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行政执法检察监督制度，是指人民检察院依照法律规定，对国家和地方各级行政机关的行政执法行为进行合法性审查，行政机关依照人民检察院的审查意见或审查决定，作出相应行政处理决定或者执行人民检察院审查决定的制度。行政执法检察监督制度是执政党和人民代表大会按照“权力分立和权力制衡”的基本原理在我国宪政制度上作出的重要安排，是当前我国检察权优化配置的重点。建立健全行政执法检察监督制度，对完善中国特色社会主义检察制度、推进社会主义法治国家的建立具有重要意义。
一、行政执法检察监督的正当性考察
政治学研究表明，国家基本权力包括立法权、行政权和司法权。“三权分立”、“三权平行”、“三权制衡”，才能防止因权力独自坐大而被滥用。西方多数国家基于“三权分立与制衡”的基本原理，建立了自己的宪政体制。同时在宪政制度运行过程中，引入多党轮流执政的政治制度，执政党始终在反对党或在野党的监督下小心谨慎地行使权力，反对党时刻盯紧执政党的所作所为，一旦找准机会就启动弹劾程序为自己上台执政创造条件。从我国宪政制度安排来看。人民代表大会为最高国家权力机关，掌握立法权和国家重大事项决定权，由其选举产生人民政府和人民法院。人民政府行使行政管理权，人民法院行使司法审判权。其中立法权居于上位，行政权和审判权居于下位。三权之间不平行，行政权与审判权之间也不制衡。同时，在政党制度安排上，中国共产党是唯一的执政党。各民主党派是参政党。上述权力格局。既缺乏对行政权和审判权内生的制衡，也缺乏权力外生的强力监督。基于对行政权和司法审判权擅权的担忧，在两权之间楔入检察权，既监督行政权、又监督司法审判权，这是符合中国国情和政治制度的宪政安排。有其合理性和科学性。“在我们看来，检察院存在的必要就是去监督政府，绝对不是仅仅用来监督法院，政府和法院之间，法院是弱者，政府是强者，政府掌控国家资源。法院不掌控国家资源，如果政府滥用资源会危害国家和民族。”
我国人民检察院组织法、三大诉讼法等法律在检察制度安排上，将检察监督的重心放在对刑事案件的侦查监督和人民法院审判活动的监督上，对大多数行政机关的执法活动而言，检察监督基本处于缺位的状态。行政执法权具有管理领域广、自由裁量权大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项权力。“实践证明，对公民合法权益侵害最多的也就是来自行政机关，而公民合法权益遭受行政机关侵害很大程度上与行政机关缺乏经常性、有效性的监督，违法行使权力或滥用权力有关。”虽然行政执法权也有人大监督、行政监察监督、行政审计监督、行政复议监督、行政诉讼监督等监督措施。但人大监督是非经常性和非实体性的监督。操作性不强；行政监察、行政审计、行政复议属于行政体制内部的监督，受行政权制约和影响而难以实施有效的监督：行政诉讼监督虽然是行政体制外部的监督，但其受案范围过于狭窄，且社会公共利益没有纳入法律保护的范围而使得法律监督出现真空。因此，只有将行政执法权适度纳入检察监督的视野，检察权的配置才理性回归到我国宪政制度的安排上。因此，“有必要在法律上赋予检察机关对行政执法机关的执法活动进行法律监督的职权，检察机关应当有权随时检查行政执法机关执行行政法律的情况，包括对行政执法机关作出行政处罚的案件进行审查的权力，同时规定行政执法机关及时如实地向检察机关提供行政执法情况的义务。”
二、行政执法检察监督的制度架构
行政执法行为，包括普通行政管理行为、刑事案件侦查行为、刑罚执行行为等。上述执法活动的主体都是行政机关，权力性质都归属行政权。将其纳入到行政执法检察监督制度的视野来研究是合理的。我们认为，行政执法检察监督制度可以从以下方面架构。
(一)建立行政执法审查监督制度
