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【摘 要】 2019年12月30日，武汉市中心医院眼科医生李文亮，在一个150人的群中发了一份病人的病原体筛查报告，显示：“SARS冠状病毒高置信度阳性指标”，并且发消息说“华南海鲜市场确诊了7例SARS”，随后又作出补充“冠状病毒感染确定了，正在进行病毒分型”、“大家不要外传，让家人亲人注意防范”。但是之后该消息由网友实名截图，转发到了别的群中。同日，乳腺肿瘤科医生谢琳卡在“肿瘤中心”微信群中发出提醒，转述了其同门师妹的消息：“近期不要到华南海鲜市场去，那里现在发生了多人患不明原因肺炎（类似非典），今天我们医院已收治了多例华南海鲜市场的肺炎病人”，让大家注意带口罩和通风。12月30日19：39，“传谣者”武汉红会医院神经内科医生刘文，在“协和红会神内”25人的微信群中，发消息提醒大家：二医院后湖院区确诊一例冠状病毒感染肺炎，也许华南周边会隔离。洗手！口罩！手套！当晚，19：45其补充“SARS已基本确定，护士妹妹们别出去晃了”。刘文医生表示，本意只是想提醒告知一下，不明白是怎么传到圈外去的。
【关键词】 谣言认定 李文亮 吹哨人制度
一、武汉“8名传谣者事件”过程
（一）“谣言”的传播与公安部门的处理
2019年12月31日，武汉市卫生健康委员会在官网发布《武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，通报显示，近期部分医疗机构发现接诊的多例肺炎病例与华南海鲜城有关联，市卫健委接到报告后，立即在全市医疗卫生机构开展与华南海鲜城有关联的病例搜索和回顾性调查，目前已发现27例病例，其中7例病情严重，其余病例病情稳定可控，有2例病情好转拟于近期出院。病例临床表现主要为发热，少数病人呼吸困难，胸片呈双肺浸润性病灶。目前，所有病例均已隔离治疗，密切接触者的追踪调查和医学观察正在进行中，对华南海鲜城的卫生学调查和环境卫生处置正在进行中。
2020年1月1日，武汉警方发布通报称，一些网民在不经核实的情况下，在网上发布、转发不实信息，造成不良社会影响。公安机关经调查核实，传唤8名违法人员，并依法进行了处理。1月3日，李文亮签署了警方的《训诫书》，其中写明“违法行为：2019年12月30日在微信群“武汉大学临床04级”发表有关华南水果海鲜市场确诊7例SARS的不属实的言论。“现在依法对你在互联网上发表不属实的言论的违法问题提出警示和训诫。你的行为严重扰乱了社会秩序。你的行为已超出法律所允许的范围，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，是一种违法行为！”。在收到警方训诫前，三名医生还遭遇了医院监察部门的约谈，询问消息来源，让他们不要“传谣”。
央视新闻频道于1月1日在《新闻直播间》栏目中播报：“武汉发现不明肺炎，8名散播谣言者被查处”。之后1月2日该栏目连续进行了报道。
以上就是事件发生的过程，根据央视的报道本文称其为“8名传谣者事件”，到目前为止，仍有“传谣者”身份不明，从上述时间线索来看李文亮医生虽然并不属于通报中的8人，但是由于其具有代表性，在本文“传谣者”的概念中也包含李文亮医生，对其个人的特殊经历进行了详细地分析。并且，以下文章中所称的“传谣者”仅仅包括上述事件的“传谣者”，不包括后续疫情确定后传播其他谣言的当事者。
（二）疫情确定后“8名传谣者事件”的发展
1月20日下午，钟南山表示，目前非常肯定地证实出现了人传人现象。“在广东有2例肯定是人传人，因为他们没去过武汉。但是他的家人得病以后回来传染给了他。”同时，也证实了有医务人员感染。1月23日发布武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部通告（第1号），自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。恢复时间另行通告。至此，疫情官方正式确定。
1月29日，最高院的唐兴华就此事在最高人民法院的官方公众号发表了文章，对于新冠肺炎时期谣言的认定问题说明，执法机关面对虚假信息，应充分考虑信息发布者、传播者在主观上的恶性程度，及其对事物的认知能力。只要信息基本属实，发布者、传播者主观上并无恶意，行为客观上并未造成严重的危害，我们对这样的“虚假信息”理应保持宽容态度。试图对一切不完全符合事实的信息都进行法律打击，既无法律上的必要，更无制度上的可能。
1月30日，武汉市公安局通过其官方微博账号“平安武汉”发布新的通报称：“为查明情况，公安机关先后对8名行为人进行了调查核实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，因上述8人情节特别轻微，当时公安机关分别进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚。”
2月7日凌晨2点58分，感染新冠肺炎的武汉市中心医院眼科大夫李文亮抢救无效去世。引起了社会公众极大反响，公民对于李文亮医生的牺牲感到悲痛惋惜，有的民众称其为此次疫情的“吹哨人”，认为其应当被追認为“烈士”，然而他在去世的时候仍然背负着一纸“训诫书”。武汉市政府向其致以敬意，武汉市公安部门至今没有道歉，湖北省公安厅科信处的工作人员称公安机关没有错，他们只是政府的执法部门，况且训诫连行政处罚都算不上，只能说是一个提醒，并且将李文亮医生的提醒与张继先医生的上报院领导和卫健委进行对比，肯定了后者做法。同日，经中央批准，国家监察委员会决定派出调查组赴湖北省武汉市，就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查。
