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我国正处于经济体制转轨后过渡时期，银行业发展的制度条件、宏观环境、市场结构都发生了很大变化：经济增长方式转变对目前的银行业发展模式提出了挑战，银行业体制改革明显加速，银行业竞争程度日趋激烈，银行业对外开放迈出新步伐。与此相适应，监管当局应积极调整银行监管政策，强化银行监管制度的
一致性和整体功能，增强银行监管的有效性。
以监管促改革，实现改革与监管的相互促进
长期以来，国有银行在银行体系中占据垄断地位，同时运行效率低下，风险不断累积，是制约中国经济长期持续发展的最重要的因素之一。为积极配合国有银行体制、农村金融体制重大改革战略的实施，银监会自成立伊始，坚持改革与监管并举，提出了“抓两头带中间”的银行业改革思路，即深化国有商业银行改革和农村信用社改革，以此推动其他银行业金融机构改革进程。新一轮银行业改革重点是要从根本上转变经营机制。财务重组只是为改革创造必要条件，改革能否成功关键在于机制的转变。必须把财务重组和全面改革结合起来，才能从根本上解决银行的公司治理结构机制残缺和内部管理软弱的问题。为此，监管当局应从两个方面推进银行业体制改革，努力塑造银行体系稳健发展的微观基础。
推进管理体制的转变
实现体制转变的重点是要按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，改革银行产权制度。非国有股权资本的参与，有助于国有商业银行明确经营目标，抵御可能发生的行政干预，有助于通过股东利益机制和审计监督等制约机制扭转国有商业银行多年来形成的非市场化经营方式。
为指导商业银行引进合格的境内外战略投资者，银监会出台了《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，允许境外金融机构按照自愿和商业的原则，参与中资银行业金融机构的重组与改造；并放松国内投资者对金融机构的投资的规定，鼓励各类合格投资者参与银行业改革，促进所有权分散化和合理化。
为加快农村信用社的产权制度改革，银监会印发了《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》和《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》等部门规章。各地从实际出发，采取了股份制、合作制、股份合作制三种产权模式和农村商业银行、农村合作银行、以县（市）为单位统一法人、县乡两级法人等新的产权组织形式，体现了因地制宜、分类指导的改革原则。截至2005年末，全国共组建农村银行类机构72家，其中农村商业银行12家，农村合作银行60家，另有9家银行类机构批准筹建；组建以县（市）为单位统一法人机构519家，农村信用社法人机构整合后减少了5835家。
推进公司治理结构的转变
为确保国有商业银行改革取得实效，实现“花钱买机制”的目标，在中央政府决定对中、建两行财务重组不久，银监会发布了《中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，明确了股权多元化、战略投资者引进、公司治理机制的完善、战略目标、风险管理体制、用人和薪酬制度改革等十个方面的改革要求，并参照国际大银行先进经验和先进指标，确立了国内外普遍认同的可量化的三大类七项考核指标，包括：（1）经营绩效类指标，包括总资产净回报率、股本净回报率、成本收入比；（2）资产质量类指标，指不良贷款比例；（3）审慎经营类指标，包括资本充足率、大额风险集中度和不良贷款拨备覆盖率。
2005年末，银监会在总结国有银行改革经验的基础上，制定了《国有控股商业银行公司治理改革与监管指引》。该指引的出台不仅意味着对国有大银行公司治理监管有章可循，也标志着我国对于如何健全国有商业银行公司治理制度的探索达到一个新的水平。为指导商业银行进一步完善内部治理机制，监管当局又发布了《股份制商业银行董事会尽职指引（试行）》，规范股份制银行的公司治理机制、特别是董事会的运作，有效发挥董事会的决策和监督功能，维护商业银行安全及稳健运行。
目前，新一轮银行业改革已取得了阶段性成果，并正在向预定目标稳步推进。工商银行、中国银行、建设银行、交通银行都完成了财务重组和引进境外战略投资者，实现了股权分散化，初步构建了科学合理、相互制衡的决策机制、执行机制和监督机制，内部风险管理、用人机制和薪酬制度改革顺利推进。交通银行、建设银行、中国银行先后在香港联交所成功上市，已转变成为公众持股公司。