1，行政执法审查监督的范围。行政执法活动包括行政立法、行政检查、行政合同、行政许可、行政征收、行政司法、行政处罚、行政强制等行为，将所有行政执法行为纳入检察监督的视野，缺乏必要性、现实性和可担当性，必须寻找合理的切入点。从行政权最容易寻租和被滥用的角度，将限制公民人身和财产权力的行政强制、涉及国有资源分配的行政许可、一定强度的行政处罚等纳入检察监督的视野是比较现实和可行的。由此，行政执法审查监督的范围可确定为以下几个方面：第一，涉及公民人身和财产权利的行政强制行为，包括强制治疗、强制征收、强制拆迁等。第二，涉及国有资源分配的行政许可行为，包括采矿许可、采伐许可、采水许可、采土许可、排污许可等。第三，较强程度的行政处罚行为。包括处15日拘留、3000元以上罚款、劳动教养等。其中检察监督的重点是行政处罚行为，因为“行政机关自己制定具体行政处罚的规则、自己作出行政处罚决定、自己执行行政处罚的决定，几乎没有任何外部的制约监督。这种状况，不符合权力制约的原理，容易导致行政处罚权的滥用。检察机关作为国家的法律监督机关，应当加强对行政处罚活动的法律监督。”
2，行政执法审查监督的程序。(1)案例受理。行政执法机关将申请资料或立案材料、调查案卷、调查结论、拟处理意见等移送检察机关审查。检察机关在审阅相关书面材料后，依据法律规定认为应当由自己审查并作出监督决定的，应当依法予以受理。(2)调查复核。检察机关在法定期限内(一般以15日以内为宜)调查复核相关材料，听取行政管理相对人及其辩护人或代理人的意见。争议较大时可组织听证会，由行政执法机关、行政管理相对人及其辩护人或代理人相互举证、质证和辩论。(3)作出监督决定。一是行政强制行为事实清楚、证据充分，符合国家法律和地方性法规规定，行政相对人合法权益已得到合理保护的，作出同意行政执法机关拟处理意见的决定，反之作出不同意行政执法机关拟处理意见的决定。二是行政许可行为的申请人符合相关资质条件，符合国家法律规定，符合国有资源整体开发利用计划，权益分配合理，补偿资金落实到位或有保障，环境保护和恢复措施切实可行的，作出同意行政执法机关拟处理意见的决定，反之作出不同意行政执法机关拟处理意见的决定。三是行政处罚相对人的行为涉嫌犯罪的，作出建议行政执法机关将案件移送公安机关立案侦查的处理决定：不构成犯罪且行政处罚行为适当的，作出同意行政执法机关拟处理意见的决定：行政相对人没有违法行为、行政处罚缺乏法律依据的。作出建议行政执法机关依法撤销案件的决定。(4)告知救济权利。检察机关依法作出审查监督决定后，行政执法机关或行政管理相对人不服检察机关监督决定的，可依法提请上级检察机关复核。(5)执行情况备案。行政执法机关将执行监督决定的情况，包括法律文书副本、或行政处理决定副本、或行政许可证副本复制件等材料，在法律规定的期限内报送检 察机关备案。
(二)完善刑事案件侦查监督制度
1，现有侦查监督模式存在缺陷。“在现代社会，鉴于对封建纠问式诉讼制度下侦查主体单方追诉弊病的深刻反思，现代世界各国都取消了这种侦查模式，建立了司法权介入侦查活动的新模式，通过司法权对侦查权的审查，以有效防止侦查权的滥用，保护犯罪嫌疑人的合法权益。”从国外来看，主要有法官司法审查和检察官、法官共同司法审查两种模式。我国检察权归属于司法权：由检察权对侦查权进行审查和监督，也是司法审查的一种正当模式。但检察机关现有侦查监督模式，监督程序缺乏司法对抗性，监督过程不透明，监督范围没有涵盖全部强制侦查措施。因此，侦查监督制度改革的重点是按照诉讼结构模式构造侦查监督程序，扩大强制侦查措施司法化审查的范围。对不妨碍侦查工作顺利进行且不需要保密的侦查措施，可建立追诉(公安、安全机关等)、辩护(嫌疑人及其律师或被害人及其代理人)、裁判(检察机关)三方参与、诉辩双方平等对抗、检察机关居中裁决的监督机制。
2，完善刑事立案监督程序。(1)立案监督申请的受理。控告举报人、被害人或行政执法机关认为公安机关应当立案而不立案，犯罪嫌疑人认为公安机关不应当立案而立案时，可以向检察机关提出立案监督申请。(2)案件移送、审查和听证。检察机关受理申请后，通知公安机关在规定期限内移送调查材料及处理意见，同时要求说明立案或不立案的理由。检察机关在审查材料的基础上，组织立案监督申请方(包括其辩护人、诉讼代理人)和公安机关双方质证、陈述理由和辩论，检察机关居中进行审查，辩论结束后可以发表总结性意见。(3)作出监督处理决定。检察机关依法作出立案监督处理决定，应当立案的通知公安机关立案，不应当立案的通知公安机关撤案。同时告知申请人或公安机关，不服检察机关监督决定的，可以申请上级检察机关复核。公安机关执行决定的情况应在规定的期限内报送检察机关备案。