以上是整个事件到目前为止的情况，武汉市公安部门与民间观点产生了巨大差异。武汉市公安部门认为自己对此次事件的处理正确，认真贯彻落实了行政法的合法行政与合理行政的原则，并且已经处理完毕。而民间观点认为此次事件事实清楚，李文亮医生并非“传谣者”，公安部门对于李文亮医生的处理错误，理应道歉。基于二者之间差异之大，笔者认为有必要以“8名传谣者事件”中的最具有代表性的李文亮医生的受到“书面训诫”处理的结果和相关信息作为切入点对公安部门的执法行为的合法性和合理性进行法律分析和相应制度反思。 二、公安机关对李文亮书面训诫的合法性存疑
根据已公开的对李文亮的《训诫书》中的内容和1月30日的新通报内容，可以看出，第一，公安对李文亮在微信群中所发消息认定为“不属实的言论”，属于“谣言”;第二，《治安管理处罚法》中有关不实言论管理的规定为第25条，因此公安是依据《治安管理处罚法》第25条规定进行的处理;第三，由于他情节特别轻微，当时公安机关酌情进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚，《训诫书》连行政处罚都算不上。
以上，是从目前公开的文书中可以获得的信息，也是公安部门认为自己行政行为合法的依据，但是这其中存在以下问题。
（一）对于“谣言”的界定存疑
《治安管理处罚法》第二十五条规定：有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的。对于“谣言”的界定，行政法规中仅有上述一条规定，司法上并没有对此作出明确的解释，因此执法人员在这一层面上的自由裁量空间很大。公安部门作出了“言论不属实”的认定看似是其合法的自由裁量权，但实际上只是机械地行使其裁量权，没有进行实质层面的查清事实。
第一，公安部门仅仅因为在当时的情形下并没有确定冠状病毒类型，就认定“华南海鲜市场确诊了7例SARS”、“病毒尚在分型”、让大家注意防护等言论为谣言，并没有把医生在微信群里作为依据的病毒筛查报告显示的“SARS病毒高度阳性指标”作为查清事实的参考和根据。
第二，从表述语言的角度来进行认定的话，“SARS”全称“severe acute respiratory syndrome”（严重急性呼吸综合征），从医学的角度，结合这8个市民中有医疗工作者的身份，并不存在与事实不符的情况，也并不能认定为“谣言”。
第三，“散布”行为往往伴随着一定的主观色彩，最初的“谣言发布者”仅仅是出于善意提醒的考虑，让大家远离华南海鲜市场，目的并不在于制造公共秩序的混乱。
综上，没有查清事实就行使自己的裁量权，程序和实质的角度都不能认为是合法的。
（二）“书面训诫”惩戒形式无法可依
《宪法》第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关都必须遵守宪法和法律。国家行政机关应当依照宪法和法律行使行政职权。这一条体现了行政法依法行政的基本原则，这条原则是行政法的首要原则，这是行政法与民法的显著区别，民法主张意思自治，“法无禁止即可”，而行政法要求权力主体在法律授权范围内行政，“法无授权不可为”。
《治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为： （一）警告;（二）罚款;（三）行政拘留;（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。并没有提及“批评教育”、“训诫”这种形式。
“训诫”这种形式曾经出现在《治安管理处罚条例》第九条，已满十四岁不满十八岁的人违反治安管理的，从轻处罚;不满十四岁的人违反治安管理的，免予处罚，但是可以予以训诫，并责令其监护人严加管教。《中华人民共和国治安管理处罚法》于2005年8月28日公布，自2006年3月1日起实施，《治安管理处罚条例》于同日废止。因此，行政法中关于“训诫”已经没有法律依据，公安部门通告所称的“因上述8人情节特别轻微，当时公安机关分别进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚。”显然违反了合法行政的原则。
还有一些“训诫”的表述散见于其他部门法中，目前能够查到的，一是《民事诉讼法》第一百一十条规定的人民法院对于违反法庭规则的人可以予以训诫;二是信访条例有规定，对非正常信访行为人，可以训诫。“武汉新冠肺炎8名传谣者事件”的当事人不属于以上任何一种情形，且运用法律的主体也不是公安部门。
综上可见，公安部门事实认定比较机械，“书面训诫”的处理手段无法可依，因此合法性上受到严重的质疑也是理所当然的。对于行政行为的评判要从合法性与合理性两个层面进行，前文从合法性的角度对“8名传谣者事件”进行分析，下面从合理性角度分析存在的问题。
三、公安机关对李文亮书面训诫的合理性存疑
（一）阻碍了信息的及时披露
言论自由是公民的基本权利，《宪法》第三十五条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。言论自由是指公民对于自己所见所闻以及产生的想法以合法的方式进行表达的行动自由。从认识论的角度来说，真理与谬误并不是绝对的，发现真理是指现阶段的真理在不同的声音中不断实现自我完善和自我发展的过程。相反，言论不自由具有巨大的危害。约翰·密尔在《论自由》中指出：“迫使一个意见不能发表的特殊罪恶乃在于它是对整个人类的掠夺，对后代和对现存的一代都是一样，对不同意见于那个意见的人比对抱持那个意见的人甚至更甚。假如那意见是对的，那么他们是被剥夺了以错误换真理的机会;假如那意见是错的，那么他们是失掉了一个差不多同样大的利益，那就是从真理与错误冲突中产生出来的对于真理的更加清楚的認识和更加生动的印象。”