扩大银行业对外开放，在国际化的环境中实现银行体系稳定发展
当今世界中任何一个国家都不可能无视全球金融一体化的浪潮，实现银行体系稳定运行必须基于国际化的经营环境。银行业对外开放是我国经济对外开放的重要组成部分，引进外资金融机构，促进竞争性银行体制的形成，借鉴国际先进银行经营管理技术和经验，也是实现我国银行体系健康发展的有效途径。近几年来，在切实履行我国加入WTO银行业开放的承诺的同时，监管当局坚持履行义务与享受权利、遵守规则与运用规则、开放市场与保护产业、扩大开放与维护安全、放松准入和加强监管相结合的原则，实施互利共赢的开放战略，提高银行业对外开放水平。
顺应银行业对外开放形势的发展，为各类银行创造有利于公平竞争的市场环境和制度条件，监管当局修订了《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》、《外资银行并表监管管理办法》、《外资金融机构行政许可实施办法》等监管规章，并降低了外资银行经营人民币业务营运资金的要求。将外国银行分行对各类客户（包括居民个人）人民币业务营运资金最高一档由目前的5亿元人民币降低为4亿元。将外资独资、合资银行在华分行对各类客户人民币业务营运资金由目前的3亿元降低为2亿元。在支持外资银行业务发展的同时，监管当局加强了对外资银行风险监管，防止银行业风险的跨国传导。截至2005年末，有40个国家和地区的177家银行在华24个城市开设了240家代表处，21个国家和地区的72家外国银行在华23个城市设立了254家营业性机构，其中，外国银行分行共184家，占营业性机构总数的72%。外资银行营业性机构的资产总额为876亿美元，占我国银行业总资产的近2％。为提高对外资银行监管的有效性，我国监管当局与各主要国家和地区的监管当局签署了双边监管备忘录，加强对国际大银行的跨境监管合作。
为规范中外资银行股权合作，监管部门发布了《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，对投资入股的条件与程序加以适当的规范，改变了以往外资入股需要逐个请示上报的做法，减少了个案之间的差别与不确定性，提高了政策透明度和行政效率。为扩大战略投资者参与对中资银行的积极效应，2005年银监会又公布了合格战略投资者的五条具体标准，包括持有股份最低比例、银行经营管理的参与度、最低持股期限等。截至2005年末，共有21家外资金融机构以战略投资者身份参股17家中资商业银行，银行业吸引境外直接投资总额超过140亿美元。中外商业银行的股权合作，有利于中资银行实现股权分散化、完善公司治理、提高风险管理能力和创新能力。
强化审慎监管，逐步与国际监管标准接轨
银监会成立以后，严格按照巴塞尔委员会发布的《有效银行监管核心原则》，对我国银行监管进行全面评估，查找银行监管弱点，并制定提高银行监管有效性的中长期规划。结合我国银行业实际，借鉴其它国家审慎银行监管的成功经验，监管当局发布了一批促进银行业审慎经营急需的法规，完整的审慎监管规章体系已见雏形。审慎监管法规的有效实施，有助于控制单个机构和整个银行体系的风险，推进金融机构提高风险管理水平。
构建规范、公正、透明、高效的市场准入管理体系。银监会成立初期就发布了《金融许可证管理办法》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》，简化审批程序，提高市场准入审批效率。按照《行政许可法》和《银行业监督管理法》要求，2006年初，银监会公布了《行政许可实施程序规定》、《中资商业银行行政许可实施办法》、《外资金融机构行政许可实施办法》、《合作金融机构行政许可实施办法》，对同类金融机构采用相同的准入标准，突出了对银行业金融机构经营策略、公司治理、资本状况、股东资格和管理能力的审查，明确了审批、核准的界限、范围以及时限要求，进一步压缩审批范围，提高审批效率和透明度，接受社会监督。
强化审慎监管，增强金融机构抵御风险的能力。银监会成立三年来，先后发布了二百多件规章和规范性文件，内容涉及金融机构及业务市场准入、风险管理、内部控制、资本充足率、风险集中、关联交易等诸多方面，其中关于商业银行风险管理的审慎经营规则占相当一部分。这些法规既各有侧重，又相互联系，为商业银行审慎经营奠定了制度框架。如，2004年2月份发布的《商业银行资本充足率管理办法》，提高了资本监管制度的审慎性和完整性，在银行业金融机构中重新确立了“清偿力”标准，该《办法》与贷款五级分类制度、审慎的贷款损失准备计提制度，共同构建了一套相对完整信用风险审慎监管规章体系。在风险管理方面，监管当局先后发布了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《关于加大防范操作风险工作力度的通知》、《股份制商业银行风险评级体系》、《商业银行房地产贷款风险管理指引》等四十多件风险监管规章。这些规章和规范性文件的颁布，对加强银行风险管理的系统性和完整性，促进商业银行稳健经营，实现分类风险监管，具有重大意义。
