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自1998年5月1日《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）实施起，江苏对反垄断调查开始了探索，并取得了一些成就。特别是2008年8月1日《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）实施后，反价格垄断调查工作进入了新的阶段。
一、价格垄断的界定及表现形式
国家发展改革委员会于2003年颁布的《制止价格垄断行为暂行规定》第二条规定：“本规定所称价格垄断行为，是指经营者通过相互串通或者滥用市场支配地位，操纵市场调节价，扰乱正常的生产经营秩序，损害其他经营者或者消费者合法权益，或者危害社会公共利益的行为。”根据该规定，认定价格垄断不但要符合主体、行为要件，还要符合一定的后果要件，即产生“扰乱正常的生产经营秩序，损害其他经营者或者消费者合法权益，或者危害社会公共利益”。而在执法实践中认定对生产经营秩序是否造成影响、影响程度如何，对其他经营者或者消费者合法权益、社会公共利益是否构成损害及损害程度，尚无统一的标准。因此，认定的难度极大，分歧也较大。同时，该规定将价格垄断的行为类型限定为相互串通或者滥用市场支配地位，将商品范围限定为市场调节价的商品，具有明显的局限性。根据《反垄断法》的相关规定，价格垄断行为主要表现为以下三种形式。
价格垄断协议。根据我国《反垄断法》第十三条第二款的规定，“垄断协议又称限制竞争协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为”。《反价格垄断规定》第六条规定，认定其他协同行为，应当依据经营者的价格行为是否具有一致性、经营者之间是否进行过意见联络等因素，同时还应考虑市场结构和市场变化等情况。
滥用市场支配地位。《反垄断法》第十七条第二款规定，市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。滥用市场支配地位的类型对应于价格垄断主要有以下几种：一是垄断价格。垄断价格，分为垄断高价和垄断低价。在卖方市场条件下，垄断价格通常是垄断高价，占有市场支配地位的经营者向购买者索要高价；在买方市场条件下，垄断价格通常是垄断低价，占有市场支配地位的经营者强制销售者按照低价进行交易。二是掠夺性定价。掠夺性定价行为，是指占有市场支配地位的经营者无正当理由，以低于成本的价格销售商品。三是搭售与附加不合理交易条件。搭售与附加不合理交易条件，是指经营者利用其在经济和技术等方面的优势地位，在销售某种产品时强迫交易相对人购买其不需要、不愿购买的商品，或者接受其他不合理的条件。四是差别待遇。差别待遇是指占市场支配地位的经营者没有正当理由而对条件相同的交易对方采取不同的价格或者其他不同的交易条件。
滥用行政权力排除、限制竞争的行为。《反垄断法》对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行规制，明确将行政机关以及具有公共管理职能的事业组织（以下通称行政主体）纳入反垄断法的调整范围。从中国实际情况看，垄断在相当程度上掺杂着行政权力的不恰当运用，这是政企不分的旧体制在市场化改革过程中的惯性作用。行政主体滥用行政权力排除、限制竞争的行为损害了竞争秩序、消费者利益和社会公共利益，具有很大的危害性。
二、江苏市场价格垄断行为实证分析
江苏省自《价格法》实施以来，在反价格垄断方面进行了一些有益的探索，但总体上看，仍然处于比较初级的阶段。直到《反垄断法》的实施，才有所拓展，并取得了一定的成果。
横向垄断行为分析。自《反垄断法》施行以来，江苏办理了多起涉嫌价格垄断的案件，既有横向垄断协议行为，也有横向协同行为，下面通过两起案例分析，分别研究横向价格垄断行为的两种表现。