《宪法》第五十一条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。结合此次“8名传谣者事件”的处理，公安部门认为“8名传谣者”是违法行为，对国家公共秩序造成了损害，因此依据《治安管理处罚法》依法处理，其处理的不合法性前文已作分析，因此“8名传谣者”并没有任何损害国家利益和公共利益的情形，是在依法行使自己言论自由的基本权利。
原本此次“8名传谣者”言论自由权利的行使可以倒逼相关部门及时地进行信息发布，类比如真理和谬误，即使信息并非完全正确，却可以在得到正确信息的过程中使其成为“谬误”，从而强化正确的信息。公安部门不具有先知先觉的能力，以目前的结果来评判他们作出的判断并不合理，但在“传谣者”具有一定专业水平和客观依据时，公安部门可以在审核是否属于“谣言”时进行实质性的审查，要求相关部门披露信息，这便是言论自由带来的“真理”与“谬误”的碰撞。而实际上，在此次事件中却恰恰是机械地舆情控制带来了相反的结果，阻碍了信息的及时披露。 （二）阻碍了预警信息的传播
法律具有指引作用与教育作用，法治社会有立法、司法、执法、守法四个层面，法律对于公民最直接的效果是，执法过程中对于法律行为的惩罚或者惩戒就是对于他们的指引和教育，公民为了避免被处罚或者惩戒选择“守法”。但并不是每一个公民都对法律研究十分透彻，对于他们来说最直观的指引与教育是不要有与被处罚的人相同的行为。
“8名传谣者事件”中，公安部门在行政法领域没有明确规定“谣言”的界定标准时，并没有去参考“虚假信息”相关的认定标准，而是机械的通过确认不明肺炎尚未确定为“SARS冠状病毒”致病感染来认定8个公民的行为是“散布谣言”，从而适用《治安管理处罚法》第二十五条规定。这样的执法行为，对于普通公众的影响并不是去核实客观事实是什么，不是去查明法律到底是如何规定的，而是为了避免被公安部门“训诫”而选择不发表任何言论，客观上阻碍了真实信息的传播，阻碍了预警信息的传播。以此次事件为例，后面即使有医生知道事实，为了防止被公安部门“书面训诫”也不敢进行预警，即使预警也不敢说出真实的原因，使预警信息可信度下降，影响预警的实质效果，客观上造成了很大一部分公众疏于防范，从而造成了更为严重的后果。
从长远的角度观察，以后再有类的突发性公共卫生事件，在官方发布疫情信息或者预警前，不再有人敢于发声，不再有人敢做那个“吹哨人”。
（三）造成了公众认知的误区
“谣言”产生的根本原因是官方信息披露的不充分性、模糊性和滞后性，预警信息被认定为谣言，更加会造成公众在“新冠肺炎”认知上的误区。
2019年12月31日武汉市卫健委发布不明肺炎情况说明，内容显示目前已发现不明肺炎27例病例，其中7例病情严重，其余病例病情稳定可控，有2例病情好转拟于近期出院，所有病例均已隔离治疗，密切接触者的追踪调查和医学观察正在进行中，对华南海鲜城的卫生学调查和环境卫生处置正在进行中。此次情况说明回避病毒的疑似类型，回避了“人传人问题”。2020年1月1日，武汉市公安部门发布通告称对“造谣人员”的“违法行为”依法进行了处理，认定他们在微信群中的发出的信息是“谣言”。
公众对于传染病的认识是有限的，对于政府发布的信息的理解能力也是有限的，作为官方组织，发布消息应当严谨，但是严谨不应当等同于进行语言学上的严谨和盲目的乐观。此次事件中，官方对于“不明肺炎”表述的模糊性，加上以辟谣为目对“谣言”认定的确定性，《新闻直播间》等官方媒体的公信力与传播力，对非专业、认识能力有限的民众的影响是强烈的，它们组合起来的信号就是此次“不明肺炎”严重不过是危言耸听。
从新京报于12月31日的采访内容看，防疫人员于31日凌晨来到市场进行了消毒，华南海鲜市场的商户表示，此前听说有人因肺炎入院治疗，消毒也是正常的，没有大碍，之后华南海鲜市场还会继续营业。直到2020年1月1日，武汉市江汉区市场监督管理局和武汉市江汉区卫生健康局联合发布《关于休市整治的公告》才休市。可见一份官方通告的分量之重，重于谣言，以辟谣为目的的官方信息的发布其带来的社会效应更显著。2020年1月18日，百步亭社区照常举办万家宴，有几万人参加，《财新》报道称，记者在2月4日抽样走访百步亭社区时发现，该社区一共有57个门栋被列为发热门栋，每个门栋14户人家，楼下进口处被贴上“发热门栋”字样。由于官方一直没有发布明确的消息称具有“人传人现象”，反而从语言学上进行的辟谣不断，让这个万人参加的集会如期举行，造成了不可挽回的结果。
四、对“8名传谣者事件”后续处理的建议和制度反思
（一）建议撤销“书面训诫”行政行为
基于合法性与和理性的分析，基于疫情的事实和民间的声音，建议武汉公安部门撤销此次“书面训诫”的行政行为。
第一，“书面训诫”的行政行为系不合法的行政行为，根据《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：“（一）主要证据不足的;（二）适用法律、法规错误的;（三）违反法定程序的;（四）超越职权的;（五）滥用职权的;（六）明显不当的。”武汉市公安部门作出的行政行为，没有查清事实，对于“谣言”的裁量错误，不适用《治安管理处罚法》第二十五条的规定，符合其中的第二种情形，适用法律错误，应当撤销原行政行为。撤销该行政行为可以帮助树立法律的权威，而非留给公众的印象是公安部门依法行政却产生这样的结果，仅仅是法律本身的问题，从而对于法律的威严产生质疑，不利于公民遵纪守法，产生使社会不安定的因素。