3，完善强制侦查措施监督程序。“强制性侦查措施。是相对于任意侦查措施而言的，专指那些不受承受人意思约束而强制进行的侦查措施。”世界各国立法对涉及公民基本权利的强制性侦查措施，一般都交由居于中立、超然地位的司法机关或司法官审查批准，侦查机关只享有申请权和执行权。“从现代侦查程序的公正标准看，侦查机关在侦查过程中，只能采取任意侦查措施，而不能采取强制性措施。因为强制性侦查措施涉及诉讼当事人的合法权利，必须由司法机关进行审查批准。”但从我国目前法律规定看，检察机关只享有批准逮捕权，而不享有其他强制性侦查措施的审查批准权，显然不符合法治国家分权制衡和监督的要求，难以保证程序的公正性而应当加以改造。基本模式是：第一，公安机关需要对嫌疑人采取拘留、逮捕、监视居住、取保候审、搜查、查封、扣押、冻结、监听等强制性侦查措施的，向检察机关提出申请，并移送相关证据材料。遇现行犯或情况紧急时，公安机关可以先行拘留、搜查、查封、扣押和冻结，但事后应及时报送检察机关审查确认。第二，公安机关申请搜查、查封、扣押、冻结、监听等强制侦查措施的，由检察机关依法进行审查，认为确有必要的，由检察机关签发搜查令、查封令、扣押令、冻结令、监听令，交由公安机关执行。第三，公安机关提请检察机关批准拘留、逮捕、监视居住、取保候审犯罪嫌疑人的，由检察机关组织公安机关、犯罪嫌疑人及其辩护人进行质证和辩论。检察机关居中审查后，在法定期限内依法作出批准、不批准拘留、逮捕、监视居住、取保候审的决定，交由公安机关执行。公安机关应将执行情况及变更拘留、逮捕措施的情况及时报送检察机关备案。
(三)改革刑罚执行监督制度
1，建立检察机关指挥刑罚执行的制度。我国现行法律规定，除死刑由人民法院指挥执行外，其他都是由人民法院交付执行，缺乏刑罚指挥执行的主体。在大陆法系国家，“刑罚之执行官署为检察机关。而在检察机关刑罚之执行事项，原则上均由司法辅助人员处理之。”其中日本又是检察官指挥刑罚执行体制的代表国家，“其检察官并不是单纯的公诉人，也不是元所作为的司法官署，而是有着广泛权力、从指挥侦查到指挥执行刑罚全面介入刑事诉讼程序的国家权力机关。”我国检察机关为刑罚执行的法定监督主体，基于监督的亲历性要求，可借鉴大陆法系国家的经验，明确规定检察机关为刑罚指挥执行的法定主体。法院裁判生效后，人民法院将裁判执行文书送达人民检察院，人民检察院组织公安机关、监狱管理机关、人民法院进行罪犯档案交接及罪犯的换押、转押、收监等工作。人民检察院对刑罚执行活动进行全程监督，发现执行活动违法时及时纠正。刑罚执行完毕前，在规定的期限内，由执行机关向人民检察院提交罪犯刑满释放报告，人民检察院依法审查后作出裁定，执行机关依人民检察院的批准文书发给释放证明或刑罚执行完毕的证明(管制、罚金、剥夺政治权利)。
2，完善刑罚变更执行检察监督制度。我国现行法律规定，减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行措施，由监狱机关提出意见，法院依法审理和裁定，检察机关只能事后审查相关法律文书。法院审理减刑、假释案件时。“由于审查程序具有非公开性，检察机关难以实施同步的法律监督。为此，应改革减刑、假释程序，即由人民法院采取开庭的方式，这样检察机关就可以出庭进行监督，增强监督的效果。”具体程序包括：首先，由罪犯本人提出刑罚变更执行申请，执行机关根据相关法律和监管法规的规定进行审查，认为符合条件的，由监狱管理机关向人民检察院提出刑罚变更执行的意见。并同时移送相关卷宗材料。其次，人民检察院对监狱机关报送的案卷材料进行审查，必要时可派员到监狱所在地，组织刑罚执行机关、罪犯本人及罪犯代表参加的多方听证会，围绕刑罚变更执行的条件、理由、刑期等情况质证和辩论，充分听取各方意见，并将昕证情况详细记录在案。再次。经人民检察院审查或依法听证。认为罪犯符合刑罚变更执行条件的，由人民检察院依法制作提请减刑、假释、暂予监外执行意见书，连同案件卷宗材料一并移送人民法院审理。最后，人民法院组成合议庭或由独任审判员依法公开审理，刑罚执行机关、检察机关、刑罚变更执行申请人出庭质证和辩论，人民法院根据审理情况依法作出裁定。