案件一：2008年10月，江苏省物价局接到关于13家水泥生产企业联合涨价的匿名举报，举报信提供了企业签字盖章的协议复印件，江苏省物价局检查分局依法启动了反垄断调查。通过调查发现，2008年7月21日，由华新金猫水泥公司牵头，江苏金峰水泥等13家水泥生产企业在华新金猫水泥（苏州）有限公司召开联席会议，会议的主要目的是解决因煤炭等生产原材料价格大幅上涨，各家水泥生产企业之间价格恶性竞争导致利润下滑甚至亏损的问题。为了维护共同利益，各家企业决定统一水泥销售价格，并签署了会议纪要。决定从2008年7月22日零时起，熟料、水泥销售价格调整如下：第一，苏、锡、常地区熟料离岸价为360元/吨；第二，苏、锡、常地区P.042.5等级散装水泥到码头价为380元/吨。我国《价格法》对企业签订协议联合涨价行为是有规定的，明令禁止了这种不正当价格行为。因而，可依据《价格法》的相关规定对其定性处罚。
案例二：2010年10月12日，根据国家发展改革委员会统一部署，江苏省物价局检查分局对江苏境内的部分包装纸生产企业开展了反垄断调查。调查发现，自2002年起，江苏及浙江、上海、安徽、福建等部分包装纸生产企业成立了联谊会，联谊会由参加企业分别做东举办召开，会议主要交流各企业包装纸的生产经营情况。2007年以后，联谊会逐渐形成了制度，即每个月至少召开一次会议，有时半月召开一次，最频繁时每周召开一次。会议地点在做东企业所在地，或者在苏州市某饭店，会议主要协调包装纸销售价格。会议一般上午十点报到，十多家企业营销负责人在会议室开会后，由举办会议企业招待午餐后散会，并决定下一次会议的时间和承办单位，会议只有口头价格协议，没有任何文字记录。会议主要由A、B、C三家产量较大，市场占有率较高的企业牵头，A、B主导会议议题，提出价格调整建议，C负责通知与会人员参会。调查确认，造纸联谊会存在协同调整包装纸价格的行为，违反了《反垄断法》第十三条的规定，依法应当给予行政处罚。
滥用市场支配地位行为分析。案例三：2010年4月28日接群众举报称，某地区部分经营者在销售普通食盐（320克/袋）时向消费者搭售多品种营养盐，有的违反规定随意涨价。经分析，认为某盐业分公司涉嫌滥用市场支配地位，无正当理由搭售商品，省物价局决定启动反垄断调查。经查，当事人为推广加碘低钠盐、天然活性钙盐、硒强化营养盐、锌强化营养盐、健康平衡盐等五种营养盐的使用，扩大销售，将营养盐的推广纳入单位职工和部门评选先进的考核范围。2010年5月1日，又正式发文开展“淮”牌系列营养盐宣传推广月活动。当事人的食盐配送销售人员在实施推广的过程中，要求食盐零售商在购进普通食盐的同时，购进一定数量的营养盐。一些零售商擅自提高普通食盐销售价格或者向消费者搭售营养盐，最终导致某地区出现了普通食盐抢购风波。当事人五种营养盐的销售数量为34.58吨，环比增长535.66%；销售金额为194，848元，环比增长532.13%。与上年同期相比，分别增长1287.60%、1474.41%。 当事人在江苏省物价局介入调查后，积极配合调查，并依据《反垄断法》第四十五条的规定，申请中止调查，承诺在今后的经营中，将注重备足普通食盐库存，理顺送销体系和送销环节，保障食盐市场正常供应，规范食盐配送销售人员的行为，对前期搭售行为造成的零售商的库存积压予以退货，保证不再发生此类搭售事件。鉴于当事人已经认识到搭售行为危害的严重性，提出的承诺措施具体可行，依据《反垄断法》第四十五条的规定，接受当事人的申请，中止调查。
滥用行政权力排除、限制竞争行为分析。案例四：某市运管处的行为违反了《反垄断法》第三十七条，“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制价格竞争内容的规定”。一是某运管处存在滥用行政权力的事实。驾驶培训学校收费属于市场调节价，由经营者根据市场供求关系制定，在竞争中形成。即使运管处辩称出于制止低价恶性竞争，促进行业健康发展的目的，但是其行为也剥夺了经营者依法享有的自主定价权，而且超越了其法定的行政管理职权。因此，滥用行政权力行为比较典型。二是制定了排除、限制竞争的内容。文件规定不得擅自降价和变相降价，实际禁止了驾校开展价格竞争，违反了《反垄断法》的规定。三是运管处利用行政审批权限保障其文件规定的实施。从文件规定的处罚措施看，运管处利用审批开班的权力，通过对违规收费（文件核心要求就是不得降价）行为削减开班人数，确保禁止降价规定的执行，实际产生了排除、限制竞争的效果。某市运管处的行为属于滥用行政权力排除、限制竞争的行为。