第二，“书面训诫”的行政行为系不合理的行政行为，及时撤销能够提高政府的公信力。在社会主义建设进入新时代的背景下，为实现促进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，其中重要一环就是建设法治政府，依法行政，提高政府公信力。
（二）完善“谣言”界定的行政立法
在《治安管理处罚法》的相关规定中，使用了“谣言”一词，但是对于“谣言”的界定并没有相应的法律解释，根据《互联网信息服务管理办法》中使用了“謠言”一词，《刑法》中相关法条使用了“虚假信息”一词，出于对法律的系统性和立法机关主观意图的考虑，二者相关法条使用的语境一致，在某种程度上是互通的。既然在行政法体系内没有对“谣言”的相关解释，可以吸收学界讨论的观点，或者结合《刑法》中的“虚假信息”的认定，进行相关解释或者作为执法过程中的参考。
1.提高“谣言”的认定标准
唐兴华在最高法官方公众号里发布的文章新冠肺炎谣言相关法律问题解释的文章中已经进行了阐述，他认为执法机关面对虚假信息，应充分考虑信息发布者及其对事物的认知能力。对于这句话的理解有两个层次，一是指要考虑传谣者由于认识能力有限的无恶意传播，二是指对于有一定认识能力的传播者发布的消息，进行更为细致的审核，作出与其认知能力相符的认定，比如考虑李文亮的医生身份、考虑其提供的病原体筛查报告书这类客观性文件。文章的中心就是要提高“谣言”的认定门槛，特别是涉及到公共安全领域，不能仅仅机械地从字面意思进行事实认定，以维护社会稳定为目的把任何先于官方发布或者有任何字面意思的差别都认定为“谣言”进行处理。 从法理学的角度，这种仅仅是学理解释并不具有与法律相同的效力，也不是正式的法律解释，但是通过最高法的官方平台发布可以体现出最高法对此的态度，其背后的精神就是在关乎公共安全领域的时候，要适当提高“谣言”的认定标准，不排除以后会出台相关的司法解释。
2.强调“造谣者”的主观恶性
从刑法的角度来说，《刑法》第二百九十一条第二款规定：编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用中写道：《解释》明确了编造、故意传播虚假恐怖信息罪的入罪标准，即如何认定“严重扰乱社会秩序”，说明在司法实践的层面扰乱社会公共秩序的主观目的是认定“传播虚假信息”的关键。中国政法大学教授洪道德认为，如果虚假信息不可能造成公共秩序的混乱，即使信息是虚假的，且行为人具有造成公共秩序混乱的故意，也只能属于手段不能犯而不构成犯罪。
可见，无论是司法解释及其理解与适用还是学界的观点，都认为构成刑事犯罪的关键在于“造成公共秩序混乱”的主观恶性程度。行政违法于刑事犯罪之间没有不可逾越的鸿沟，因此在认定过程中也应当进行平稳过渡，行政违法仅仅考虑“谣言”内容的虚假性认定会扩大行政违法与刑事犯罪之间的缝隙，在这个缝隙中容易滋生选择性执法，执法效率低下等问题。
综上，当前的行政法体系内对于“谣言”的认定过于模糊，行政违法与刑事犯罪之间的缝隙过大导致公安机关自由裁量权限大，基于最高法表态和《刑法》的相关解释，应当提高“谣言”认定的门槛，强调“造谣者”的主观恶性，即使不能出台相关的法律解释，也建议出台相关文件对执法过程进行指导，既能在深化改革的背景下做到“收缩行政权力”，也能提高行政执法的效率。
（三）建立“吹哨人制度”
中国学界对于“吹哨人制度”的研究起源于美国的《吹哨人法案》，是美国创建于20世纪80年代对《联邦民事欺诈索赔法案》的一个程序性修正案。该制度允许以个人为单位代表政府，起诉任何收到或使用政府资金，并从中获利的单位或其他实体。“吹哨人”的本质是这个制度的本质是公民对于公权力的监督，实现公民的监督权和知情权，所以完全可以运用于突发性事件预警领域。
李文亮在此次事件中也被称为“吹哨人”，虽然他不完全符合“吹哨人”的准确定义，但是说明了民间对于个人信息发布的一种追求，提示我们去建立“吹哨人制度”。如果知情人在第一时间能完成“吹哨”，拉响警报，并引起有关方面的迅速介入和成功解决，那么很多的事故就可以避免，这可以挽回很多财产损失，甚至拯救很多无辜的生命，从而维护公共安全和利益。
从社会主义建设进入新的阶段的要求看，一方面，它可以促进对我国现行制度的完善和发展，国内不少学者都主张通过推进民主政治建设谋求我国政治生态的改善，健全“吹哨人制度”属于民主政治建设的范围，是实现公民监督权、知情权的具体制度安排。另一方面，它有助于推进国家治理体系和治理能力现代化的建设。区别去传统的自上而下的管理系统，国家治理体系的现代化也包括自下而上的社会参与，健全“吹哨人制度”无疑对于发挥公民监督作用、提升公民参与意识都有重要的作用，健全治理体系。
因此我们着手这一制度的建设，既是群众的声音，也有利于提升社会治理能力和治理水平。当然，这一设想需要一整套的制度来实现，包括发布的主体，界限的规定都需要后续的研究。
【参考文献】
[1] http：//m.xinhuanet.com/2020-01/20/c_1125487200.htm
[2] 唐兴华.《治理有关新型肺炎谣言问题，这篇文章说清楚了！》，2020年1月28日，最高人民法院官方公众号。
[3] “吹哨人”（Whistleblower），起源于英国。最初指的是，警察发现犯罪时吹哨子以引起同僚和民众注意。今天“吹哨人”概念已大大拓展，往往是指对危机，基于公共利益考量第一时间发出预警，引起相关机构和公众或者人从“不知不觉”中迅速警惕，并采取积极应对行动。
[4] 言論自由及其边界的政治哲学反思，韩升，刘晓慧，吉首大学学报（社会科学版），第40卷第2期.