推行良好银行业实践，促进银行自身风险管控能力建设。针对我国商业银行风险管理机制薄弱的现状，监管部门借鉴国际先进银行的良好实践，指导商业银行加强风险管理。不断完善指引性文件建设，针对商业银行所面临市场风险逐渐加大，监管当局发布了《商业银行市场风险管理指引》，要求商业银行加强市场风险管理，充分识别、准确计量、持续检测和适当控制所有交易业务和非交易业务中的市场风险，确保在合理的市场风险水平之上安全、稳健经营，以确保自身承担的市场风险水平与市场风险管理能力和资本实力相匹配。为加强对银行授信工作的引导，银监会发布了《商业银行授信工作尽职指引》，对商业银行征信、授信和授信尽职调查提出详尽的尽职要求和评价标准，该指引明确了银行自主审贷、自担风险的责任，为规范商业银行授信工作和防范化解信用风险产生了积极的影响。《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》的发布有助于商业银行有效管理集团客户多头授信、过度授信和不适当分配授信额度给银行带来的风险。《商业银行外部营销业务指导意见》的实施规范了银行外部营销业务，强化了消费者权益的保护，有助于商业银行依法合规经营，创造公平竞争的市场环境。
鼓励金融创新，在促进发展中实现金融稳定
银监会成立伊始就明确提出，良好监管要促进金融稳定和金融创新共同发展，努力提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力。推进金融创新，提高发展质量，关系到银行业稳定发展和对经济增长贡献度。银监会始终坚持银行监管不应限制商业银行业务创新的原则，在有效控制风险的前提下，放松管制，鼓励创新，促进发展。
推动银行开展小企业贷款业务。开展小企业贷款服务不仅是商业银行转换经营战略的需要，而且有助于经济的持续增长。开展小企业金融服务，有助于商业银行拓宽市场空间，有效分散信贷风险，促进信贷结构调整；小企业的整体发展可以进一步推动银行的产品和服务创新，增强银行盈利能力和抗风险能力。在广泛吸收国内外成功经验的基础上，银监会监管部门制定了《银行开展小企业贷款业务指导意见》，引导督促银行业金融机构建立和完善开展小企业贷款服务的“六项机制”，即利率的风险定价机制、独立核算机制、高效的贷款审批机制、激励约束机制、专业化人员培训机制、违约信息通报机制。通过业务培训和引导，银行逐步转变了以“大公司、外资企业、上市公司”为目标客户的信贷经营战略，中小企业“贷款难”的状况有所缓解。2005年末，主要银行业金融机构小企业贷款余额2.68万亿元，比年初增加2057.36亿元；授信总额3.26万亿元，比年初增加5070.68亿元；授信小企业数量为485.53万户，比年初增加1.72万户。
鼓励银行在有效管理风险的前提下开展业务创新。为推进金融衍生产品交易稳步发展，银监会制定了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》，促使商业银行提高衍生产品交易业务的风险管理水平，控制金融衍生产品交易的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险，提高盈利水平和竞争能力。为推进信贷资产证券化业务的发展，人民银行和银监会联合发布了《信贷资产证券化试点管理办法》，确定了开展信贷资产证券化试点的基本法律框架。银监会配套制定了《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》，明确了银行参与证券化交易的市场准入、业务规则与风险管理、监管资本等监管要求。围绕信贷资产证券化的信息披露、会计处理、税收管理、交易结算、登记托管等方面的政策法规也逐一出台，为信贷资产证券化业务发展奠定了法律基础。针对我国电子银行业务迅速发展的实际，银监会制定并发布了《电子银行安全评估指引》、《电子银行业务管理办法》，为商业银行利用互联网开展各项银行业务的创新提供了制度保证。理财业务是商业银行将客户关系管理、资金管理和投资组合管理等融合在一起，向客户提供的综合化、个性化服务。为妥善处理好理财业务发展中的问题，银监会发布了《商业银行个人理财业务风险管理指引》和《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，促进商业银行理财业务发展，并有效控制相关风险，改善业务结构，拓宽收入渠道。