三、反垄断执法的实践要求
反价格垄断执法面临的形势、问题和任务，对我们的工作提了出新的要求。
把握方向重点。我国尚处于社会主义初级阶段，企业经济实力还比较弱，还没有出现在国内、国际市场同行业中处于支配地位的大型企业。相反，在某些行业领域，大型跨国企业拥有技术、资金、管理上的绝对优势，在国际市场居于主导地位，同时借助与我国订立的在知识产权、国际贸易方面的双边或多边协议的保护，占据了我国相关市场的支配地位。这些跨国寡头企业如果实施垄断行为，必然严重破坏我国相关市场正常的竞争秩序，给国内企业造成重大损失。因此，目前我国反垄断调查的重点对象应当是大型跨国企业。
加大宣传力度。通过宣传，引导社会各界准确理解反价格垄断法律法规的基本精神和主要内容，增强企业对市场竞争规则的认知能力、增强消费者对竞争文化的认同感、增强政府对市场经济规律的理解，强化全社会的公平竞争意识。竞争是大势所趋，反垄断法的目的就是保护竞争，维护公平的竞争秩序，企业应通过技术创新、管理创新来增强实力，从而增强市场竞争力。同时，加强反价格垄断案件的曝光。在条件允许的情况下，将价格垄断案件作为公开调查的案件，把调查的每一步进展向社会公开，以此加大宣传攻势，使老百姓知道价格部门对价格垄断行为进行了调查。无论最终调查结果如何，均要以适当的方式公开其结果。
积极开展调查。当前，针对经营者通过价格垄断协议涨价、滥用市场支配地位等典型的垄断行为，必须进行严肃查处，依法行使价格行政执法权。同时，将处罚的结果及时公开，树立反价格垄断执法权威。执法部门要增强使命感和责任感，拓展新思路、探索好方法，提高办案效率。结合媒体宣传，在加大对价格垄断行为处罚的同时，提升政府部门的形象，真正做到执政为民、服务于民。
（作者单位：江苏省物价局检查分局）
责任编辑：高 莉
一、价格垄断的界定及表现形式
国家发展改革委员会于2003年颁布的《制止价格垄断行为暂行规定》第二条规定：“本规定所称价格垄断行为，是指经营者通过相互串通或者滥用市场支配地位，操纵市场调节价，扰乱正常的生产经营秩序，损害其他经营者或者消费者合法权益，或者危害社会公共利益的行为。”根据该规定，认定价格垄断不但要符合主体、行为要件，还要符合一定的后果要件，即产生“扰乱正常的生产经营秩序，损害其他经营者或者消费者合法权益，或者危害社会公共利益”。而在执法实践中认定对生产经营秩序是否造成影响、影响程度如何，对其他经营者或者消费者合法权益、社会公共利益是否构成损害及损害程度，尚无统一的标准。因此，认定的难度极大，分歧也较大。同时，该规定将价格垄断的行为类型限定为相互串通或者滥用市场支配地位，将商品范围限定为市场调节价的商品，具有明显的局限性。根据《反垄断法》的相关规定，价格垄断行为主要表现为以下三种形式。
价格垄断协议。根据我国《反垄断法》第十三条第二款的规定，“垄断协议又称限制竞争协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为”。《反价格垄断规定》第六条规定，认定其他协同行为，应当依据经营者的价格行为是否具有一致性、经营者之间是否进行过意见联络等因素，同时还应考虑市场结构和市场变化等情况。
