实现“双碳”目标，要求中国能源结构向低碳化无碳化作出深度调整，需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，未来在风力发电、跨区输电、先进储能、交通领域充电站和加氢站、终端消费电气化、绿色建筑与节能减排、再生资源利用等领域需有巨大的资金投入支持。已有的预测结果不尽相同，但所有投资规模预测都将超过100万亿元。如此巨量投资规模，政府资金只能覆盖一小部分，巨大的缺口还要靠社会资本来弥补，必须借助市场化的方式来引导。碳市场恰恰就可起到给出市场碳价信号、激励和吸引资源向低碳绿色项目倾斜的作用，推动绿色低碳发展，实现“双碳”目标。

离全球最大碳市场还很远

　　2011年国家发展和改革委员会批准在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等七个省市启动碳排放交易试点工作，到2014年6月交易试点全部上线交易。这些碳排放交易试点共覆盖电力、钢铁、水泥等20多个行业2837家重点排放单位。总的说来，碳排放交易试点的设计、运行和履约为完善碳排放交易试点的运行和试点向全国碳排放交易体系推进提供了有价值的参考，达到了预期目的。不过，各试点碳市场成交规模较小，流动性严重不足，碳价偏低，严重影响了对节能减排和绿色投资的激励。
　　从寄希望碳市场为未来实现“双碳”目标发挥作用角度上讲，建立全国碳市场具有重要的现实意义和紧迫性。2021年全国碳市场首个履约周期正式启动，涉及燃煤发电行业年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量的2162家企业，覆盖碳排放达45亿吨。选择电力行业作为突破口，首先是因为电力行业的碳排放量占全国总排放量比重大，占到全国碳排放总量的40%以上。其次是电力行业产品较单一，数据容易核查核实，碳配额也容易分配。
　　2021年7月16日，全国碳市场交易系统实现线上首单交易，首日碳配额开盘价为48元/吨。首笔全国碳交易价格为每吨52.78元，总成交16万吨，交易额为790万元。截至当天收盘，碳配额价格为51.23元/吨，交易总量410.4万吨，交易总额2.1亿元。当天最高价为52.80元/吨。从碳价和成交量上看，可以说实现了开门红。截至8月20日，全国碳市场累计成交逾794万吨，累计成交额3.93亿元。整体来看，市场运行平稳，碳价并未出现大幅涨落，价格在合理范围内波动。不过，从成交量看，除了首日成交量达410.4万吨外，之后交易日成交量都在20万吨以下，部分交易日单日交易量不足1万吨，活跃度仍待提升。
　　开张当天，有媒体声称中国是世界上最大的碳市场。其实，这个说法不对。中国碳排放权交易市场的碳覆盖量超过40亿吨二氧化碳，而2005年欧盟碳交易开始的时候，碳覆盖量是21亿吨，2021年开始的第四阶段（2021—2030年）的碳配额总量为16.1亿吨，也就是说欧盟碳排放交易覆盖的碳排放量为16.1亿吨，并且每年消减2.20%。欧盟计划到2030年碳市场覆盖的碳排放相比2005年碳市场建立时降低61%。只能说中国刚启动的全国碳排放交易体系覆盖的碳排放量是全球最大的，远远大于2021年欧盟碳排放交易的碳配额总量，但这并不是一般商业意义上按交易总额讲的最大市场。按交易总额讲，中国离世界最大的碳市场欧盟还很远。

扩容改革，释放清晰价格信号

　　全国碳交易目前仅包括电力行业。碳价太低不利于节能减排，但碳价涨得太快太高，煤电企业承担不起，原因是在目前电力体制下生产侧的碳成本由发电企业独自承担，难以向下游传导。碳成本不能传导到下游，碳价格信号也就无法真正在电力消费侧发挥作用，达不到倒逼下游产业与企业进行结构调整与转型升级的目的。从国家的角度讲，应充分利用全国碳市场建设的机会，推进电力价格机制改革，让电价反映市场供需及碳减排成本，形成电价与碳价有机融合的价格体系，促进碳市场和电力市场协同发展。
　　扩大碳市场的参与行业也有助于平稳碳价。如果碳排放的度量、报告和核实有保证，覆盖的行业越多，企业异质性也就越大，企业减排成本之间的差距可能越大，相互间的碳交易就会越多，有利于在总的减排目标下降低总的履约成本。
　　那么哪些行业第二批优先考虑纳入全国碳市场呢？首先，也是最重要的是优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核實、碳配额也容易分配的行业。钢铁、水泥行业既是国民经济中重要的基础产业，也是碳排放大户，钢铁、水泥行业的碳排放分别占全国碳排放总量的15%和13.5%，因此这两个行业是实现“双碳”目标的重点碳减排行业。加上电力行业40%以上的占比，这三个行业的碳排放总量大约占到全国排放总量的70%，远远超过欧盟碳交易体系覆盖欧盟碳排放总量的大约45%。
　　生态环境部已连续多年重点组织开展了钢铁、水泥、石化、化工、建材、有色、造纸和航空等高排放行业的数据核算、报送与核查工作，这些数据为扩大全国碳市场覆盖行业范围奠定了一定基础。生态环境部也已经委托中国钢铁工业协会、中国建筑材料联合会等行业协会开展本行业纳入全国碳市场的相关工作，提出符合全国碳市场要求的行业标准和技术规范建议。比如，生态环境部向中钢协发出《关于委托中国钢铁工业协会开展钢铁行业碳排放权交易相关工作的函》，委托中钢协开展钢铁行业纳入全国碳市场相关的钢铁行业碳配额分配方案制定和更新、钢铁行业全国碳市场支撑系统测试等相关工作。另外，部分开展碳试点的省市已覆盖这两个行业，为全国碳排放交易纳入这两个行业积累了经验。
　　外部环境也是确定优先顺序的考虑因素。从外部环境看，钢铁、水泥行业也应优先考虑纳入全国碳市场。首先是实现《巴黎协定》温升控制目标的要求。根据国际能源署《世界能源技术展望2020——钢铁技术路线图》基线情景预测，即使考虑到废钢积蓄量增长带来的电炉钢比重上升，全球钢铁行业的碳排放量仍将从2019年的26亿吨增长到2050年的27亿吨。但是为了实现《巴黎协定》的2.0℃温控目标，2050年全球钢铁行业的直接碳排放总量要比2019年减少55%。其次，钢铁贸易也将受到欧盟碳边境调节机制（CBAM）的制约。根据欧盟委员会正式提出欧盟绿色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，CBAM将涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域生产过程中的直接碳排放。目前，欧盟CBAM提案只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价。如果进口商能够根据第三国生产商提交可核查的证据证明已经支付了碳价，则可以扣除相应金额。 　　总体上中国对碳边境调节机制持反对态度，欧盟CBAM提案也的确有不少引起争议的地方。一方面，中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突;另一方面，中国也应从CBAM中汲取有益的成分。从减少欧盟CBAM影响角度，中国应加快国内碳排放交易市场的发展，进一步扩大碳定价的覆盖范围，可把欧盟CBAM覆盖的行业，比如钢铁、水泥行业，优先纳入全国碳市场。这样即使要交，也可减少需繳纳的碳关税。
　　按照“成熟一个行业，纳入一个行业”的碳市场扩容原则，继电力行业后，全国碳市场第二批优先纳入钢铁、水泥行业，在“十四五”期间石化、化工、建材、有色金属、造纸、航空等其他六个高能耗行业也将被逐步纳入全国碳市场，以便在总的减排目标下降低总的履约成本，最大化发挥碳价格的激励约束作用，促进实现全社会节能减排目标和绿色低碳转型，实现高质量经济发展。与此同时，要逐步增加交易品种，逐步推出碳金融衍生品，探索引入个人和机构投资者入市进行交易，助力提升市场流动性。