(四)建立行政公益诉讼制度
1，行政公益诉讼职能的担当性。从国外立法看，“在各不同法系中，都毫无例外地把检察机关看作是垄断公共利益代表权的国家机构，检察机关都是以公益代表人的身份或资格提起或参加行政诉讼。”从国内情况来分析，宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了宪法根据；《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了法律基础：行政公益诉讼的“公益”性为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了制度的事实前提：我国法治的发展进步和正在进行的司法改 革为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了条件：我国法学研究的前沿成果、特别是关于检察监督和公益诉讼的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了理论支撑。此外，各地检察机关探索公益诉讼的成功经验，也为检察机关担当公益诉讼提供了实践检验。综上，检察机关担当公益诉讼职责不存在理论和法律上的障碍，具有宪法和程序法的基础。因此，人民检察院作为公共利益的守护者，在国家财产和社会公共利益遭受违法行政行为侵害或因行政不作为遭受损害时，有权力、也有责任启动行政诉讼程序和参与诉讼活动，以避免国家和社会公共利益遭受损失。
2，行政公益诉讼的范围及程序。行政公益诉讼的案件范围，应从行政权运作的效率性、检察监督的有效性、诉讼行为的公益性、司法审查的经济性等方面进行合理界定，适度从严控制。从当前我国实际情况看，可将行政机关实施违法行政行为或行政不作为，导致国家和社会公共利益遭受损害的下列案件，列入检察机关公益诉讼的范围：国有资产保护案件；掠夺、破坏国有和集体资源案件；重大环境污染公害案件；妨碍市场经济健康运行的市场和价格垄断等公害案件：地方政府及其职能部门实施的违法抽象行政行为侵害国家和社会公共利益的案件：其他损害国家和社会公共利益的案件。检察机关开展行政公益诉讼，适用普通行政诉讼程序。在诉讼中既是当事人又是监督者，除担负审判监督职能及调查取证具有优势外，其他诉讼权利与一般当事人或诉讼参与人没有本质区别，如调查取证、申请回避、参加法庭调查和辩论、申请撤诉、变更诉讼请求、参与调解等。
3，开展行政公益诉讼的主要方式。检察机关开展行政公益诉讼，主要有两种形式：提起公诉、支持起诉。从保障行政执法效率和司法经济性考虑，可在检察机关提起公诉之前，设置一个前置的督促程序，依法向行政执法机关发出纠正违法通知书。督促其在一定期限内自行纠正违法行政行为或依法履行行政执法职责。第一，提起行政公诉。经检察机关依法督促行政机关纠正违法行为、或督促行政机关依法履行职责，行政机关仍拒绝纠正违法行为、或继续怠于行使自己职责的，检察机关可依法向人民法院提起公诉，要求人民法院判决撤销行政机关的违法行政行为、或责令行政机关依法履行职责。检察机关提起诉讼的目的是维护国家和社会公共利益，在性质上区别于行政相对人为自身利益而提起的诉讼。因此在诉讼活动中，检察机关的地位是公诉人，既是起诉者，又是诉讼监督者。第二，支持起诉。民主法治国家虽然不强制社会公众或者个人以自己的付出来维护国家和社会公共利益，但可以倡导社会公益组织和公民个人对政府行为进行监督。因此，法律上应同时赋予非政府组织、公民提起公益行政诉讼的权利。检察机关不能因享有行政公诉权而包揽所有的诉讼，只有在无特定主体起诉、特定主体不起诉或不能起诉的情况下，检察机关才提起行政公诉。在社会公益组织、公民个人提起诉讼的情况下。应起诉主体的请求或人民法院通知，检察机关可以选择支持起诉的方式参与到诉讼活动中去，为起诉主体提供诉讼支援和法律帮助，并可出席法庭发表支持起诉意见等。