滥用市场支配地位。《反垄断法》第十七条第二款规定，市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。滥用市场支配地位的类型对应于价格垄断主要有以下几种：一是垄断价格。垄断价格，分为垄断高价和垄断低价。在卖方市场条件下，垄断价格通常是垄断高价，占有市场支配地位的经营者向购买者索要高价；在买方市场条件下，垄断价格通常是垄断低价，占有市场支配地位的经营者强制销售者按照低价进行交易。二是掠夺性定价。掠夺性定价行为，是指占有市场支配地位的经营者无正当理由，以低于成本的价格销售商品。三是搭售与附加不合理交易条件。搭售与附加不合理交易条件，是指经营者利用其在经济和技术等方面的优势地位，在销售某种产品时强迫交易相对人购买其不需要、不愿购买的商品，或者接受其他不合理的条件。四是差别待遇。差别待遇是指占市场支配地位的经营者没有正当理由而对条件相同的交易对方采取不同的价格或者其他不同的交易条件。
滥用行政权力排除、限制竞争的行为。《反垄断法》对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行规制，明确将行政机关以及具有公共管理职能的事业组织（以下通称行政主体）纳入反垄断法的调整范围。从中国实际情况看，垄断在相当程度上掺杂着行政权力的不恰当运用，这是政企不分的旧体制在市场化改革过程中的惯性作用。行政主体滥用行政权力排除、限制竞争的行为损害了竞争秩序、消费者利益和社会公共利益，具有很大的危害性。
二、江苏市场价格垄断行为实证分析
江苏省自《价格法》实施以来，在反价格垄断方面进行了一些有益的探索，但总体上看，仍然处于比较初级的阶段。直到《反垄断法》的实施，才有所拓展，并取得了一定的成果。
横向垄断行为分析。自《反垄断法》施行以来，江苏办理了多起涉嫌价格垄断的案件，既有横向垄断协议行为，也有横向协同行为，下面通过两起案例分析，分别研究横向价格垄断行为的两种表现。
案件一：2008年10月，江苏省物价局接到关于13家水泥生产企业联合涨价的匿名举报，举报信提供了企业签字盖章的协议复印件，江苏省物价局检查分局依法启动了反垄断调查。通过调查发现，2008年7月21日，由华新金猫水泥公司牵头，江苏金峰水泥等13家水泥生产企业在华新金猫水泥（苏州）有限公司召开联席会议，会议的主要目的是解决因煤炭等生产原材料价格大幅上涨，各家水泥生产企业之间价格恶性竞争导致利润下滑甚至亏损的问题。为了维护共同利益，各家企业决定统一水泥销售价格，并签署了会议纪要。决定从2008年7月22日零时起，熟料、水泥销售价格调整如下：第一，苏、锡、常地区熟料离岸价为360元/吨；第二，苏、锡、常地区P.042.5等级散装水泥到码头价为380元/吨。我国《价格法》对企业签订协议联合涨价行为是有规定的，明令禁止了这种不正当价格行为。因而，可依据《价格法》的相关规定对其定性处罚。
案例二：2010年10月12日，根据国家发展改革委员会统一部署，江苏省物价局检查分局对江苏境内的部分包装纸生产企业开展了反垄断调查。调查发现，自2002年起，江苏及浙江、上海、安徽、福建等部分包装纸生产企业成立了联谊会，联谊会由参加企业分别做东举办召开，会议主要交流各企业包装纸的生产经营情况。2007年以后，联谊会逐渐形成了制度，即每个月至少召开一次会议，有时半月召开一次，最频繁时每周召开一次。会议地点在做东企业所在地，或者在苏州市某饭店，会议主要协调包装纸销售价格。会议一般上午十点报到，十多家企业营销负责人在会议室开会后，由举办会议企业招待午餐后散会，并决定下一次会议的时间和承办单位，会议只有口头价格协议，没有任何文字记录。会议主要由A、B、C三家产量较大，市场占有率较高的企业牵头，A、B主导会议议题，提出价格调整建议，C负责通知与会人员参会。调查确认，造纸联谊会存在协同调整包装纸价格的行为，违反了《反垄断法》第十三条的规定，依法应当给予行政处罚。