推进金融组织创新，拓展金融服务的深度和广度。货币经纪公司是在金融市场上为媒介金融产品交易提供信息、促成交易达成的专业化机构。货币经纪公司已成为世界各主要金融中心不可或缺的组成部分。2005年，银监会制定了《货币经纪公司试点管理办法》，为引进货币经纪制度提供了法律保证，并已经批准了货币经纪公司筹建。为规范汽车消费信贷业务管理，银监会先后发布了《汽车金融公司管理办法》、《汽车金融公司管理办法实施细则》，促进了汽车消费市场业务主体多元化和汽车金融服务专业化，更有效地满足消费者需求，并推进中国汽车
产业的发展。
银行监管政策发展的进一步展望
总体上看，近年来我国银行监管制度的审慎性、完整性、一致性明显增强，覆盖面也逐步扩大，推动了商业银行业务的稳健发展，风险不断降低，经营状况持续好转。商业银行的资产质量、防范风险能力、持续发展能力明显改进。主要商业银行不良贷款率从2003年的17.2%下降到8.9%，首次降到个位数；资本充足率达标的商业银行由2003年8家上升到53家，达标银行的资产占商业银行总资产的比重由2003年初的0.6%上升到75%。
尽管我国银行监管制度日趋完善，银行经营和监管外部法律环境在逐步改善，但仍存在一些明显的缺陷。一是健全包括《合同法》、《物权法》、《企业破产法》在内的基本民商事法律制度，保护正常的金融秩序和经济秩序。二是建立健全金融机构市场化退出法律机制，建立存款保险制度，规范银行业金融机构以接管、关闭、撤销、破产等方式退出市场过程中的资产清算、债务清偿以及程序问题，保护债权人利益，保障有序退出。三是培育全社会良好的信用文化建设，建立失信惩戒制度。修改《金融违法行为处罚办法》，细化和严格责任追究制度等。四是商业银行审慎经营规则方面还存在一些空白点，如操作风险管理、银行账户利率风险管理等。五是部分金融机构的法律地位和经营目标不够明确，有关市场公平竞争法规还有待建立。
同时，立法机构和监管当局还应密切关注国际银行业的发展变化，重视新资本协议、国际财务报告体系、有效银行监管核心原则修改等国际标准变化给中国带来的挑战，及时修订、完善银行业法律法规，为中国银行业的顺利发展创造有利条件。
（作者单位：中国银监会国际部）
责任编辑：柯 丹
一致性和整体功能，增强银行监管的有效性。
以监管促改革，实现改革与监管的相互促进
长期以来，国有银行在银行体系中占据垄断地位，同时运行效率低下，风险不断累积，是制约中国经济长期持续发展的最重要的因素之一。为积极配合国有银行体制、农村金融体制重大改革战略的实施，银监会自成立伊始，坚持改革与监管并举，提出了“抓两头带中间”的银行业改革思路，即深化国有商业银行改革和农村信用社改革，以此推动其他银行业金融机构改革进程。新一轮银行业改革重点是要从根本上转变经营机制。财务重组只是为改革创造必要条件，改革能否成功关键在于机制的转变。必须把财务重组和全面改革结合起来，才能从根本上解决银行的公司治理结构机制残缺和内部管理软弱的问题。为此，监管当局应从两个方面推进银行业体制改革，努力塑造银行体系稳健发展的微观基础。
推进管理体制的转变
实现体制转变的重点是要按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，改革银行产权制度。非国有股权资本的参与，有助于国有商业银行明确经营目标，抵御可能发生的行政干预，有助于通过股东利益机制和审计监督等制约机制扭转国有商业银行多年来形成的非市场化经营方式。
为指导商业银行引进合格的境内外战略投资者，银监会出台了《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，允许境外金融机构按照自愿和商业的原则，参与中资银行业金融机构的重组与改造；并放松国内投资者对金融机构的投资的规定，鼓励各类合格投资者参与银行业改革，促进所有权分散化和合理化。
为加快农村信用社的产权制度改革，银监会印发了《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》和《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》等部门规章。各地从实际出发，采取了股份制、合作制、股份合作制三种产权模式和农村商业银行、农村合作银行、以县（市）为单位统一法人、县乡两级法人等新的产权组织形式，体现了因地制宜、分类指导的改革原则。截至2005年末，全国共组建农村银行类机构72家，其中农村商业银行12家，农村合作银行60家，另有9家银行类机构批准筹建；组建以县（市）为单位统一法人机构519家，农村信用社法人机构整合后减少了5835家。