低碳转型，虽难必行

　　从目前全国运行情况来看，碳市场整体运行平稳，但交易量不高。一是因为市场刚刚启动，到目前为止，2162家纳入交易的电力企业当中还有四分之一的企业没有完成开户工作。二是纳入全国碳交易的企业当中只包含了此前7个碳试点中的186家发电企业，90%以上纳入的企业没有参与过地方试点交易，缺乏对碳排放交易机制的了解，对碳资产的管理意识还不强。三是碳市场交易不活跃可能与离履约截止日期还早有关。根据碳试点运行的情况看，交易高峰出现在履约期到来前。比如，在第一个履约周期结束前一个月，深圳的配额成交量占全市一年履约期内总成交量的65%，上海和北京更是分别达到其一年履约期内总成交量的73%和75%。相应的，履约终期碳价飙升。在履约责令改正期的最后一周，北京市场价格接连上涨，周涨幅达24.5%。如果控排企业能很好地利用碳排放交易这个机制，在一年履约期内以更有利的价格购买履约需要的配额，就不需要付出如此高的代价在履约终期价格飙升时购买履约需求的配额以完成履约，从而降低履约成本。
　　虽然全国碳市场目前交易规模不大，但其在全社会范围内形成碳价信号，倡导市场化节能减排，已开始影响行业和企业的发展与资产管理。从首先纳入的电力行业看，企业已在形成全国一盘棋的统筹视角管理碳资产。五大发电集团的电厂分布在全国各地，在没有全国碳市场之时，各地电厂的碳配额只能在本地区进行流通。全国碳市场开启运行，集团内的发电企业可以在全国范围内对各地电厂的碳配额进行统一管理和调剂，有利于集团内企业以更低成本实现节能减排目标。另外，碳价增强了清洁能源的经济性和竞争力，不少电力企业加快可再生能源发展步伐，全面布局清洁能源技术、储能技术、节能减排技术以及碳捕获与封存技术，构建新能源占比不断增加的新型电力系统建设，推进整体电力结构向低碳化无碳化转型和深度调整。
　　建议第二批优先纳入全国碳市场的钢铁、水泥行业，面临比电力行业更多的困难。“双碳”背景下，这两个行业碳减排已成必然趋势。虽然这两个行业涉及的企业数量没有电力行业多，但是流程比较长，涉及的技术和排放环节也比较多，在环保和流程改造上企业需要巨大的投入，碳配额和基于行业排放的准确数据也比燃煤电厂更难统计。而且，这两个行业都面临淘汰落后产能、缩减行业产能、加快兼并重组、提高行业集中度、优化行业格局的问题。与此同时，两个行业面临越来越多来自供应链下游的绿色采购压力。比如，2021年3月，壳牌向宝武订购了一批零碳排放的钢管，钢铁下游客户要求钢铁企业提供绿色低碳钢材以减少整个产业链上的碳足迹。另外，为了减少CBAM对出口到欧洲产品的影响，中国企业也可能转向从欧盟内部供应商进口所需的高耗能高碳原材料以减少全生命周期的碳排放。目前，国家正在编制2030年前碳排放达峰行动方案，研究制定包括钢铁、水泥行业等行业和领域碳达峰实施方案。在这样的背景下，钢铁、水泥行业尽快纳入全国碳市场会大大激励企业节能减排和开展兼并重组，降低成本，加快通过控产能、减产量来实现行业的高质量发展。
　　（作者系天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长。本文系国家自然科学基金重大项目（71690243）和国家社会科学基金重大项目（20&ZD109）的阶段性成果）