[5] 约翰·密尔.论自由[M].许骙，译.北京：商务印书馆，1959：19-20.
[6] https：//finance.sina.com.cn/wm/2019-12-31/doc-iihnzahk1192017.shtml转载自新京报公众号
[7] 《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用.吕广伦、王尚明、陈攀（最高人民法院）.《人民司法》，2014年第1期，刑法规范总整理。
[8] 国外吹哨人保护制度及启示.彭成义，政治学研究，2019年第4期。
作者简介：魏萍（1996年1月15日），女，汉族，江苏南京，职务/职称：无，江南大学法学院研究生在读，法理学，邮编214000
【关键词】 谣言认定 李文亮 吹哨人制度
一、武汉“8名传谣者事件”过程
（一）“谣言”的传播与公安部门的处理
2019年12月31日，武汉市卫生健康委员会在官网发布《武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，通报显示，近期部分医疗机构发现接诊的多例肺炎病例与华南海鲜城有关联，市卫健委接到报告后，立即在全市医疗卫生机构开展与华南海鲜城有关联的病例搜索和回顾性调查，目前已发现27例病例，其中7例病情严重，其余病例病情稳定可控，有2例病情好转拟于近期出院。病例临床表现主要为发热，少数病人呼吸困难，胸片呈双肺浸润性病灶。目前，所有病例均已隔离治疗，密切接触者的追踪调查和医学观察正在进行中，对华南海鲜城的卫生学调查和环境卫生处置正在进行中。
2020年1月1日，武汉警方发布通报称，一些网民在不经核实的情况下，在网上发布、转发不实信息，造成不良社会影响。公安机关经调查核实，传唤8名违法人员，并依法进行了处理。1月3日，李文亮签署了警方的《训诫书》，其中写明“违法行为：2019年12月30日在微信群“武汉大学临床04级”发表有关华南水果海鲜市场确诊7例SARS的不属实的言论。“现在依法对你在互联网上发表不属实的言论的违法问题提出警示和训诫。你的行为严重扰乱了社会秩序。你的行为已超出法律所允许的范围，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，是一种违法行为！”。在收到警方训诫前，三名医生还遭遇了医院监察部门的约谈，询问消息来源，让他们不要“传谣”。
央视新闻频道于1月1日在《新闻直播间》栏目中播报：“武汉发现不明肺炎，8名散播谣言者被查处”。之后1月2日该栏目连续进行了报道。
以上就是事件发生的过程，根据央视的报道本文称其为“8名传谣者事件”，到目前为止，仍有“传谣者”身份不明，从上述时间线索来看李文亮医生虽然并不属于通报中的8人，但是由于其具有代表性，在本文“传谣者”的概念中也包含李文亮医生，对其个人的特殊经历进行了详细地分析。并且，以下文章中所称的“传谣者”仅仅包括上述事件的“传谣者”，不包括后续疫情确定后传播其他谣言的当事者。
（二）疫情确定后“8名传谣者事件”的发展
1月20日下午，钟南山表示，目前非常肯定地证实出现了人传人现象。“在广东有2例肯定是人传人，因为他们没去过武汉。但是他的家人得病以后回来传染给了他。”同时，也证实了有医务人员感染。1月23日发布武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部通告（第1号），自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。恢复时间另行通告。至此，疫情官方正式确定。
1月29日，最高院的唐兴华就此事在最高人民法院的官方公众号发表了文章，对于新冠肺炎时期谣言的认定问题说明，执法机关面对虚假信息，应充分考虑信息发布者、传播者在主观上的恶性程度，及其对事物的认知能力。只要信息基本属实，发布者、传播者主观上并无恶意，行为客观上并未造成严重的危害，我们对这样的“虚假信息”理应保持宽容态度。试图对一切不完全符合事实的信息都进行法律打击，既无法律上的必要，更无制度上的可能。
1月30日，武汉市公安局通过其官方微博账号“平安武汉”发布新的通报称：“为查明情况，公安机关先后对8名行为人进行了调查核实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，因上述8人情节特别轻微，当时公安机关分别进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚。”
2月7日凌晨2点58分，感染新冠肺炎的武汉市中心医院眼科大夫李文亮抢救无效去世。引起了社会公众极大反响，公民对于李文亮医生的牺牲感到悲痛惋惜，有的民众称其为此次疫情的“吹哨人”，认为其应当被追認为“烈士”，然而他在去世的时候仍然背负着一纸“训诫书”。武汉市政府向其致以敬意，武汉市公安部门至今没有道歉，湖北省公安厅科信处的工作人员称公安机关没有错，他们只是政府的执法部门，况且训诫连行政处罚都算不上，只能说是一个提醒，并且将李文亮医生的提醒与张继先医生的上报院领导和卫健委进行对比，肯定了后者做法。同日，经中央批准，国家监察委员会决定派出调查组赴湖北省武汉市，就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查。
以上是整个事件到目前为止的情况，武汉市公安部门与民间观点产生了巨大差异。武汉市公安部门认为自己对此次事件的处理正确，认真贯彻落实了行政法的合法行政与合理行政的原则，并且已经处理完毕。而民间观点认为此次事件事实清楚，李文亮医生并非“传谣者”，公安部门对于李文亮医生的处理错误，理应道歉。基于二者之间差异之大，笔者认为有必要以“8名传谣者事件”中的最具有代表性的李文亮医生的受到“书面训诫”处理的结果和相关信息作为切入点对公安部门的执法行为的合法性和合理性进行法律分析和相应制度反思。 二、公安机关对李文亮书面训诫的合法性存疑