推进公司治理结构的转变
为确保国有商业银行改革取得实效，实现“花钱买机制”的目标，在中央政府决定对中、建两行财务重组不久，银监会发布了《中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，明确了股权多元化、战略投资者引进、公司治理机制的完善、战略目标、风险管理体制、用人和薪酬制度改革等十个方面的改革要求，并参照国际大银行先进经验和先进指标，确立了国内外普遍认同的可量化的三大类七项考核指标，包括：（1）经营绩效类指标，包括总资产净回报率、股本净回报率、成本收入比；（2）资产质量类指标，指不良贷款比例；（3）审慎经营类指标，包括资本充足率、大额风险集中度和不良贷款拨备覆盖率。
2005年末，银监会在总结国有银行改革经验的基础上，制定了《国有控股商业银行公司治理改革与监管指引》。该指引的出台不仅意味着对国有大银行公司治理监管有章可循，也标志着我国对于如何健全国有商业银行公司治理制度的探索达到一个新的水平。为指导商业银行进一步完善内部治理机制，监管当局又发布了《股份制商业银行董事会尽职指引（试行）》，规范股份制银行的公司治理机制、特别是董事会的运作，有效发挥董事会的决策和监督功能，维护商业银行安全及稳健运行。
目前，新一轮银行业改革已取得了阶段性成果，并正在向预定目标稳步推进。工商银行、中国银行、建设银行、交通银行都完成了财务重组和引进境外战略投资者，实现了股权分散化，初步构建了科学合理、相互制衡的决策机制、执行机制和监督机制，内部风险管理、用人机制和薪酬制度改革顺利推进。交通银行、建设银行、中国银行先后在香港联交所成功上市，已转变成为公众持股公司。
扩大银行业对外开放，在国际化的环境中实现银行体系稳定发展
当今世界中任何一个国家都不可能无视全球金融一体化的浪潮，实现银行体系稳定运行必须基于国际化的经营环境。银行业对外开放是我国经济对外开放的重要组成部分，引进外资金融机构，促进竞争性银行体制的形成，借鉴国际先进银行经营管理技术和经验，也是实现我国银行体系健康发展的有效途径。近几年来，在切实履行我国加入WTO银行业开放的承诺的同时，监管当局坚持履行义务与享受权利、遵守规则与运用规则、开放市场与保护产业、扩大开放与维护安全、放松准入和加强监管相结合的原则，实施互利共赢的开放战略，提高银行业对外开放水平。
顺应银行业对外开放形势的发展，为各类银行创造有利于公平竞争的市场环境和制度条件，监管当局修订了《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》、《外资银行并表监管管理办法》、《外资金融机构行政许可实施办法》等监管规章，并降低了外资银行经营人民币业务营运资金的要求。将外国银行分行对各类客户（包括居民个人）人民币业务营运资金最高一档由目前的5亿元人民币降低为4亿元。将外资独资、合资银行在华分行对各类客户人民币业务营运资金由目前的3亿元降低为2亿元。在支持外资银行业务发展的同时，监管当局加强了对外资银行风险监管，防止银行业风险的跨国传导。截至2005年末，有40个国家和地区的177家银行在华24个城市开设了240家代表处，21个国家和地区的72家外国银行在华23个城市设立了254家营业性机构，其中，外国银行分行共184家，占营业性机构总数的72%。外资银行营业性机构的资产总额为876亿美元，占我国银行业总资产的近2％。为提高对外资银行监管的有效性，我国监管当局与各主要国家和地区的监管当局签署了双边监管备忘录，加强对国际大银行的跨境监管合作。
为规范中外资银行股权合作，监管部门发布了《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，对投资入股的条件与程序加以适当的规范，改变了以往外资入股需要逐个请示上报的做法，减少了个案之间的差别与不确定性，提高了政策透明度和行政效率。为扩大战略投资者参与对中资银行的积极效应，2005年银监会又公布了合格战略投资者的五条具体标准，包括持有股份最低比例、银行经营管理的参与度、最低持股期限等。截至2005年末，共有21家外资金融机构以战略投资者身份参股17家中资商业银行，银行业吸引境外直接投资总额超过140亿美元。中外商业银行的股权合作，有利于中资银行实现股权分散化、完善公司治理、提高风险管理能力和创新能力。
