土地金融则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。
  建立在企业或个人信用基础上的透支,是市场经济的题中应有之义,有利于调动企业和个人的探索、创新精神,有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家,各类透支活动极其活跃。例如,金融活动证券化产生的各类衍生金融产品,本质上都是透支,说白了,就是用别人的钱谋自己的发展,或是用明天的钱谋今天的发展。这对促进市场经济的繁荣,确实起了重要作用。
  我国发展社会主义市场经济过程中,很多企业和个人,也都有类似的经历。但凡事都有度,这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约,一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”,玩所谓“资本腾挪术”,其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球,即是最新的明证。
  透支未来的发展方式,逐步积聚着极大的金融和社会风险。如果说土地财政的风险是由社会分散承担的,那么土地金融的风险,则集中于政府,孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究,地方政府负债的安全线,一是负债总额(包括实际负债和或有负债)不能超过当年地方财政总收入的70%;二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30%。   2009年,国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计,有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入,有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量,省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有7个省、10个市和14个县本级超过100%,最高的达364.77%。
  政府的偿债能力严重不足,于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面,目前仍呈加剧之势。例如保障房建设特别是廉租房和公租房建设,财政资金缺口很大,各地方想各种办法从市场融资,其中大多仍靠土地融资。这些投资,靠廉租房和公租房的租金收入,是不可能偿还的。这种局面显然难以持续,如不加以改变,难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。
  社会分配不公
  改革开放30多年,“蛋糕”做大了,但是分配不公,这是当前的突出矛盾。导致分配不公的原因很多,现行征地制度和政府经营土地,是其中十分重要的原因。
  首先,城乡差距
  一方面,国家不允许集体建设用地进入市场,极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性。马克思主义经济学认为,任何产品的分配,都以生产条件的分配为前提。纵观30多年来,凡集体经济搞得好或经济发展快的农村,几乎无一例外都突破了现行征地制度的限制,集体建设用地或公开或隐蔽地进入了市场,实现了生产要素的优化组合。而我们的征地制度,却始终无视市场经济的要求,固守对农村集体建设用地的“身份”限制,实际上是限制广大农民土地财产权的实现,导致他们在社会分配中,处于弱势地位。我国农民人均纯收入中,财产性收入只占约3%, 远低于城市居民。现行征地制度是造成这种情况的重要原因。
  另一方面,国家征收农地,不管是用于基础性、公益性建设,还是用于经营性项目,一律按农业产值的倍数补偿,由政府定价,农民没有谈判地位。前几年有人研究,政府出让土地价款中,征地补偿费仅占不到10%。 农民失去赖以生存的生产资料,仅靠土地补偿费难以维持生计,陷于贫困,是普遍发生的现象。政府经营土地,用卖地收入搞城市建设,城市居民的生活质量提高了,政府工作人员的工作、生活条件更是极大改善,而被征地农民却无缘分享城市文明。城乡差距更加扩大,导致日益严重的社会问题。
  其次,城市内部的贫富差距
  当前住房短缺、房价高昂,是大中城市普遍面临的突出问题。这个问题与征地制度和政府经营土地制度也有很大关系。一方面,不允许集体建设用地开发房地产,客观上使开发商形成自然垄断地位,可以肆无忌惮地抬高房价,谋取暴利。不断飙升的房价,使少数开发商和投机炒房者富者愈富,而广大中低收入阶层则贫者愈贫,或者成为“房奴”,或者陷入“蜗居”、沦为“蚁族”。另一方面,政府经营土地,一律“招、拍、挂”,客观上也助长了房价“泡沫”的形成。
  再看,国民收入的积累与消费
  本世纪初,就有财政专家研究提出,当时我国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。 政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。后来,中央采取许多措施,大力调整国民收入分配格局,但总的趋势并未根本改变。2010年有学者研究表明,2009年我国全口径政府收入实际已突破10万亿,约占GDP的32%。 其重要原因之一,就是政府通过征地和经营土地获取数额巨大的土地出让收益。2009年1.6万亿土地出让收入,约占当年GDP的5%; 2010年土地出让收入高达2.9万亿元,占当年GDP的7.3 %。
  政府的收入过高,严重抑制了居民收入的正常增长,导致消费需求不足。上世纪80年代初,我国消费率曾达62%,之后呈下降趋势,2005年降为52%,其中政府消费占14%,居民消费仅为38%。到2008年,居民消费降为35.3%,2010年进一步降为33.8%。金融危机爆发前,世界平均消费率为78-79%(美国约为85%)。 无论与历史水平相比,还是与世界水平相比,我国的消费水平特别是居民消费水平都实在太低了。消费需求不足,经济发展主要靠投资和出口拉动,发展的成果不能由全体人民共享,这样的发展是难以持续的。
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