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摘要公众参与在社会领域的升华,被称为“新公共运动”,对于公众而言,参与的有效性还有赖于政府和公众之外的力量介入,否则就会在与政府的博弈中处于全面劣势,甚至丧失博弈资格或者沦为无序“参与”的乌合之众。在公众参与之下的专家理性如何很好地发挥作用还有赖于制度的设计,否则,公众理性有被专家理性淹没的危险,而专家理性也有被政府收买的可能。本文在对专家理性、政府决策、公众参与关系分析的基础上,提出了一些可行性建议。
关键词公众参与专家理性行政合法性
中图分类号:D08文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-380-01
一、公众参与与行政合法性的证成
公众参与,是指公民试图影响公共决策和公共生活的一切活动,是一个实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商的制度过程。①公众参与包括政治领域和社会领域的参与。
在代议制度之下,人民意志的最高体现便是法律。按照传统行政法理论,行政机关通过严格执行代议机关的意志,就能够获得代议机关合法性的输送——这就是传统行政法上的“传送带理论”。②这样的合法化路径对于强调政府依法行政具有突出的意义,但是随着社会的进步和发展,这种理论的缺陷也显而易见,即它无法解释现代社会中政府在执行立法要求之外,为履行其职能、回应社会需求所进行的大量积极行政,甚至大量的必要的行政自由裁量行为的正当性。如何回应这种行政合法性的困境呢?合法性与合正义性是一致的,后者具有更丰富的内涵,政治多元主义认为,“当所有利益都得到考虑时,正义也就随之产生了”③把行政过程作为一种多种利益相互博弈的政治过程,通过向这一过程注入更多的“民主化要素”,就能够使这一过程及其结果获得合法性。也就是说,行政法通过扩大行政过程中公众参与而实现“自我合法化”的道路。
二、公众参与中的专家理性
在科学发展观的指引下构建资源节约型、环境友好型社会,需要以政府的名义推进,但是单单依靠政府部门在行政决策中实现全局性的政治行动,是无法奏效的,一方面是因为各政府部门在推行政策的过程中难以和众多的利益集团和部门进行抗衡和博弈;另一方面,也不能完全避免各政府部门以一种新的部门利益代替原先的部门利益。因此,要让政府部门真正推动科学发展,超越部门利益和地方利益,就必须依靠公众的力量,使政治合法性实现依靠人民的转型,民主理论家托克维尔说,“人民之对美国政界的统治,犹如上帝之统治宇宙。人民是一切事物的原因和结果,凡事皆出自人民,并用于人民。”④而要实现公众对行政决策的有效影响,必须对公众进行“扶助”,进而维护人民当家作主的地位,让公众实现对社会生活、政治生活的有效参与。
政府决策形成过程中的政府行为、专家理性、公众参与存在这样的互动性关系,即:缺乏公众参与,政府行为的正当性难以得到公众的确认;专家理性缺乏公众监督可能导致滥用或误用,而且难以排除政府与专家间交易的可能性;同时,分散的公众由于其利益组织的不平衡性,更是为了克服公众参与停留在大众盲动、无序的参与阶段,政府有义务承担起促进其利益组织化的责任,专家必须利用其对于事实的权威性解释对公众进行扶助,也就是说,专家理性必须要与公众良知有机地结合起来。
三、专家理性帮扶下公众有效参与的制度设计
在协调专家理性、公众参与、政府决策的问题上,日本审议会制度发展改革的历程可以给我们提供很好的思考方向。审议会在现代国家中被广泛使用的背景是因为社会的复杂化以及社会矛盾的激化导致政策形成的重点转移到行政一方,行政厅作为调整社会各种利害关系的一方,基于国民代表的理念而设置审议会,希望借此能完善政策决策;另一方面,行政厅的官员不经选举产生,不具备民主的正当性,为了弥补这一点,行政厅开始使用审议会。虽然审议会在提供专业技术知识、构建各种利益的调整和协作、赋予政策权威性等方面发挥着积极作用,但也有批评指出审议会已经御用机关化,堕落成为“官僚的遮羞布”。出现这种批评的背景在于,审议会委员的人选由主管政府机关决定,且多半是以主管政府机关所准备的材料和制定好的原案为基础进行审议,加上审议的时间有限,议事讨论也不公开。此外,还有批评说,在审议会甚至连最根本的专业知识都没有被充分利用。所以,2001年日本中央省厅对审议会进行了整合及合理化,大大减少了其数量,并提高了审议会管理的透明度。
为了让专家理性在公众参与中的作用得到有效发挥,笔者认为可以考虑从以下几个方面对公众参与进行完善:
首先,完善信息公开制度。信息公开是公众参与的有效前提和必要基础,信息公开的时间、数量和程度直接影响了公众的知情权,从而影响其参与公共事务的实际能力大小,最终影响到公众参与的效果和行政决策的合法性。
其次,坚持专家有限的原则。无论专家的意见在专业化问题中如何重要,专家都不能超越“事实——价值”的基本界分,突破事实问题而介入价值讨论。与公众相比,专家在价值决策上并不具有优势。然而由于技术问题和价值问题界限的模糊,专家可能过分介入针对价值问题的方式为自身利益要求的正当化寻找依据,加上专家与政府的天然亲近性,一个中立、均衡的专家支持制度对于增强民众对权力的监督具有重要的意义。