强化审慎监管，逐步与国际监管标准接轨
银监会成立以后，严格按照巴塞尔委员会发布的《有效银行监管核心原则》，对我国银行监管进行全面评估，查找银行监管弱点，并制定提高银行监管有效性的中长期规划。结合我国银行业实际，借鉴其它国家审慎银行监管的成功经验，监管当局发布了一批促进银行业审慎经营急需的法规，完整的审慎监管规章体系已见雏形。审慎监管法规的有效实施，有助于控制单个机构和整个银行体系的风险，推进金融机构提高风险管理水平。
构建规范、公正、透明、高效的市场准入管理体系。银监会成立初期就发布了《金融许可证管理办法》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》，简化审批程序，提高市场准入审批效率。按照《行政许可法》和《银行业监督管理法》要求，2006年初，银监会公布了《行政许可实施程序规定》、《中资商业银行行政许可实施办法》、《外资金融机构行政许可实施办法》、《合作金融机构行政许可实施办法》，对同类金融机构采用相同的准入标准，突出了对银行业金融机构经营策略、公司治理、资本状况、股东资格和管理能力的审查，明确了审批、核准的界限、范围以及时限要求，进一步压缩审批范围，提高审批效率和透明度，接受社会监督。
强化审慎监管，增强金融机构抵御风险的能力。银监会成立三年来，先后发布了二百多件规章和规范性文件，内容涉及金融机构及业务市场准入、风险管理、内部控制、资本充足率、风险集中、关联交易等诸多方面，其中关于商业银行风险管理的审慎经营规则占相当一部分。这些法规既各有侧重，又相互联系，为商业银行审慎经营奠定了制度框架。如，2004年2月份发布的《商业银行资本充足率管理办法》，提高了资本监管制度的审慎性和完整性，在银行业金融机构中重新确立了“清偿力”标准，该《办法》与贷款五级分类制度、审慎的贷款损失准备计提制度，共同构建了一套相对完整信用风险审慎监管规章体系。在风险管理方面，监管当局先后发布了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《关于加大防范操作风险工作力度的通知》、《股份制商业银行风险评级体系》、《商业银行房地产贷款风险管理指引》等四十多件风险监管规章。这些规章和规范性文件的颁布，对加强银行风险管理的系统性和完整性，促进商业银行稳健经营，实现分类风险监管，具有重大意义。
推行良好银行业实践，促进银行自身风险管控能力建设。针对我国商业银行风险管理机制薄弱的现状，监管部门借鉴国际先进银行的良好实践，指导商业银行加强风险管理。不断完善指引性文件建设，针对商业银行所面临市场风险逐渐加大，监管当局发布了《商业银行市场风险管理指引》，要求商业银行加强市场风险管理，充分识别、准确计量、持续检测和适当控制所有交易业务和非交易业务中的市场风险，确保在合理的市场风险水平之上安全、稳健经营，以确保自身承担的市场风险水平与市场风险管理能力和资本实力相匹配。为加强对银行授信工作的引导，银监会发布了《商业银行授信工作尽职指引》，对商业银行征信、授信和授信尽职调查提出详尽的尽职要求和评价标准，该指引明确了银行自主审贷、自担风险的责任，为规范商业银行授信工作和防范化解信用风险产生了积极的影响。《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》的发布有助于商业银行有效管理集团客户多头授信、过度授信和不适当分配授信额度给银行带来的风险。《商业银行外部营销业务指导意见》的实施规范了银行外部营销业务，强化了消费者权益的保护，有助于商业银行依法合规经营，创造公平竞争的市场环境。
鼓励金融创新，在促进发展中实现金融稳定
银监会成立伊始就明确提出，良好监管要促进金融稳定和金融创新共同发展，努力提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力。推进金融创新，提高发展质量，关系到银行业稳定发展和对经济增长贡献度。银监会始终坚持银行监管不应限制商业银行业务创新的原则，在有效控制风险的前提下，放松管制，鼓励创新，促进发展。