滥用市场支配地位行为分析。案例三：2010年4月28日接群众举报称，某地区部分经营者在销售普通食盐（320克/袋）时向消费者搭售多品种营养盐，有的违反规定随意涨价。经分析，认为某盐业分公司涉嫌滥用市场支配地位，无正当理由搭售商品，省物价局决定启动反垄断调查。经查，当事人为推广加碘低钠盐、天然活性钙盐、硒强化营养盐、锌强化营养盐、健康平衡盐等五种营养盐的使用，扩大销售，将营养盐的推广纳入单位职工和部门评选先进的考核范围。2010年5月1日，又正式发文开展“淮”牌系列营养盐宣传推广月活动。当事人的食盐配送销售人员在实施推广的过程中，要求食盐零售商在购进普通食盐的同时，购进一定数量的营养盐。一些零售商擅自提高普通食盐销售价格或者向消费者搭售营养盐，最终导致某地区出现了普通食盐抢购风波。当事人五种营养盐的销售数量为34.58吨，环比增长535.66%；销售金额为194，848元，环比增长532.13%。与上年同期相比，分别增长1287.60%、1474.41%。 当事人在江苏省物价局介入调查后，积极配合调查，并依据《反垄断法》第四十五条的规定，申请中止调查，承诺在今后的经营中，将注重备足普通食盐库存，理顺送销体系和送销环节，保障食盐市场正常供应，规范食盐配送销售人员的行为，对前期搭售行为造成的零售商的库存积压予以退货，保证不再发生此类搭售事件。鉴于当事人已经认识到搭售行为危害的严重性，提出的承诺措施具体可行，依据《反垄断法》第四十五条的规定，接受当事人的申请，中止调查。
滥用行政权力排除、限制竞争行为分析。案例四：某市运管处的行为违反了《反垄断法》第三十七条，“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制价格竞争内容的规定”。一是某运管处存在滥用行政权力的事实。驾驶培训学校收费属于市场调节价，由经营者根据市场供求关系制定，在竞争中形成。即使运管处辩称出于制止低价恶性竞争，促进行业健康发展的目的，但是其行为也剥夺了经营者依法享有的自主定价权，而且超越了其法定的行政管理职权。因此，滥用行政权力行为比较典型。二是制定了排除、限制竞争的内容。文件规定不得擅自降价和变相降价，实际禁止了驾校开展价格竞争，违反了《反垄断法》的规定。三是运管处利用行政审批权限保障其文件规定的实施。从文件规定的处罚措施看，运管处利用审批开班的权力，通过对违规收费（文件核心要求就是不得降价）行为削减开班人数，确保禁止降价规定的执行，实际产生了排除、限制竞争的效果。某市运管处的行为属于滥用行政权力排除、限制竞争的行为。
三、反垄断执法的实践要求
反价格垄断执法面临的形势、问题和任务，对我们的工作提了出新的要求。
把握方向重点。我国尚处于社会主义初级阶段，企业经济实力还比较弱，还没有出现在国内、国际市场同行业中处于支配地位的大型企业。相反，在某些行业领域，大型跨国企业拥有技术、资金、管理上的绝对优势，在国际市场居于主导地位，同时借助与我国订立的在知识产权、国际贸易方面的双边或多边协议的保护，占据了我国相关市场的支配地位。这些跨国寡头企业如果实施垄断行为，必然严重破坏我国相关市场正常的竞争秩序，给国内企业造成重大损失。因此，目前我国反垄断调查的重点对象应当是大型跨国企业。
加大宣传力度。通过宣传，引导社会各界准确理解反价格垄断法律法规的基本精神和主要内容，增强企业对市场竞争规则的认知能力、增强消费者对竞争文化的认同感、增强政府对市场经济规律的理解，强化全社会的公平竞争意识。竞争是大势所趋，反垄断法的目的就是保护竞争，维护公平的竞争秩序，企业应通过技术创新、管理创新来增强实力，从而增强市场竞争力。同时，加强反价格垄断案件的曝光。在条件允许的情况下，将价格垄断案件作为公开调查的案件，把调查的每一步进展向社会公开，以此加大宣传攻势，使老百姓知道价格部门对价格垄断行为进行了调查。无论最终调查结果如何，均要以适当的方式公开其结果。
积极开展调查。当前，针对经营者通过价格垄断协议涨价、滥用市场支配地位等典型的垄断行为，必须进行严肃查处，依法行使价格行政执法权。同时，将处罚的结果及时公开，树立反价格垄断执法权威。执法部门要增强使命感和责任感，拓展新思路、探索好方法，提高办案效率。结合媒体宣传，在加大对价格垄断行为处罚的同时，提升政府部门的形象，真正做到执政为民、服务于民。
（作者单位：江苏省物价局检查分局）
责任编辑：高 莉