最后,应强化公众参与对行政决策的影响力。有效公众参与的实质是公众分享决策权力,任何民主政府和责任政府都不敢轻视个案中的公众意见。所以应当在涉及公众参与的有关制度中,明确政府应当考虑公众意见的责任,当政府决策最终没有采纳公众意见时应当公开说明理由。
关键词公众参与专家理性行政合法性
中图分类号:D08文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-380-01
一、公众参与与行政合法性的证成
公众参与,是指公民试图影响公共决策和公共生活的一切活动,是一个实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商的制度过程。①公众参与包括政治领域和社会领域的参与。
在代议制度之下,人民意志的最高体现便是法律。按照传统行政法理论,行政机关通过严格执行代议机关的意志,就能够获得代议机关合法性的输送——这就是传统行政法上的“传送带理论”。②这样的合法化路径对于强调政府依法行政具有突出的意义,但是随着社会的进步和发展,这种理论的缺陷也显而易见,即它无法解释现代社会中政府在执行立法要求之外,为履行其职能、回应社会需求所进行的大量积极行政,甚至大量的必要的行政自由裁量行为的正当性。如何回应这种行政合法性的困境呢?合法性与合正义性是一致的,后者具有更丰富的内涵,政治多元主义认为,“当所有利益都得到考虑时,正义也就随之产生了”③把行政过程作为一种多种利益相互博弈的政治过程,通过向这一过程注入更多的“民主化要素”,就能够使这一过程及其结果获得合法性。也就是说,行政法通过扩大行政过程中公众参与而实现“自我合法化”的道路。
二、公众参与中的专家理性
在科学发展观的指引下构建资源节约型、环境友好型社会,需要以政府的名义推进,但是单单依靠政府部门在行政决策中实现全局性的政治行动,是无法奏效的,一方面是因为各政府部门在推行政策的过程中难以和众多的利益集团和部门进行抗衡和博弈;另一方面,也不能完全避免各政府部门以一种新的部门利益代替原先的部门利益。因此,要让政府部门真正推动科学发展,超越部门利益和地方利益,就必须依靠公众的力量,使政治合法性实现依靠人民的转型,民主理论家托克维尔说,“人民之对美国政界的统治,犹如上帝之统治宇宙。人民是一切事物的原因和结果,凡事皆出自人民,并用于人民。”④而要实现公众对行政决策的有效影响,必须对公众进行“扶助”,进而维护人民当家作主的地位,让公众实现对社会生活、政治生活的有效参与。
政府决策形成过程中的政府行为、专家理性、公众参与存在这样的互动性关系,即:缺乏公众参与,政府行为的正当性难以得到公众的确认;专家理性缺乏公众监督可能导致滥用或误用,而且难以排除政府与专家间交易的可能性;同时,分散的公众由于其利益组织的不平衡性,更是为了克服公众参与停留在大众盲动、无序的参与阶段,政府有义务承担起促进其利益组织化的责任,专家必须利用其对于事实的权威性解释对公众进行扶助,也就是说,专家理性必须要与公众良知有机地结合起来。
三、专家理性帮扶下公众有效参与的制度设计
在协调专家理性、公众参与、政府决策的问题上,日本审议会制度发展改革的历程可以给我们提供很好的思考方向。审议会在现代国家中被广泛使用的背景是因为社会的复杂化以及社会矛盾的激化导致政策形成的重点转移到行政一方,行政厅作为调整社会各种利害关系的一方,基于国民代表的理念而设置审议会,希望借此能完善政策决策;另一方面,行政厅的官员不经选举产生,不具备民主的正当性,为了弥补这一点,行政厅开始使用审议会。虽然审议会在提供专业技术知识、构建各种利益的调整和协作、赋予政策权威性等方面发挥着积极作用,但也有批评指出审议会已经御用机关化,堕落成为“官僚的遮羞布”。出现这种批评的背景在于,审议会委员的人选由主管政府机关决定,且多半是以主管政府机关所准备的材料和制定好的原案为基础进行审议,加上审议的时间有限,议事讨论也不公开。此外,还有批评说,在审议会甚至连最根本的专业知识都没有被充分利用。所以,2001年日本中央省厅对审议会进行了整合及合理化,大大减少了其数量,并提高了审议会管理的透明度。
为了让专家理性在公众参与中的作用得到有效发挥,笔者认为可以考虑从以下几个方面对公众参与进行完善:
首先,完善信息公开制度。信息公开是公众参与的有效前提和必要基础,信息公开的时间、数量和程度直接影响了公众的知情权,从而影响其参与公共事务的实际能力大小,最终影响到公众参与的效果和行政决策的合法性。
其次,坚持专家有限的原则。无论专家的意见在专业化问题中如何重要,专家都不能超越“事实——价值”的基本界分,突破事实问题而介入价值讨论。与公众相比,专家在价值决策上并不具有优势。然而由于技术问题和价值问题界限的模糊,专家可能过分介入针对价值问题的方式为自身利益要求的正当化寻找依据,加上专家与政府的天然亲近性,一个中立、均衡的专家支持制度对于增强民众对权力的监督具有重要的意义。
最后,应强化公众参与对行政决策的影响力。有效公众参与的实质是公众分享决策权力,任何民主政府和责任政府都不敢轻视个案中的公众意见。所以应当在涉及公众参与的有关制度中,明确政府应当考虑公众意见的责任,当政府决策最终没有采纳公众意见时应当公开说明理由。