推动银行开展小企业贷款业务。开展小企业贷款服务不仅是商业银行转换经营战略的需要，而且有助于经济的持续增长。开展小企业金融服务，有助于商业银行拓宽市场空间，有效分散信贷风险，促进信贷结构调整；小企业的整体发展可以进一步推动银行的产品和服务创新，增强银行盈利能力和抗风险能力。在广泛吸收国内外成功经验的基础上，银监会监管部门制定了《银行开展小企业贷款业务指导意见》，引导督促银行业金融机构建立和完善开展小企业贷款服务的“六项机制”，即利率的风险定价机制、独立核算机制、高效的贷款审批机制、激励约束机制、专业化人员培训机制、违约信息通报机制。通过业务培训和引导，银行逐步转变了以“大公司、外资企业、上市公司”为目标客户的信贷经营战略，中小企业“贷款难”的状况有所缓解。2005年末，主要银行业金融机构小企业贷款余额2.68万亿元，比年初增加2057.36亿元；授信总额3.26万亿元，比年初增加5070.68亿元；授信小企业数量为485.53万户，比年初增加1.72万户。
鼓励银行在有效管理风险的前提下开展业务创新。为推进金融衍生产品交易稳步发展，银监会制定了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》，促使商业银行提高衍生产品交易业务的风险管理水平，控制金融衍生产品交易的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险，提高盈利水平和竞争能力。为推进信贷资产证券化业务的发展，人民银行和银监会联合发布了《信贷资产证券化试点管理办法》，确定了开展信贷资产证券化试点的基本法律框架。银监会配套制定了《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》，明确了银行参与证券化交易的市场准入、业务规则与风险管理、监管资本等监管要求。围绕信贷资产证券化的信息披露、会计处理、税收管理、交易结算、登记托管等方面的政策法规也逐一出台，为信贷资产证券化业务发展奠定了法律基础。针对我国电子银行业务迅速发展的实际，银监会制定并发布了《电子银行安全评估指引》、《电子银行业务管理办法》，为商业银行利用互联网开展各项银行业务的创新提供了制度保证。理财业务是商业银行将客户关系管理、资金管理和投资组合管理等融合在一起，向客户提供的综合化、个性化服务。为妥善处理好理财业务发展中的问题，银监会发布了《商业银行个人理财业务风险管理指引》和《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，促进商业银行理财业务发展，并有效控制相关风险，改善业务结构，拓宽收入渠道。
推进金融组织创新，拓展金融服务的深度和广度。货币经纪公司是在金融市场上为媒介金融产品交易提供信息、促成交易达成的专业化机构。货币经纪公司已成为世界各主要金融中心不可或缺的组成部分。2005年，银监会制定了《货币经纪公司试点管理办法》，为引进货币经纪制度提供了法律保证，并已经批准了货币经纪公司筹建。为规范汽车消费信贷业务管理，银监会先后发布了《汽车金融公司管理办法》、《汽车金融公司管理办法实施细则》，促进了汽车消费市场业务主体多元化和汽车金融服务专业化，更有效地满足消费者需求，并推进中国汽车
产业的发展。
银行监管政策发展的进一步展望
总体上看，近年来我国银行监管制度的审慎性、完整性、一致性明显增强，覆盖面也逐步扩大，推动了商业银行业务的稳健发展，风险不断降低，经营状况持续好转。商业银行的资产质量、防范风险能力、持续发展能力明显改进。主要商业银行不良贷款率从2003年的17.2%下降到8.9%，首次降到个位数；资本充足率达标的商业银行由2003年8家上升到53家，达标银行的资产占商业银行总资产的比重由2003年初的0.6%上升到75%。
尽管我国银行监管制度日趋完善，银行经营和监管外部法律环境在逐步改善，但仍存在一些明显的缺陷。一是健全包括《合同法》、《物权法》、《企业破产法》在内的基本民商事法律制度，保护正常的金融秩序和经济秩序。二是建立健全金融机构市场化退出法律机制，建立存款保险制度，规范银行业金融机构以接管、关闭、撤销、破产等方式退出市场过程中的资产清算、债务清偿以及程序问题，保护债权人利益，保障有序退出。三是培育全社会良好的信用文化建设，建立失信惩戒制度。修改《金融违法行为处罚办法》，细化和严格责任追究制度等。四是商业银行审慎经营规则方面还存在一些空白点，如操作风险管理、银行账户利率风险管理等。五是部分金融机构的法律地位和经营目标不够明确，有关市场公平竞争法规还有待建立。
同时，立法机构和监管当局还应密切关注国际银行业的发展变化，重视新资本协议、国际财务报告体系、有效银行监管核心原则修改等国际标准变化给中国带来的挑战，及时修订、完善银行业法律法规，为中国银行业的顺利发展创造有利条件。
（作者单位：中国银监会国际部）
责任编辑：柯 丹