一、行政执法检察监督的正当性考察
政治学研究表明，国家基本权力包括立法权、行政权和司法权。“三权分立”、“三权平行”、“三权制衡”，才能防止因权力独自坐大而被滥用。西方多数国家基于“三权分立与制衡”的基本原理，建立了自己的宪政体制。同时在宪政制度运行过程中，引入多党轮流执政的政治制度，执政党始终在反对党或在野党的监督下小心谨慎地行使权力，反对党时刻盯紧执政党的所作所为，一旦找准机会就启动弹劾程序为自己上台执政创造条件。从我国宪政制度安排来看。人民代表大会为最高国家权力机关，掌握立法权和国家重大事项决定权，由其选举产生人民政府和人民法院。人民政府行使行政管理权，人民法院行使司法审判权。其中立法权居于上位，行政权和审判权居于下位。三权之间不平行，行政权与审判权之间也不制衡。同时，在政党制度安排上，中国共产党是唯一的执政党。各民主党派是参政党。上述权力格局。既缺乏对行政权和审判权内生的制衡，也缺乏权力外生的强力监督。基于对行政权和司法审判权擅权的担忧，在两权之间楔入检察权，既监督行政权、又监督司法审判权，这是符合中国国情和政治制度的宪政安排。有其合理性和科学性。“在我们看来，检察院存在的必要就是去监督政府，绝对不是仅仅用来监督法院，政府和法院之间，法院是弱者，政府是强者，政府掌控国家资源。法院不掌控国家资源，如果政府滥用资源会危害国家和民族。”
我国人民检察院组织法、三大诉讼法等法律在检察制度安排上，将检察监督的重心放在对刑事案件的侦查监督和人民法院审判活动的监督上，对大多数行政机关的执法活动而言，检察监督基本处于缺位的状态。行政执法权具有管理领域广、自由裁量权大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项权力。“实践证明，对公民合法权益侵害最多的也就是来自行政机关，而公民合法权益遭受行政机关侵害很大程度上与行政机关缺乏经常性、有效性的监督，违法行使权力或滥用权力有关。”虽然行政执法权也有人大监督、行政监察监督、行政审计监督、行政复议监督、行政诉讼监督等监督措施。但人大监督是非经常性和非实体性的监督。操作性不强；行政监察、行政审计、行政复议属于行政体制内部的监督，受行政权制约和影响而难以实施有效的监督：行政诉讼监督虽然是行政体制外部的监督，但其受案范围过于狭窄，且社会公共利益没有纳入法律保护的范围而使得法律监督出现真空。因此，只有将行政执法权适度纳入检察监督的视野，检察权的配置才理性回归到我国宪政制度的安排上。因此，“有必要在法律上赋予检察机关对行政执法机关的执法活动进行法律监督的职权，检察机关应当有权随时检查行政执法机关执行行政法律的情况，包括对行政执法机关作出行政处罚的案件进行审查的权力，同时规定行政执法机关及时如实地向检察机关提供行政执法情况的义务。”
二、行政执法检察监督的制度架构
行政执法行为，包括普通行政管理行为、刑事案件侦查行为、刑罚执行行为等。上述执法活动的主体都是行政机关，权力性质都归属行政权。将其纳入到行政执法检察监督制度的视野来研究是合理的。我们认为，行政执法检察监督制度可以从以下方面架构。
(一)建立行政执法审查监督制度
1，行政执法审查监督的范围。行政执法活动包括行政立法、行政检查、行政合同、行政许可、行政征收、行政司法、行政处罚、行政强制等行为，将所有行政执法行为纳入检察监督的视野，缺乏必要性、现实性和可担当性，必须寻找合理的切入点。从行政权最容易寻租和被滥用的角度，将限制公民人身和财产权力的行政强制、涉及国有资源分配的行政许可、一定强度的行政处罚等纳入检察监督的视野是比较现实和可行的。由此，行政执法审查监督的范围可确定为以下几个方面：第一，涉及公民人身和财产权利的行政强制行为，包括强制治疗、强制征收、强制拆迁等。第二，涉及国有资源分配的行政许可行为，包括采矿许可、采伐许可、采水许可、采土许可、排污许可等。第三，较强程度的行政处罚行为。包括处15日拘留、3000元以上罚款、劳动教养等。其中检察监督的重点是行政处罚行为，因为“行政机关自己制定具体行政处罚的规则、自己作出行政处罚决定、自己执行行政处罚的决定，几乎没有任何外部的制约监督。这种状况，不符合权力制约的原理，容易导致行政处罚权的滥用。检察机关作为国家的法律监督机关，应当加强对行政处罚活动的法律监督。”