根据已公开的对李文亮的《训诫书》中的内容和1月30日的新通报内容，可以看出，第一，公安对李文亮在微信群中所发消息认定为“不属实的言论”，属于“谣言”;第二，《治安管理处罚法》中有关不实言论管理的规定为第25条，因此公安是依据《治安管理处罚法》第25条规定进行的处理;第三，由于他情节特别轻微，当时公安机关酌情进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚，《训诫书》连行政处罚都算不上。
以上，是从目前公开的文书中可以获得的信息，也是公安部门认为自己行政行为合法的依据，但是这其中存在以下问题。
（一）对于“谣言”的界定存疑
《治安管理处罚法》第二十五条规定：有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的。对于“谣言”的界定，行政法规中仅有上述一条规定，司法上并没有对此作出明确的解释，因此执法人员在这一层面上的自由裁量空间很大。公安部门作出了“言论不属实”的认定看似是其合法的自由裁量权，但实际上只是机械地行使其裁量权，没有进行实质层面的查清事实。
第一，公安部门仅仅因为在当时的情形下并没有确定冠状病毒类型，就认定“华南海鲜市场确诊了7例SARS”、“病毒尚在分型”、让大家注意防护等言论为谣言，并没有把医生在微信群里作为依据的病毒筛查报告显示的“SARS病毒高度阳性指标”作为查清事实的参考和根据。
第二，从表述语言的角度来进行认定的话，“SARS”全称“severe acute respiratory syndrome”（严重急性呼吸综合征），从医学的角度，结合这8个市民中有医疗工作者的身份，并不存在与事实不符的情况，也并不能认定为“谣言”。
第三，“散布”行为往往伴随着一定的主观色彩，最初的“谣言发布者”仅仅是出于善意提醒的考虑，让大家远离华南海鲜市场，目的并不在于制造公共秩序的混乱。
综上，没有查清事实就行使自己的裁量权，程序和实质的角度都不能认为是合法的。
（二）“书面训诫”惩戒形式无法可依
《宪法》第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关都必须遵守宪法和法律。国家行政机关应当依照宪法和法律行使行政职权。这一条体现了行政法依法行政的基本原则，这条原则是行政法的首要原则，这是行政法与民法的显著区别，民法主张意思自治，“法无禁止即可”，而行政法要求权力主体在法律授权范围内行政，“法无授权不可为”。
《治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为： （一）警告;（二）罚款;（三）行政拘留;（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。并没有提及“批评教育”、“训诫”这种形式。
“训诫”这种形式曾经出现在《治安管理处罚条例》第九条，已满十四岁不满十八岁的人违反治安管理的，从轻处罚;不满十四岁的人违反治安管理的，免予处罚，但是可以予以训诫，并责令其监护人严加管教。《中华人民共和国治安管理处罚法》于2005年8月28日公布，自2006年3月1日起实施，《治安管理处罚条例》于同日废止。因此，行政法中关于“训诫”已经没有法律依据，公安部门通告所称的“因上述8人情节特别轻微，当时公安机关分别进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚。”显然违反了合法行政的原则。
还有一些“训诫”的表述散见于其他部门法中，目前能够查到的，一是《民事诉讼法》第一百一十条规定的人民法院对于违反法庭规则的人可以予以训诫;二是信访条例有规定，对非正常信访行为人，可以训诫。“武汉新冠肺炎8名传谣者事件”的当事人不属于以上任何一种情形，且运用法律的主体也不是公安部门。
综上可见，公安部门事实认定比较机械，“书面训诫”的处理手段无法可依，因此合法性上受到严重的质疑也是理所当然的。对于行政行为的评判要从合法性与合理性两个层面进行，前文从合法性的角度对“8名传谣者事件”进行分析，下面从合理性角度分析存在的问题。
三、公安机关对李文亮书面训诫的合理性存疑
（一）阻碍了信息的及时披露
言论自由是公民的基本权利，《宪法》第三十五条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。言论自由是指公民对于自己所见所闻以及产生的想法以合法的方式进行表达的行动自由。从认识论的角度来说，真理与谬误并不是绝对的，发现真理是指现阶段的真理在不同的声音中不断实现自我完善和自我发展的过程。相反，言论不自由具有巨大的危害。约翰·密尔在《论自由》中指出：“迫使一个意见不能发表的特殊罪恶乃在于它是对整个人类的掠夺，对后代和对现存的一代都是一样，对不同意见于那个意见的人比对抱持那个意见的人甚至更甚。假如那意见是对的，那么他们是被剥夺了以错误换真理的机会;假如那意见是错的，那么他们是失掉了一个差不多同样大的利益，那就是从真理与错误冲突中产生出来的对于真理的更加清楚的認识和更加生动的印象。”
《宪法》第五十一条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。结合此次“8名传谣者事件”的处理，公安部门认为“8名传谣者”是违法行为，对国家公共秩序造成了损害，因此依据《治安管理处罚法》依法处理，其处理的不合法性前文已作分析，因此“8名传谣者”并没有任何损害国家利益和公共利益的情形，是在依法行使自己言论自由的基本权利。
