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创造共识而非制衡，是我国人大预算监督制度的价值遵循。显然，依靠西方的权力制衡理论，人大预算监督的制度变迁难以被全面认识。协商民主，由于以共识形成为归宿且被中西学界持续关注．因而成为人大预算监督制度的分析框架。就人大预算监督实践而言，协商主要发生在预算草案初审环节。故预算草案初审权理应成为研究重点。依据协商民主分析框架对地方人大预算草案初审权进行分析可发现：它是一项被忽视却悄然成长的权力。