2，行政执法审查监督的程序。(1)案例受理。行政执法机关将申请资料或立案材料、调查案卷、调查结论、拟处理意见等移送检察机关审查。检察机关在审阅相关书面材料后，依据法律规定认为应当由自己审查并作出监督决定的，应当依法予以受理。(2)调查复核。检察机关在法定期限内(一般以15日以内为宜)调查复核相关材料，听取行政管理相对人及其辩护人或代理人的意见。争议较大时可组织听证会，由行政执法机关、行政管理相对人及其辩护人或代理人相互举证、质证和辩论。(3)作出监督决定。一是行政强制行为事实清楚、证据充分，符合国家法律和地方性法规规定，行政相对人合法权益已得到合理保护的，作出同意行政执法机关拟处理意见的决定，反之作出不同意行政执法机关拟处理意见的决定。二是行政许可行为的申请人符合相关资质条件，符合国家法律规定，符合国有资源整体开发利用计划，权益分配合理，补偿资金落实到位或有保障，环境保护和恢复措施切实可行的，作出同意行政执法机关拟处理意见的决定，反之作出不同意行政执法机关拟处理意见的决定。三是行政处罚相对人的行为涉嫌犯罪的，作出建议行政执法机关将案件移送公安机关立案侦查的处理决定：不构成犯罪且行政处罚行为适当的，作出同意行政执法机关拟处理意见的决定：行政相对人没有违法行为、行政处罚缺乏法律依据的。作出建议行政执法机关依法撤销案件的决定。(4)告知救济权利。检察机关依法作出审查监督决定后，行政执法机关或行政管理相对人不服检察机关监督决定的，可依法提请上级检察机关复核。(5)执行情况备案。行政执法机关将执行监督决定的情况，包括法律文书副本、或行政处理决定副本、或行政许可证副本复制件等材料，在法律规定的期限内报送检 察机关备案。
(二)完善刑事案件侦查监督制度
1，现有侦查监督模式存在缺陷。“在现代社会，鉴于对封建纠问式诉讼制度下侦查主体单方追诉弊病的深刻反思，现代世界各国都取消了这种侦查模式，建立了司法权介入侦查活动的新模式，通过司法权对侦查权的审查，以有效防止侦查权的滥用，保护犯罪嫌疑人的合法权益。”从国外来看，主要有法官司法审查和检察官、法官共同司法审查两种模式。我国检察权归属于司法权：由检察权对侦查权进行审查和监督，也是司法审查的一种正当模式。但检察机关现有侦查监督模式，监督程序缺乏司法对抗性，监督过程不透明，监督范围没有涵盖全部强制侦查措施。因此，侦查监督制度改革的重点是按照诉讼结构模式构造侦查监督程序，扩大强制侦查措施司法化审查的范围。对不妨碍侦查工作顺利进行且不需要保密的侦查措施，可建立追诉(公安、安全机关等)、辩护(嫌疑人及其律师或被害人及其代理人)、裁判(检察机关)三方参与、诉辩双方平等对抗、检察机关居中裁决的监督机制。
2，完善刑事立案监督程序。(1)立案监督申请的受理。控告举报人、被害人或行政执法机关认为公安机关应当立案而不立案，犯罪嫌疑人认为公安机关不应当立案而立案时，可以向检察机关提出立案监督申请。(2)案件移送、审查和听证。检察机关受理申请后，通知公安机关在规定期限内移送调查材料及处理意见，同时要求说明立案或不立案的理由。检察机关在审查材料的基础上，组织立案监督申请方(包括其辩护人、诉讼代理人)和公安机关双方质证、陈述理由和辩论，检察机关居中进行审查，辩论结束后可以发表总结性意见。(3)作出监督处理决定。检察机关依法作出立案监督处理决定，应当立案的通知公安机关立案，不应当立案的通知公安机关撤案。同时告知申请人或公安机关，不服检察机关监督决定的，可以申请上级检察机关复核。公安机关执行决定的情况应在规定的期限内报送检察机关备案。