原本此次“8名传谣者”言论自由权利的行使可以倒逼相关部门及时地进行信息发布，类比如真理和谬误，即使信息并非完全正确，却可以在得到正确信息的过程中使其成为“谬误”，从而强化正确的信息。公安部门不具有先知先觉的能力，以目前的结果来评判他们作出的判断并不合理，但在“传谣者”具有一定专业水平和客观依据时，公安部门可以在审核是否属于“谣言”时进行实质性的审查，要求相关部门披露信息，这便是言论自由带来的“真理”与“谬误”的碰撞。而实际上，在此次事件中却恰恰是机械地舆情控制带来了相反的结果，阻碍了信息的及时披露。 （二）阻碍了预警信息的传播
法律具有指引作用与教育作用，法治社会有立法、司法、执法、守法四个层面，法律对于公民最直接的效果是，执法过程中对于法律行为的惩罚或者惩戒就是对于他们的指引和教育，公民为了避免被处罚或者惩戒选择“守法”。但并不是每一个公民都对法律研究十分透彻，对于他们来说最直观的指引与教育是不要有与被处罚的人相同的行为。
“8名传谣者事件”中，公安部门在行政法领域没有明确规定“谣言”的界定标准时，并没有去参考“虚假信息”相关的认定标准，而是机械的通过确认不明肺炎尚未确定为“SARS冠状病毒”致病感染来认定8个公民的行为是“散布谣言”，从而适用《治安管理处罚法》第二十五条规定。这样的执法行为，对于普通公众的影响并不是去核实客观事实是什么，不是去查明法律到底是如何规定的，而是为了避免被公安部门“训诫”而选择不发表任何言论，客观上阻碍了真实信息的传播，阻碍了预警信息的传播。以此次事件为例，后面即使有医生知道事实，为了防止被公安部门“书面训诫”也不敢进行预警，即使预警也不敢说出真实的原因，使预警信息可信度下降，影响预警的实质效果，客观上造成了很大一部分公众疏于防范，从而造成了更为严重的后果。
从长远的角度观察，以后再有类的突发性公共卫生事件，在官方发布疫情信息或者预警前，不再有人敢于发声，不再有人敢做那个“吹哨人”。
（三）造成了公众认知的误区
“谣言”产生的根本原因是官方信息披露的不充分性、模糊性和滞后性，预警信息被认定为谣言，更加会造成公众在“新冠肺炎”认知上的误区。
2019年12月31日武汉市卫健委发布不明肺炎情况说明，内容显示目前已发现不明肺炎27例病例，其中7例病情严重，其余病例病情稳定可控，有2例病情好转拟于近期出院，所有病例均已隔离治疗，密切接触者的追踪调查和医学观察正在进行中，对华南海鲜城的卫生学调查和环境卫生处置正在进行中。此次情况说明回避病毒的疑似类型，回避了“人传人问题”。2020年1月1日，武汉市公安部门发布通告称对“造谣人员”的“违法行为”依法进行了处理，认定他们在微信群中的发出的信息是“谣言”。
公众对于传染病的认识是有限的，对于政府发布的信息的理解能力也是有限的，作为官方组织，发布消息应当严谨，但是严谨不应当等同于进行语言学上的严谨和盲目的乐观。此次事件中，官方对于“不明肺炎”表述的模糊性，加上以辟谣为目对“谣言”认定的确定性，《新闻直播间》等官方媒体的公信力与传播力，对非专业、认识能力有限的民众的影响是强烈的，它们组合起来的信号就是此次“不明肺炎”严重不过是危言耸听。
从新京报于12月31日的采访内容看，防疫人员于31日凌晨来到市场进行了消毒，华南海鲜市场的商户表示，此前听说有人因肺炎入院治疗，消毒也是正常的，没有大碍，之后华南海鲜市场还会继续营业。直到2020年1月1日，武汉市江汉区市场监督管理局和武汉市江汉区卫生健康局联合发布《关于休市整治的公告》才休市。可见一份官方通告的分量之重，重于谣言，以辟谣为目的的官方信息的发布其带来的社会效应更显著。2020年1月18日，百步亭社区照常举办万家宴，有几万人参加，《财新》报道称，记者在2月4日抽样走访百步亭社区时发现，该社区一共有57个门栋被列为发热门栋，每个门栋14户人家，楼下进口处被贴上“发热门栋”字样。由于官方一直没有发布明确的消息称具有“人传人现象”，反而从语言学上进行的辟谣不断，让这个万人参加的集会如期举行，造成了不可挽回的结果。
四、对“8名传谣者事件”后续处理的建议和制度反思
（一）建议撤销“书面训诫”行政行为
基于合法性与和理性的分析，基于疫情的事实和民间的声音，建议武汉公安部门撤销此次“书面训诫”的行政行为。
第一，“书面训诫”的行政行为系不合法的行政行为，根据《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：“（一）主要证据不足的;（二）适用法律、法规错误的;（三）违反法定程序的;（四）超越职权的;（五）滥用职权的;（六）明显不当的。”武汉市公安部门作出的行政行为，没有查清事实，对于“谣言”的裁量错误，不适用《治安管理处罚法》第二十五条的规定，符合其中的第二种情形，适用法律错误，应当撤销原行政行为。撤销该行政行为可以帮助树立法律的权威，而非留给公众的印象是公安部门依法行政却产生这样的结果，仅仅是法律本身的问题，从而对于法律的威严产生质疑，不利于公民遵纪守法，产生使社会不安定的因素。
第二，“书面训诫”的行政行为系不合理的行政行为，及时撤销能够提高政府的公信力。在社会主义建设进入新时代的背景下，为实现促进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，其中重要一环就是建设法治政府，依法行政，提高政府公信力。
（二）完善“谣言”界定的行政立法
在《治安管理处罚法》的相关规定中，使用了“谣言”一词，但是对于“谣言”的界定并没有相应的法律解释，根据《互联网信息服务管理办法》中使用了“謠言”一词，《刑法》中相关法条使用了“虚假信息”一词，出于对法律的系统性和立法机关主观意图的考虑，二者相关法条使用的语境一致，在某种程度上是互通的。既然在行政法体系内没有对“谣言”的相关解释，可以吸收学界讨论的观点，或者结合《刑法》中的“虚假信息”的认定，进行相关解释或者作为执法过程中的参考。
1.提高“谣言”的认定标准
唐兴华在最高法官方公众号里发布的文章新冠肺炎谣言相关法律问题解释的文章中已经进行了阐述，他认为执法机关面对虚假信息，应充分考虑信息发布者及其对事物的认知能力。对于这句话的理解有两个层次，一是指要考虑传谣者由于认识能力有限的无恶意传播，二是指对于有一定认识能力的传播者发布的消息，进行更为细致的审核，作出与其认知能力相符的认定，比如考虑李文亮的医生身份、考虑其提供的病原体筛查报告书这类客观性文件。文章的中心就是要提高“谣言”的认定门槛，特别是涉及到公共安全领域，不能仅仅机械地从字面意思进行事实认定，以维护社会稳定为目的把任何先于官方发布或者有任何字面意思的差别都认定为“谣言”进行处理。 从法理学的角度，这种仅仅是学理解释并不具有与法律相同的效力，也不是正式的法律解释，但是通过最高法的官方平台发布可以体现出最高法对此的态度，其背后的精神就是在关乎公共安全领域的时候，要适当提高“谣言”的认定标准，不排除以后会出台相关的司法解释。
2.强调“造谣者”的主观恶性
从刑法的角度来说，《刑法》第二百九十一条第二款规定：编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用中写道：《解释》明确了编造、故意传播虚假恐怖信息罪的入罪标准，即如何认定“严重扰乱社会秩序”，说明在司法实践的层面扰乱社会公共秩序的主观目的是认定“传播虚假信息”的关键。中国政法大学教授洪道德认为，如果虚假信息不可能造成公共秩序的混乱，即使信息是虚假的，且行为人具有造成公共秩序混乱的故意，也只能属于手段不能犯而不构成犯罪。
可见，无论是司法解释及其理解与适用还是学界的观点，都认为构成刑事犯罪的关键在于“造成公共秩序混乱”的主观恶性程度。行政违法于刑事犯罪之间没有不可逾越的鸿沟，因此在认定过程中也应当进行平稳过渡，行政违法仅仅考虑“谣言”内容的虚假性认定会扩大行政违法与刑事犯罪之间的缝隙，在这个缝隙中容易滋生选择性执法，执法效率低下等问题。
综上，当前的行政法体系内对于“谣言”的认定过于模糊，行政违法与刑事犯罪之间的缝隙过大导致公安机关自由裁量权限大，基于最高法表态和《刑法》的相关解释，应当提高“谣言”认定的门槛，强调“造谣者”的主观恶性，即使不能出台相关的法律解释，也建议出台相关文件对执法过程进行指导，既能在深化改革的背景下做到“收缩行政权力”，也能提高行政执法的效率。
（三）建立“吹哨人制度”
中国学界对于“吹哨人制度”的研究起源于美国的《吹哨人法案》，是美国创建于20世纪80年代对《联邦民事欺诈索赔法案》的一个程序性修正案。该制度允许以个人为单位代表政府，起诉任何收到或使用政府资金，并从中获利的单位或其他实体。“吹哨人”的本质是这个制度的本质是公民对于公权力的监督，实现公民的监督权和知情权，所以完全可以运用于突发性事件预警领域。
李文亮在此次事件中也被称为“吹哨人”，虽然他不完全符合“吹哨人”的准确定义，但是说明了民间对于个人信息发布的一种追求，提示我们去建立“吹哨人制度”。如果知情人在第一时间能完成“吹哨”，拉响警报，并引起有关方面的迅速介入和成功解决，那么很多的事故就可以避免，这可以挽回很多财产损失，甚至拯救很多无辜的生命，从而维护公共安全和利益。
从社会主义建设进入新的阶段的要求看，一方面，它可以促进对我国现行制度的完善和发展，国内不少学者都主张通过推进民主政治建设谋求我国政治生态的改善，健全“吹哨人制度”属于民主政治建设的范围，是实现公民监督权、知情权的具体制度安排。另一方面，它有助于推进国家治理体系和治理能力现代化的建设。区别去传统的自上而下的管理系统，国家治理体系的现代化也包括自下而上的社会参与，健全“吹哨人制度”无疑对于发挥公民监督作用、提升公民参与意识都有重要的作用，健全治理体系。
因此我们着手这一制度的建设，既是群众的声音，也有利于提升社会治理能力和治理水平。当然，这一设想需要一整套的制度来实现，包括发布的主体，界限的规定都需要后续的研究。
【参考文献】
[1] http：//m.xinhuanet.com/2020-01/20/c_1125487200.htm
[2] 唐兴华.《治理有关新型肺炎谣言问题，这篇文章说清楚了！》，2020年1月28日，最高人民法院官方公众号。
[3] “吹哨人”（Whistleblower），起源于英国。最初指的是，警察发现犯罪时吹哨子以引起同僚和民众注意。今天“吹哨人”概念已大大拓展，往往是指对危机，基于公共利益考量第一时间发出预警，引起相关机构和公众或者人从“不知不觉”中迅速警惕，并采取积极应对行动。
[4] 言論自由及其边界的政治哲学反思，韩升，刘晓慧，吉首大学学报（社会科学版），第40卷第2期.
[5] 约翰·密尔.论自由[M].许骙，译.北京：商务印书馆，1959：19-20.
[6] https：//finance.sina.com.cn/wm/2019-12-31/doc-iihnzahk1192017.shtml转载自新京报公众号
[7] 《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用.吕广伦、王尚明、陈攀（最高人民法院）.《人民司法》，2014年第1期，刑法规范总整理。
[8] 国外吹哨人保护制度及启示.彭成义，政治学研究，2019年第4期。
作者简介：魏萍（1996年1月15日），女，汉族，江苏南京，职务/职称：无，江南大学法学院研究生在读，法理学，邮编214000