3，完善强制侦查措施监督程序。“强制性侦查措施。是相对于任意侦查措施而言的，专指那些不受承受人意思约束而强制进行的侦查措施。”世界各国立法对涉及公民基本权利的强制性侦查措施，一般都交由居于中立、超然地位的司法机关或司法官审查批准，侦查机关只享有申请权和执行权。“从现代侦查程序的公正标准看，侦查机关在侦查过程中，只能采取任意侦查措施，而不能采取强制性措施。因为强制性侦查措施涉及诉讼当事人的合法权利，必须由司法机关进行审查批准。”但从我国目前法律规定看，检察机关只享有批准逮捕权，而不享有其他强制性侦查措施的审查批准权，显然不符合法治国家分权制衡和监督的要求，难以保证程序的公正性而应当加以改造。基本模式是：第一，公安机关需要对嫌疑人采取拘留、逮捕、监视居住、取保候审、搜查、查封、扣押、冻结、监听等强制性侦查措施的，向检察机关提出申请，并移送相关证据材料。遇现行犯或情况紧急时，公安机关可以先行拘留、搜查、查封、扣押和冻结，但事后应及时报送检察机关审查确认。第二，公安机关申请搜查、查封、扣押、冻结、监听等强制侦查措施的，由检察机关依法进行审查，认为确有必要的，由检察机关签发搜查令、查封令、扣押令、冻结令、监听令，交由公安机关执行。第三，公安机关提请检察机关批准拘留、逮捕、监视居住、取保候审犯罪嫌疑人的，由检察机关组织公安机关、犯罪嫌疑人及其辩护人进行质证和辩论。检察机关居中审查后，在法定期限内依法作出批准、不批准拘留、逮捕、监视居住、取保候审的决定，交由公安机关执行。公安机关应将执行情况及变更拘留、逮捕措施的情况及时报送检察机关备案。
(三)改革刑罚执行监督制度
1，建立检察机关指挥刑罚执行的制度。我国现行法律规定，除死刑由人民法院指挥执行外，其他都是由人民法院交付执行，缺乏刑罚指挥执行的主体。在大陆法系国家，“刑罚之执行官署为检察机关。而在检察机关刑罚之执行事项，原则上均由司法辅助人员处理之。”其中日本又是检察官指挥刑罚执行体制的代表国家，“其检察官并不是单纯的公诉人，也不是元所作为的司法官署，而是有着广泛权力、从指挥侦查到指挥执行刑罚全面介入刑事诉讼程序的国家权力机关。”我国检察机关为刑罚执行的法定监督主体，基于监督的亲历性要求，可借鉴大陆法系国家的经验，明确规定检察机关为刑罚指挥执行的法定主体。法院裁判生效后，人民法院将裁判执行文书送达人民检察院，人民检察院组织公安机关、监狱管理机关、人民法院进行罪犯档案交接及罪犯的换押、转押、收监等工作。人民检察院对刑罚执行活动进行全程监督，发现执行活动违法时及时纠正。刑罚执行完毕前，在规定的期限内，由执行机关向人民检察院提交罪犯刑满释放报告，人民检察院依法审查后作出裁定，执行机关依人民检察院的批准文书发给释放证明或刑罚执行完毕的证明(管制、罚金、剥夺政治权利)。
2，完善刑罚变更执行检察监督制度。我国现行法律规定，减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行措施，由监狱机关提出意见，法院依法审理和裁定，检察机关只能事后审查相关法律文书。法院审理减刑、假释案件时。“由于审查程序具有非公开性，检察机关难以实施同步的法律监督。为此，应改革减刑、假释程序，即由人民法院采取开庭的方式，这样检察机关就可以出庭进行监督，增强监督的效果。”具体程序包括：首先，由罪犯本人提出刑罚变更执行申请，执行机关根据相关法律和监管法规的规定进行审查，认为符合条件的，由监狱管理机关向人民检察院提出刑罚变更执行的意见。并同时移送相关卷宗材料。其次，人民检察院对监狱机关报送的案卷材料进行审查，必要时可派员到监狱所在地，组织刑罚执行机关、罪犯本人及罪犯代表参加的多方听证会，围绕刑罚变更执行的条件、理由、刑期等情况质证和辩论，充分听取各方意见，并将昕证情况详细记录在案。再次。经人民检察院审查或依法听证。认为罪犯符合刑罚变更执行条件的，由人民检察院依法制作提请减刑、假释、暂予监外执行意见书，连同案件卷宗材料一并移送人民法院审理。最后，人民法院组成合议庭或由独任审判员依法公开审理，刑罚执行机关、检察机关、刑罚变更执行申请人出庭质证和辩论，人民法院根据审理情况依法作出裁定。
(四)建立行政公益诉讼制度
1，行政公益诉讼职能的担当性。从国外立法看，“在各不同法系中，都毫无例外地把检察机关看作是垄断公共利益代表权的国家机构，检察机关都是以公益代表人的身份或资格提起或参加行政诉讼。”从国内情况来分析，宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了宪法根据；《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了法律基础：行政公益诉讼的“公益”性为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了制度的事实前提：我国法治的发展进步和正在进行的司法改 革为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了条件：我国法学研究的前沿成果、特别是关于检察监督和公益诉讼的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了理论支撑。此外，各地检察机关探索公益诉讼的成功经验，也为检察机关担当公益诉讼提供了实践检验。综上，检察机关担当公益诉讼职责不存在理论和法律上的障碍，具有宪法和程序法的基础。因此，人民检察院作为公共利益的守护者，在国家财产和社会公共利益遭受违法行政行为侵害或因行政不作为遭受损害时，有权力、也有责任启动行政诉讼程序和参与诉讼活动，以避免国家和社会公共利益遭受损失。
2，行政公益诉讼的范围及程序。行政公益诉讼的案件范围，应从行政权运作的效率性、检察监督的有效性、诉讼行为的公益性、司法审查的经济性等方面进行合理界定，适度从严控制。从当前我国实际情况看，可将行政机关实施违法行政行为或行政不作为，导致国家和社会公共利益遭受损害的下列案件，列入检察机关公益诉讼的范围：国有资产保护案件；掠夺、破坏国有和集体资源案件；重大环境污染公害案件；妨碍市场经济健康运行的市场和价格垄断等公害案件：地方政府及其职能部门实施的违法抽象行政行为侵害国家和社会公共利益的案件：其他损害国家和社会公共利益的案件。检察机关开展行政公益诉讼，适用普通行政诉讼程序。在诉讼中既是当事人又是监督者，除担负审判监督职能及调查取证具有优势外，其他诉讼权利与一般当事人或诉讼参与人没有本质区别，如调查取证、申请回避、参加法庭调查和辩论、申请撤诉、变更诉讼请求、参与调解等。
3，开展行政公益诉讼的主要方式。检察机关开展行政公益诉讼，主要有两种形式：提起公诉、支持起诉。从保障行政执法效率和司法经济性考虑，可在检察机关提起公诉之前，设置一个前置的督促程序，依法向行政执法机关发出纠正违法通知书。督促其在一定期限内自行纠正违法行政行为或依法履行行政执法职责。第一，提起行政公诉。经检察机关依法督促行政机关纠正违法行为、或督促行政机关依法履行职责，行政机关仍拒绝纠正违法行为、或继续怠于行使自己职责的，检察机关可依法向人民法院提起公诉，要求人民法院判决撤销行政机关的违法行政行为、或责令行政机关依法履行职责。检察机关提起诉讼的目的是维护国家和社会公共利益，在性质上区别于行政相对人为自身利益而提起的诉讼。因此在诉讼活动中，检察机关的地位是公诉人，既是起诉者，又是诉讼监督者。第二，支持起诉。民主法治国家虽然不强制社会公众或者个人以自己的付出来维护国家和社会公共利益，但可以倡导社会公益组织和公民个人对政府行为进行监督。因此，法律上应同时赋予非政府组织、公民提起公益行政诉讼的权利。检察机关不能因享有行政公诉权而包揽所有的诉讼，只有在无特定主体起诉、特定主体不起诉或不能起诉的情况下，检察机关才提起行政公诉。在社会公益组织、公民个人提起诉讼的情况下。应起诉主体的请求或人民法院通知，检察机关可以选择支持起诉的方式参与到诉讼活动中去，为起诉主体提供诉讼支援和法律帮助，并可出席法庭发表支持起诉意见等。